从政策到实施——TOD 驱动田园城市发展的成都实践

袁红 刘丰铭 谢轶 唐荣骄

1 西南交通大学建筑与设计学院

2 成都市住房和城乡建设局

3 成都轨道城市发展集团

1 成都依托田园城市发展理论全面开展TOD建设

1.1 田园城市理论

田园城市（Garden City）是英国城市规划师霍华德于1898年针对英国快速城市化出现的交通拥堵、环境恶化等城市病所提出的一种生态城市模式。1919年，英国“田园城市和城市规划协会”与霍华德商议后，明确了田园城市的含义：“田园城市”是为健康工作生活所设计的一种乡村包围城市的规划模式，其规模不能太大但要能满足各种社会生活，且全部土地归公众所有或者为社医代管[1]。霍华德对田园城市的规划和设想是：城市总占地约6 000英亩，城市居中占地1 000英亩，圆心是中央公园，环公园外布置政府、图书馆、医院等公共设施，从内环到外环分别是公园、商业区、住宅区、学校等，层层相扣，构成了基本的中心田园城市；四周的农业用地作为保留绿带，占地5 000英亩，包括耕地、牧场、果园、森林、疗养院等，永不得改作他用；6条干道交通体系从中央公园的圆心均匀地呈放射状向外扩散[2]（图1）。

成都提出的“公园城市”与霍华德田园城市理论在核心思想上一致，都是探究城市化背景下如何解决城乡矛盾，表现“自然之美、社会公正、城乡一体”。然而，成都已历经数十年城市现代化建设，体系更为庞大，城乡关系更为复杂，无论是物质形态还是精神形态，都因科技和经济的变化，变得现代、复杂、多样（图2）。成都的田园城市既有秀美的田园风光，也有强大的现代化功能，形成现代城市与现代农村协调发展、人与自然和谐互融的新型城市形态。

1 霍华德“田园城市”规划

2 成都市发展规划图

3 成都的TOD 发展历程

1.2 成都TOD的发展历程

从2004—2017年初，成都陆续在地铁站点周边进行地铁上盖物业的开发实践，这一时期“站城一体”的TOD开发理念尚未形成。到2017年下半年，成都市政府先后出台《成都市轨道交通专项资金筹措方案》《成都市人民政府关于轨道交通场站综合开发的实施意见》，制定了成都轨道交通建设资金筹集渠道和TOD综合开发的总体方针。2018年4月，市规划局牵头编制了《轨道交通场站综合开发专项规划》《成都市轨道交通场站一体化城市设计导则》，建立了“产业优先、功能复合、站城一体、生活枢纽、文化地标、艺术典范”的TOD理念。2018年9月，成都召开TOD综合开发工作专题会，将TOD综合开发的重要性提到了前所未有的高度。到2020年，成都计划启动14个轨道交通场站综合开发TOD示范项目，加快构建16个城市级站点、45个片区级站点、125个组团级站点、528个一般站点的四级综合开发体系（图3）。这13个TOD项目均被选址在“11+2”主城区1，每个区都有1个示范点（表1）。

2 TOD重构成都市规划空间格局

TOD综合开发是优化城市发展格局、重塑产业经济地理的重要举措，通过轨道交通建设与城市发展规划深度融合，能够达到城市功能和人口布局协调统一的效果。因此，TOD综合开发对于成都市发展具有重要战略意义。

表1 14个轨道交通场站综合开发TOD示范项目

4 综合开发站点分级示意图

成都现有的城市规划格局，是在原有旧城既定城市格局的基础上，各行政单元自行规划、建设、发展而来。由于缺乏“轨道交通引领城市发展”的理论支持，整体城市规划布局凌乱，功能重叠，存在公共配套资源分布不均、交通拥堵等大城市病。TOD项目的综合开发是调整城市规划格局问题的一种方式。通过全市层面TOD项目综合开发的战略研究，以城市公共服务功能和轨道线网两个层面，全面统筹成都市TOD项目综合开发策略。以先进的“轨道交通引领城市发展”的理念，重构成都整个城市的规划格局，全面梳理不同规划单元的用地指标、城市功能和公建配套，最大化土地价值，全面提升城市整体的规划格局，将传统“摊大饼”式的城市规划，升级为“多中心—网格化”的空间布局。

2.1 重构TOD站点开发能级、功能及时序

依据不同区位、规模和外部条件，城市核心区、一般区、近郊和远郊的TOD项目应具备不同的开发能级、功能和开发时序。“职住平衡”战略规划不是仅对单个站点的考虑，而应在全市整体轨道线网的层面上考虑。

