精准扶贫视角下的社会救助问题

严冉

摘 要：多年来我国反贫困工作在持续推进，社会救助对陷入贫困的人群摆脱贫困起着至关重要的作用，精准扶贫战略提出以来也取得了一定成效，将二者衔接起来将会发挥更大的反贫困效果。本文将从社会救助入手，思考其与精准扶贫的关系，指出我国反贫困和社会救助的现状，以及在精准扶贫视角下社会救助存在的救助对象把握困难，依赖心理强，资金不足，救助形式单一等问题，并提出与之对应的精准把握救助对象、进行“造血式”扶贫、救助资金精准到位使用、丰富救助形式等对策。

关键词：精准扶贫;社会救助;问题;对策

一、问题的提出

（一）社会救助的含义及作用

中国的社会保障体系主要包括社会救助、社会保险和社会福利三大部分。其中，社会救助制度是一个国家社会保障体系的最后一道防线。作为整个社会保障体系中最古老的制度，反贫困是社会救助的天然使命，它通过保障绝对贫困人口的基本生存、降低绝对贫困程度发挥最直接、最明显的减贫作用。[1]

社会救助由国家主导，由国家财政支持，目的是治贫反贫，是社会保障体系不可或缺的一部分，并且对陷入贫困的人群摆脱贫困起着至关重要的作用，是最后一道防护网，是“底线”一样的存在。

（二）精准扶贫与社会救助的关系

习近平总书记是在2013年11月提出了“精准扶贫”这一概念，2014年，"精准扶贫"思想落地。2015年6月总书记强调要科学谋划好"十三五"时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”[2]同年10月，习近平主席表明中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略。并首次提出“五个一批”的脱贫措施。由此可见精准扶贫与社会救助两者是相互交织的，共同发力的。

社会救助与精准扶贫是既相辅相成又相互冲突的。国家在政策层面以及实践过程中是积极推进精准扶贫与社会救助两者相衔接的。精准扶贫可以进一步完善我国社会救助制度，然而两者在政策覆盖、涉及人群、发挥功能等方面存在重合问题。此外，“两类政策差异化的政策标准、运行机制、政策属性，其中政策“碎片化”所形成的格局限制了我国政府反贫困治理能力的有效发挥”[3]。因此将两者进行政策衔接，形成制度合力以提升社会保障制度的运行效率。

二、反贫困及社会救助现状

我国救助体系基本形成于2014年，国务院颁布了《社会救助暂行办法》（国务院令649号）。2019年9月25日，我国外交部发布报告显示：2015年底至2018年底，我国农村贫困人口从5 575万人减少至1 660万人，贫困发生率从5.7%下降到1.7%，贫困地区农村居民人均可支配收入从7 653元增长到10 371元[4]。该报告还表明我国精准扶贫成效顯著，为世界减贫作出了重大贡献。

2020年2月20日民政部、国务院扶贫办印发《社会救助兜底脱贫行动方案》。社会救助兜底保障是打赢脱贫攻坚战的最后一道防线，事关完全或部分丧失劳动能力的贫困人口能否如期脱贫。当前，脱贫攻坚已到了决战决胜、全面收官的关键阶段，为进一步做好社会救助兜底保障工作，民政部、国务院扶贫办决定开展社会救助兜底脱贫行动。[5]

我国的社会救助制度框架，以政府为主导，逐步确立且日趋成熟，同时有更多的扶贫力量加入。我国的救助体系随着时间的推进，越发规范化、制度化以及体系化，覆盖范围不断扩大，专项分类救助项目也在不断完善。

但目前我国社会救助制度仍存在救助对象依赖心理严重、精准把握救助对象难、救助资金不足且使用不到位、救助内容单一等问题。

三、社会救助存在的问题

（一）救助对象精准把握困难，依赖心理现象严重

精准扶贫的要义就在“精准”二字上，社会救助的重要内容就是救助对象，将精准扶贫与社会救助结合起来以发挥反贫困最大的作用，那么首先就是要精准把握救助对象。我国社会救助主要将绝对贫困人口作为救助对象，将家庭人均年收入作为是否对其进行救助的衡量指标，贫困人口范畴为低于国家确定的收入标准的家庭。但是，在实际操作过程中，因为信息不对称和道德风险等问题，可能产生漏选或错进等现象[6]。

我国实行改革开放，人们为了寻求更好的发展，更高的经济收入，大量人口流入城市，流入经济发展水平高的地区，但是我国又实行严格的城乡二元体制，尤其是户籍制度，所以我国的常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率存在差额，出现一批“人户分离”人口，且总量不小，但是我国贫困治理政策大多以户籍统计为基础，“人户分离”使得贫困治理中识别、帮扶、管理的统计变得更加困难，也就是为精准把握贫困对象增加了难度。

另外一些贫困户的“等、靠、要”思想没有消失，赌博、生活奢侈等不良现象时有发生，还有钻制度的空子进行骗保的行为也依然存在。

随着我国社会的发展，我国即将进入老龄化社会，伴随人口结构的改变和城镇化的推进，老年贫困、儿童贫困、外来人口贫困等特殊人群的贫困问题会更加突出。这都对精准扶贫下的社会救助提出了更高的要求。

