上海TOD 综合开发的实践路径与设计演进

周玲娟

华建集团华东建筑设计研究总院

1 TOD开发的核心理念、空间导向及类型划分

TOD导向的城市开发是建立在新城市主义思潮的基础上、以公共交通为导向（Transit-Oriented Development）、贯彻精明增长（Smart Growth）理念的产物。在城市规划和设计领域，最早由20世纪90年代初新城市主义的代表人物彼得·卡尔索普提出，同时由多名学者和研究机构进行了大量后续研究和内涵扩充。核心理念在于强调“区域规划层面上整合交通体系并组织空间增长”，使公共交通站点周边社区成为紧凑的、由公共交通系统支撑的可持续城镇空间发展模式（表1）。

空间特征表现为：1）紧凑：遏制城市蔓延，建立由公共交通系统支撑的城镇模式；2）较高密度：TOD区域采用开发高密度住宅、商业、办公用地，同时开发服务业、娱乐、体育等公共设施的混合利用模式；3）宜人：营造传统的邻里、狭窄的街道、舒适的公共空间，从而提高公共交通出行的吸引力；4）步行可达性：创造适于步行的道路网络，并在目的地之间提供便利的联系通道。

空间布局的导向目标为：1）激发公共交通站点的极化效应，围绕城市公共交通站点布置商业店铺、居住社区、公共设施及各类就业岗位，使站点周边的公共空间成为人们活动的中心；2）充分开发土地的混合功能，能有效减少居民出行次数、缩短出行距离，并促进非机动方式的出行。

根据TOD项目区位、步行尺度及规模的不同，可总体划分为城市型TOD（Urban TOD）和邻里型TOD（Neighborhood TOD）两种类别（表2）。

由于人口稠密、土地资源稀缺等特征，TOD的综合开发在亚洲城市中呈现多元化和差异化的发展，在香港、东京、新加坡等地发展并形成高密度的地铁周边/上盖空间开发、多层立体的交通联系、地上地下的空间贯穿、多元交通核心的空间组织等典型特征，代表项目如日本东京的涩谷、汐留、六本木之丘，中国香港的中环和九龙站，新加坡的LON Orchard和Raffles Quay站等（表3）。TOD亚洲模式主要解决人口密度大、城市开发强度高、交通出行拥堵等问题，进而为城市发展提供新助力。

1 人民广场站周边区域，与传统商圈相结合的城市中心型案例

2 上海TOD综合开发的实践发展路径与设计演进

与上述东亚高密度城市类似，上海作为中国特大城市，同样面临人口稠密、土地资源稀缺、交通拥堵和能源压力较大等发展问题，因而是积极实践TOD理念的城市之一。随着上海城市总人口数突破2 400万，其轨道交通成为世界范围内线路总长度最长的交通系统，截至2018年底，上海地铁营运线路16条，共设车站415座，运营总里程705km。预计到2030年，轨道线网总长度将达到1 642km，其中地铁线路1 055km，市域铁路587km。根据新一轮轨道交通线网规划（2015—2040年），上海将建立由三个“1 000km”构成的轨道交通系统，分别为1 000km市郊铁路（如国家铁路）、1 000km城市轨道交通和1 000km中运量公交系统（如有轨电车、BRT）。铁路与轨道交通的发展对于上海及其大都市圈的产业、通勤、资源配置具有重要的支撑和引导作用，对城市空间组织和经济中心的发展具有重要意义。

从上海TOD综合开发的实践发展阶段来看，大体可以分为三大发展阶段：

（1）第一阶段：2000—2008年

这一阶段上海的TOD综合开发实践可以总结为“与传统商圈相结合的城市中心型”，典型的案例如人民广场、徐家汇、静安寺、五角场、四川北路、中山公园等，均为上海中心城区的核心站点，也是上海城市传统商业零售商圈所在地。此类站点周边建筑密集，可大规模拆迁的空间余地较小，轨道交通建设多滞后于周边的商业综合开发，车站中心站点多建于城市公共道路及绿化空间下方，引入轨道交通后，通过地下通道、地下商业街、下沉广场等形式，与周边地块建立紧密的交通联系，进而实现增加街区步行联通度、扩大步行范围的目的。同时，通过导入车站的人流，进一步激发周边街区的整体活力。