2.1.1 成都TOD模式开发站点的开发能级和功能特征

《成都市轨道交通场站一体化城市设计导则》综合考虑站点周边城市功能与服务范围、对产业园区和特色镇的支撑作用、在轨道网络中的通达条件等主要因素，将综合开发站点分为四级——城市级、片区级、组团级及一般站点（图4）。

（1）城市级与片区级

城市级与片区级综合开发站点周边是城市级或片区级的经济、文化及公共服务中心，以保障城市公共交通安全、高效换乘为基本要求，实现产业功能集聚，发挥城市综合服务功能（图5）。例如，成都首个TOD综合开发项目陆肖站，其规划定位为片区级站点，一体化城市设计范围约1 640亩，打造成为以轨道交通引领、公园社区为特色的城市中央活力区（图6）。

（2）组团级

组团级综合开发站点周边是组团级公共服务中心及特色产业功能中心。核心区内鼓励进行综合体开发建设，集聚产业、公共交通、服务于片区或组团的商业服务、办公、公共管理与公共服务功能，不宜布局纯居住功能；辐射影响区宜布局居住和公共服务配套功能（图7）。

例如，组团级站点行政学院TOD综合开发项目的一体化城市设计范围为1 305亩，在规划结构上提出“一核、双轴”的一体化设计方案，塑造标志性空间，依托站点300m半径范围内的高强度开发，不仅实现了多功能立体叠加，还实现了城市沿轨道线网的空间生长（图8）。

（3）一般站点

一般站点位于其他一般区域，站点所在区域的服务半径约1km，服务面积约3～5km2。一般综合开发站点周边为社区级经济、文化及公共服务中心，核心区内宜布局公共交通设施、社区商业中心、服务于本地社区的公共服务功能等；辐射影响区宜布局居住和公共服务配套功能（图9）。例如，昌公堰TOD站点周边的基础资源较好，其轨道站点所辐射的15min生活圈包含住宅、中小学、商业、公共服务等用地和设施，规划上提出了“一心一环，两廊两片”的布局（图10）。

5 城市级与片区级综合开发站点周边土地利用模式

6 陆肖站效果图

7 组团级综合开发站点周边土地利用模式

8 行政学院站效果图

9 一般站点周边土地利用模式

10 昌公堰站效果图

2.1.2 同步性发展的建设时序安排

成都市2035年规划了轨道线网1 696km、35条线路、714个站点，选取其中14个示范站点进行TOD站城一体化开发。在成都市TOD站城一体化的开发规划中，结合新城开发、社区发展、上盖公寓与混合功能的综合配套设施，安排了同步性发展的建设时序。

（1）新城开发与轨道交通同步规划、同步建设、同步投入使用，充分发挥其在时间和空间上的同步性及一体化，既能为新城营造便捷顺畅的交通环境，增强吸引力，又能通过新城高效的土地开发，为轨道交通提供长期稳定的客流支撑，保障运营效益，形成良性循环。

（2）社区发展与轨道交通同步开发、同步建设、同步投入使用、同步发展配套设施完备与居住环境舒适的社区，可以将城市老年人口疏散到大城市周边，解决人口老龄化的社会问题。

（3）轨道交通上盖公寓与混合功能的综合配套设施同步设计、同步实施。轨道交通站上盖公寓及商业、公共设施配套开发可以有效解决中产阶级的职住平衡问题，发展经济、集约的上盖公寓，不但可以快速集聚轨道站的人气，而且还能有效促进周边区域的发展。

2.2 重构成都商务与商业格局

随着成都市轨道交通线网的逐步形成和TOD项目综合开发工作的推进，TOD项目将形成依托轨道线网不同能级和不同功能的城市重要节点。TOD项目天然的“轨道+慢行”的交通优势将会改变成都人民的思想、生活理念和出行习惯。办公、零售等与人日常活动息息相关的商业功能，将逐步向TOD项目聚集，整个成都的商务、商业格局将经历一次重大重构，便捷、高效的城市生活形态最终促进“产业生态圈”与“居住生态圈”的融合。

2.3 重构成都人口分布

成都市现有的城市功能格局由于缺乏整体的战略规划，导致不同规划单元间功能格局缺乏有效的平衡。居住功能聚集的地区，承担着公共配套服务设施不足的压力；商业功能聚集的地区，面临潮汐交通高峰的痼疾。全市层面统筹的TOD综合开发将承载解决整体城市规划不合理的使命，带来城市功能的重新布局和基于功能布局调整的城市人口重新分布。