（二）救助资金难以充分到位

我国社会救助资金来源主要是依靠财政拨款，社会救助支出占GDP比重偏低，社会性资金相对有限。中国经济发展进入新常态，社会救助体系日益完善，保障标准日渐提高，这对各地社会救助的可持续发展带来了挑战。

还有的地区追求经济发展，不够重视扶贫工作，财政又是扶贫工作开展的主要来源，这就会导致部分地区扶贫工作开展缓慢以及工作不到位的现象。

（三）救助内容片面单一

实现2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫，是我国确立的全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一。现在的社会救助大多为传统的资金、物质救助，这相当于“授人以鱼”，只能解决眼前短期的困难，属于“输血式”救助，而随着人们生活水平的普遍提高以及扶贫开发力度的不断加强，贫困人口的基本生计问题已基本解决，收入型贫困大幅下降，但是支出型贫困仍然严重，特别是在深度贫困地区，相当一部分中低收入家庭会因为医疗、教育等意外且大型支出而陷入支出型贫困。现在教育和医疗是大部分家庭支出的重要部分，很多因病致贫的例子，“看病难、看病贵”一直都没有得到很好的解决。不同的地区，不同的救助对象会有不同的致贫原因，简单的现金和物资救助并不能从根本上解决问题。

四、应对策略

（一）精准救助对象，变“输血”为“造血”

精准扶贫的首要任务应该就是精准确定救助对象，首先需要制定好救助和扶贫的相关政策法规，明确救助对象认定标准，认定程序及结果做到公开公正，衔接好社会救助对象与精准扶贫对象。加强地方扶贫工作的专业性，争取做到精确到每一户，精确到每一个人。加强动态管理，定期复核在保对象，不错不漏，真正做到“应保尽保”。针对等、靠、要”思想，要积极从多方面进行转变，鼓励贫困户进行自主脱贫，政府可以提供一些致富脱贫的渠道，比如就业机会，或者集体经营项目等，鼓励参与就业和再就业，积极主动摆脱贫困。此外就是制定明确、精细、适用的相关政策法规，尽量不要留下制度的空子，按部门部门划分责任权限，在进行资格审查时要仔细负责，加强责任制，动员广大监督力量，利用好互联网优势，提升政务公开的广度和深度，保留追究责任的权力。

（二）扩大资金来源，精准使用资金

精准扶贫的另一个精准方向就是资金使用精准。救助资金来源，救助对象，救助方式等资金使用问题要明确。首先，资金来源需要稳定化。国家财政是社会救助的主要来源，但随着救助标准和水平的提高，以及需要解决的贫困问题日益复杂，更多的社会力量加入有利于充分发挥多主体协同治理优势，实现政府、社会、个人等多元主体共同发力，保证效率的同时提高精准性。还可以在社会弘扬社会的正义感以及勇于承担社会责任，对于积极帮助国家扶贫的企业和个人应予以表彰，进一步扩大资金的来源。其次，在救助资助对象上，精确认证救助对象显得尤为重要，资金发放需要严格规定，确保救助对象能拿到“足质足量”。最后，在资金使用方式上，要明确救助对象“缺什么”“需要什么”，有针对性的给予救助，将救助金的效益发挥到最大。

（三）精准把握贫困原因，“对症”救助

精准扶贫还意味着要做到救助方式精准。社会发展，国家富强，人民生活水平提高，现在的贫困的情况变得更加多样化，致贫的原因也日益复杂，探索更多的救助途径及方式就变得十分必要。鼓励更多的社会组织参与救助，不局限于物资捐献，各组织单位可以发挥自身的优势，如医学类高校可发挥其科研优势，助力医疗救助，比如开发更多国产药品替代进口高价药物等，帮助缓解看病致贫的问题。还有一些贫困对象是失业，那么政府可以搭建平臺，完善政策体系，发挥引导和协调的功能，鼓励企业利用其在资金、技术上的优势，提供更多的就业机会进行就业扶贫等。因此，需要中央协同地方针对不同的贫困原因，“对症”实施救助。

参考文献

[1]杨穗，鲍传健.改革开放40年中国社会救助减贫：实践、绩效与前瞻[J].改革，2018（12）：112-122.

[2]习近平.在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上的讲话[EB/OL].（2016-03-01）[2020-01-16].http：//www.china.com.cn/lianghui/fangtan/2016-03/01/content_37908434.htm.

[3]匡亚林.论精准治贫与社会救助的整合治理[J].华中科技大学学报（社会科学版），2018，32（01）：117-124.

[4]中国外交部.中国落实2030年可持续发展议程进展报告（2019）[EB/OL].（2019-09-25）[2020-01-16].https：//www.doc88.com/p-8042967482194.html.

[5]民政部 国务院扶贫办印发《社会救助兜底脱贫行动方案》[J].中国民政，2020（08）：10-12.

[6]黄征学，高国力.中国长期减贫，路在何方？：2020 年脱贫攻坚完成后的减贫战略前瞻[J].中国农村经济，2019（9）：2-14.