这一阶段的TOD实践项目，主要存在地下轨道交通站点与地上开发时间不同步、交通联通空间与地上开发空间分离的问题。以人民广场站为例（图1），地铁1号线该站点于1992年竣工，1995年4月启用，2号线于2000年6月开通，2003年建设地下商业街，地铁8号线于2007年12月开通，截至2020年2月，人民广场站共有18个出入口，向周边街区延伸并形成放射状的地下交通骨架。通过逐步的地下空间扩容，如增设地下2号线换乘大厅、下沉广场，以加强与人民公园的步行联系；打通与南京东路步行街的下穿通道，形成从地铁口出站后与周边步行商业街、商城地下空间完全融合的全步行体系；通过下沉广场等空间与周边标志性建筑建立视线联系，形成较强的空间标识性，更好地激活了周边商圈的步行活力。

（2）第二阶段：2008—2015年

2012年，在国家政策层面上，对北京、上海、广州、深圳等中心城市陆续出台了一系列鼓励轨道交通开发的政策，如《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）、《城市轨道沿线地区规划设计导则》（建规函〔2015〕276号）。2014年4月，上海市出台《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）（沪发改城〔2014〕37号），从综合开发规划、开发方式、开发收益返还三个方面提出轨道交通场站及周边土地综合开发利用机制。2014年9月，上海市建设管理委、市发展改革委、市规划国土资源局联合印发了《上海市轨道交通车辆基地综合开发利用建设导则（试行）》，明确车辆基地综合开发在规划、建设、市政设施等方面的规范要求，为车辆基地综合开发的建设管理提供了指导，进一步拓展了轨道交通用地的土地利用模式。

表2 TOD的类别划分与特点

表3 亚洲城市TOD综合开发的实践案例与典型特征

上海的TOD综合开发实践有以城市大型综合交通枢纽为主的“枢纽新城型”，如虹桥枢纽（图2），大型城市交通枢纽上方和周边的虹桥商务区统一规划开发，建立了一体化的地下立体分层系统，统一布置地下通道和下沉空间，与周边地块全方位衔接（图3）。上海近郊的“近郊邻里中心型”是以轨道交通站点为依托的邻里型TOD综合开发、轨道交通上盖及车辆段上盖的土地开发，如莘庄站的地铁上盖与周边开发、吴中路站上盖综合开发（图4）、徐泾路高架车站商业综合开发等项目。在城市远郊也存在远离城市中心的“远郊新城建设型”，此类开发与邻里型TOD（Neighborhood TOD）相似，是以公共交通站点为中心，在近站步行区域内注入多元商业配套，促进社区空间组织，塑造社区邻里中心，同时促进上海的新城空间建设和引力提升，如嘉定新城站、嘉定城北路站、松江新城站等。

这一阶段的综合开发，积极拓展了铁路、地铁上方的土地立体利用，并从单一的站点周边商业开发转变为多元混合的功能开发，但在城市片区的开发层面上缺乏协同性，以虹桥商务区的地下空间为例，地块之间以通道联系，尚未形成整合的一体化开发模式。

（3）第三阶段：2015年—至今

2015年，随着地铁11、12、13号线全面开通，上海城市轨道交通网络已全面建成，其中59个地铁上盖开发项目与周边地块进行了联合开发，涉及41个站点。2016年，上海首次环评公示《上海市轨道交通近期建设计划（2017—2025年）》规划再建9条轨道交通线路，进一步探索和开拓TOD综合开发的实践模式。2018年，国家出台《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）对国家的中心城市及省会城市发出进一步推行TOD发展的政策引导，提出衔接协调、集约高效发展原则。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出“加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用”。这样，土地不再是二维平面思维认知的“地皮”概念，而是涵盖地表、地上、地下各类要素的空间资源。相应地，土地管理将从传统切块式向立体分层式转变，其政策背后是从理念到实践的系统性变革。国家在《2019年新型城镇化建设重点任务》中强调了都市圈的发展，指出支持都市圈交通基础设施一体化发展、鼓励社会资本参与都市圈建设运营、与诸如地铁公司等企业合作发展轨道交通并共同运营，以期做大核心城市及周边。