3 TOD驱动成都田园城市发展的策略

（1）确定重要的城市级轨道站点及发展区域。根据城市总体规划明确的市域“一心、两翼、三轴、多中心”的网络化空间结构（图11），中心城区“双心、双轴、多点”的空间结构（图12），“主中心—综合型副中心—专业型副中心—片区中心”构成的多级中心体系，以及各分区规划中确定的城市空间结构、中心体系，对综合开发站点进行分级分析。通过轨道线网及站点布局图与中心城区空间结构图叠加，可以明确中心城区的重要轨道站点和重要开发建设区域（图13）。

（2）确定重要的组团级站点及发展区域。通过对成都城市总体规划中确定的66个产业园区（集聚区）、97个特色镇，以及分区规划中确定的产业园区（集聚区）、特色镇分析，确定位于产业园区和特色镇站点综合服务中心的站点（图14～16）。

（3）研判站点在轨道网络中的通达条件。主要可分为两种：1）可达性，指从该站点出发40min内通过轨道可到达的站点数，到达的站点数量越多，站点的可达性越高（图17）；2）网络中心性，指两两站点之间联系必须经过的站点，该站点的网络中心性越高，越能体现站点的轨道交通功能（图18）。

（4）确定站点分级特色及围绕TOD圈层布局模式进行交通、产业、公共实施及住区的综合规划。核心区鼓励合理的功能混合，将产业、公共交通、各级公共管理与公共服务设施向站点集聚；辐射影响区布局居住和公共服务配套功能。

11 市域城乡空间结构规划图

12 中心城区空间结构图

13 城市中心体系与站点叠加分析

14 66 个产业园区分布圈

15 市域城乡统筹示范规划圈

16 特色镇和产业园区叠加分析

表2 综合开发场站土地资源管控结果

表3 城市级站点一览表

表4 片区级站点一览表

（5）根据站点分级情况，将综合开发用地落实到具体地块。据统计，成都市可综合开发土地资源284 590亩，共计9 040个地块（表2，图19）。

（6）梳理各区（市）县综合开发分级体系及用地分布图，征求各区(市）县意见，形成土地资源梳理结果的“一图一表”。

（7）重点开发前四期轨道线网综合开发站点区域。根据轨道线网规划及成都市“十三五”建设重点，确定城市级站点、片区级站点如表3，4所示。

4 成都TOD综合开发的政策优势解析

4.1 以轨道集团为主导的TOD综合开发规划体系

传统的城市规划通常由政府规划部门独立完成。TOD综合开发是基于城市轨道线网分布而开展的，轨道线网的走向和布局决定了地铁沿线地块的开发价值，但轨道线网的规划首先要覆盖现有城市人口和岗位，引导市民绿色出行，因此在一定程度上又受到城市现存规划格局的制约。

基于轨道线网对于TOD综合开发的巨大价值，成都市将部分轨道沿线周边地块的规划权交给成都轨道集团，由成都轨道集团按照TOD综合开发的基本原则，对地铁站点周边500m（单线站）/800m（换乘站）范围内的未开发用地，根据市场原则进行规划设计。其工作步骤简述如下：

17 站点在轨道交通网络中可达性评估结果

18 站点在轨道交通网络中网络中心型评价结果

19 综合开发用地情况图

（1）基于市政府提出的“无策划不规划”原则，成都轨道集团聘请戴德梁行、第一太平戴维斯（Savills）等世界知名咨询机构进行前期策划咨询，参照东京、香港、新加坡等城市的TOD综合开发经验，根据地块辐射范围、影响人口、区域产业定位、市场竞争关系等综合维度，提出拟开发地块的用地功能和业态配比关系。

（2）聘请世界知名城市规划单位，如日建设计、法国AREP设计集团、Aecom，在前期策划、定位等成果的基础上，结合TOD综合开发规划指标，完成整个区域内的一体化城市设计。此项城市设计既考虑了具有现时开发条件的用地，也超前考虑了有可能涉及的未来的城市旧改地块，提前做好了整个范围内的用地规划布局。

（3）由成都市规划院根据《成都市城市规划管理技术规定》的要求，审核国外规划单位完成的一体化城市设计方案，根据本地规划导则，补齐规划范围内涉及到的各类公共服务配套设施（如学校、道路、绿地、公交场站），确保TOD综合开发范围内的整体规划方案符合本地的规范要求。