如今，上海的城市土地利用已全面进入“存量”阶段，如何结合TOD综合开发的理念和优势，有效利用轨道上盖的土地，通过立体开发，实现高效集约的土地利用，是上海内城区城市更新的重要发展方向。在2016年上海推出的城市更新办法中，明确指出在城市更新中应积极推行TOD，注重土地的紧凑混合利用，促进公共交通对城市活力的激发，积极进行空间门户和立体空间结构的重塑。在此背景下，上海也进一步探索了与城市更新相结合的多元TOD发展模式，形成“主城枢纽更新型”。主城枢纽站多为多线换乘的核心站点，既是大量人流交织的中心，也是主城与近郊链接的关键节点。这种基于TOD的城市更新更注重以轨道交通为依托，进一步提升公共换乘的可达性，升级片区的功能混合度和公共空间品质，进而提升站域的整体开发强度。例如，上海龙阳路综合交通枢纽片区作为4条轨道交通线路的交汇点，利用城市更新的契机，规划各类交通方式的无缝衔接和高效换乘，并将25ha的城市用地、约136.5万m2的地上开发量进行一体化的统筹，以交通枢纽大容量的客流为基础，引导高强度的片区开发，混合办公、商业、文化、酒店、观演等多元功能（图5）。与此同时，TOD与片区一体化更新相结合的“片区一体化整合更新型”也逐步形成，如上海徐家汇中心区、北外滩核心区等整体片区更新项目，将城市片区多地块联动，通过多层立体空间系统的植入，全面改善步行环境，提升公共交通换乘和联通率，形成片区的一体化整合提升（图6）。

3 总结与展望

上海TOD综合开发的不同发展阶段主要涵盖6种类型（图7）。从实践历程来看，其设计演进的特征变化如下：1）从单一要素连接，逐步升级为系统联通与融合，即从最早的轨道交通站点与商业空间之间的地下通道、下沉广场连接，升级为站点与上方中庭、公共空间直接连接；2）从单一商业联动开发，逐步升级为TOD开发带动的一体化片区综合开发；3）从地铁站周边新建开发，逐步兼顾TOD引导下的城市更新。

2 虹桥商务区，枢纽新城型案例

3 虹桥商务区地下联通系统

4 吴中路地铁站区域，近郊邻里更新型案例

5 龙阳路枢纽站区域，主城枢纽更新型案例

6 北外滩核心区，片区一体化整合更新型案例

7 上海TOD 综合开发实践模式类型示意图

8 上海轨道交通站点与商业开发强度的空间分布

表4 上海城市TOD综合开发实践路径与典型案例

从上海市域的轨道交通站点和商业密度的总体分布来看（图8），主城区呈现强相关的空间关系，商业的超高密度区与其区域线网密集度相对应；外围沿轨道交通线的商业密度也呈现一定的吸附式发展；内环和中环区域同时存在多线交汇站点，但并未充分发挥出其节点作用；上海轨道交通系统层次较为单一，中心城区及外围新城的轨道交通不仅制式大多相近，甚至每条线路仅设置一条轨道。

在这一方面，上海可以借鉴东京的成功经验。东京通过地下铁、都营铁路、JR铁路、私铁等构成多层次轨道交通网络，做到了外围区域和中心城区分级换乘、快速联系。在外围城市空间，围绕轨道交通站点形成相对极化的邻里型TOD社区较少。在未来上海的TOD实践发展中，主城区和近主城区的轨道交通多线换乘站点是城市更新中的城市型TOD的重点发展区域，而位于近郊与远郊的轨道交通站点，结合社区发展邻里型TOD，对于社区营造的中心作用较弱，需要进一步加强。

上海城市TOD的实践发展从最初北美TOD的理念汲取，到东亚高密度城市发展案例的广泛借鉴，再到结合国家政策导向与自身各时期的发展阶段、空间资源相融合，在积极践行TOD发展的进程中，逐步摸索出适合上海的TOD综合开发之路。在《上海市城市总体规划（2017-2035）》中，其目标是引领上海成为卓越的全球城市。那么，如何从城市整体发展的视角出发，将TOD综合开发理念、社区营造、城市更新、宜居提升等维度进一步融合，则是未来TOD综合开发的重要探索方向。

图表来源

图5，6 来源于网络，其他图表由作者提供。