（4）由熟悉成都本地设计规范的设计单位（如四川省建筑设计研究院、中国建筑西南设计研究院），在一体化城市设计方案的基础上完成综合开发项目整体范围内的方案设计，确保住宅、办公、购物中心、酒店等方案设计符合国内建筑、消防、抗震等各类规范要求。

4.2 分层级的规划审批体系

成都轨道集团拥有特定站点的规划权。在规划成果法定化的原则导向下，成都市建立了不同级别站点规划的分级审批体系。根据《成都市轨道交通场站一体化城市设计导则》，成都市将城市轨道线网中的轨道站点根据其所处的城市区位、片区发展规划、站点能级等因素，划分成城市级、片区级、组团级和一般级站点四大类型。城市级站点的一体化城市设计方案由成都市规划委员会主任会议审定，片区级站点由成都市规划主管部门审定，组团级站点和一般级站点由相关区（市）县政府审定后报市规划局备案。

在一体化城市设计通过审查后，由规划管理部门将审定的一体化城市设计成果纳入控制性详细规划管理。中心城区的控制性详细规划由各区政府组织编制，市规划局负责依法按程序审定；远郊市县的控制性详细规划由远郊市县政府负责依法按程序审定。

4.3 土地资源精准管控体系

为确保TOD综合开发的落地实施，成都市出台了《轨道交通场站综合开发的实施意见》。实施意见中除了对于综合开发场站提出规划管控的机制外，还建立了以精准管控土地资源为目标的工作机制，包括确定轨道交通场站综合开发用地范围，对轨道交通场站综合开发范围内的土地资源进行规划控制，以及通过土地控制、供地方式、收益控制等方面的机制，完善并加强轨道交通场站综合开发用地保障。

4.4 加强各类配套规范的统筹实施

TOD综合开发工作包括地上建筑和地下空间开发，既涉及地面各种不同的建筑业态，又有地下市政综合管廊、交通、市政、人防、地铁站厅接驳等专项问题。为保障TOD综合开发工作的高效实施和推进，成都市相继出台《轨道交通场站开发与市政配套设施规范》《成都市城市轨道交通上盖综合开发设计技术规定》《成都市城市地下空间开发利用管理办法》《成都市关于进一步鼓励开发利用城市地下空间的实施意见》《成都轨道交通设计防火标准》等配套文件，确保在涉及到各类专项问题时有章可循。

5 成都TOD综合开发的政策局限

TOD综合开发是一项多专业配合、多单位参与、规划设计复杂、实施难度高的系统性工程。成都市在对许多世界级先进城市（如东京、大阪、香港、新加坡）深入研究的基础上，结合TOD理念和公园城市理念，在产业导入、业态规划、空间设计、场景营造等方面建立了成都市特有的规划体系，提出了“站城一体、功能复合、产业优先、生活枢纽、文化地标、艺术典范”的TOD综合开发总体要求，并在实践层面将总体要求进行了很好的落实。限于国内土地管理机制和政企分工的不同，成都TOD综合开发也存在一定的政策局限。

5.1 市场主导的规划成果与属地政府需求相矛盾

由成都轨道集团完成的规划成果，是基于市场导向的策划成果完成的。市场导向的策划成果一般比较关注市场竞争关系，关注开发企业的现金流。但项目属地政府基于税收和就业考虑，通常倾向于开发较多的持有型商业物业，这种需求与开发企业的诉求存在矛盾。成都市TOD综合开发在政策层面就这一问题仍未有较好的解决方案。

5.2 TOD综合开发范围内的地下公共空间管理权属有待明确

基于TOD综合开发的互联互通要求，TOD综合开发项目范围内，开发用地红线外存在较大面积的地下公共空间，包括地下通道、下沉广场等。根据国内相关管理规定，红线内由业主委托的物业单位管理，地面市政设施交由属地政府相关部门管理，但红线外地下公共空间的管理权尚未明确，这对建成后的物业费收取、消防安全管理、保洁管理等问题将会造成一定程度的困扰。

注释

1 “11+2”主城区：指成都市11 个市辖区（行政区）和2 个经济功能区。即锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区、新都区、郫都区、温江区、双流区、龙泉驿区、青白江区11 个行政区和成都高新区、天府新区成都直管区2 个功能区。

图表来源

图1 来源于文献[1]；图2，11～16 来源于文献[4]；图3 为作者自绘；图4，5，7，9，17～19 来源于文献[3]；图6，8，10 来源于网络；表1 根据成都轨道集团相关资料整理；表2，3 根据文献[3]整理。