长江经济带涉化园区主要环境问题剖析及对策建议

刘 磊， 沈祥信， 丁昱皓， 李乐来

(1.生态环境部环境工程评估中心，北京 100012；2.浙江仁欣环科院有限责任公司,浙江 宁波 315199；3.中南安全环境技术研究院股份有限公司，湖北 武汉 430064；4.浙江省环境科技有限公司，浙江 杭州 310000)

引言

涉化园区是化工园区、设有化工区块和主导产业含化工行业的园区的统称，是重污染集中区和高风险凸显区。近年来，国内学者对涉化园区环境问题及风险进行了一系列深入研究。孙超[1]分析了化工园区建设带来的环境问题，胡冠九等[2]、陈洁霞等[3]分析了化工园区污水处理厂污泥重金属、有机化合物污染，李丹等[4]分析了典型化工园区大气污染现状及与人群健康之间的关系，张磊等[5]对部分化工园区地下水进行了评价，陆文涛等[6]根据石化园区产业链结构和物质流通情况分析了有机化合物的累积性影响，冉丽君等[7]、陈红霞等[8]、章海五[9]、沙莎等[10]分析了化工园区环境风险。总体来看，现有研究大多分析典型园区或单个园区存在的环境问题或潜在的环境风险，很少从流域整体性、环境问题深层次及涉化产业未来发展态势上进行分析和提出相应对策与管控要求。长江经济带11省市是我国省级及以上涉化园区最集中的区域之一，每年新、改、扩建化工项目逾千个。尽管区域环境管理制度不断完善，环境绩效水平不断提升，但仍滞后于涉化园区环境管理需要，区域生态环境问题和风险凸显。本研究在系统梳理沿江涉化园区环境问题，深入分析问题成因的基础上，针对性提出加强涉化园区环境管理的对策建议，对助推涉化产业绿色发展和强化园区环境保护有积极意义。

1 空间布局与产业发展特征分析

1.1 空间聚集特性

根据11省市1643个产业园区填报的经济发展与环境保护基础信息，长江经济带现有涉化园区共412个，占本区域园区总数的25.1%。其中，国家级、省级、市级、县级涉化园区占同级园区总数的比例分别为26.0%、24.8%、28.0%、21.3%，占比相对均衡。各级涉化园区中，国家级、省级、市级、县级园区占比分别为12.9%、58.7%、18.2%、10.2%，省级涉化园区占据主导。从流域分布来看，国家级园区以下游为主，占比为50.9%，自下而上依次递减；省级园区以中游为主，占比为54.5%；市级以上游、下游为主，县级以上游为主。就空间分布而言，如图1所示，上游4省市涉化园区主要沿长江支流分布，多集中在四川省东部、云南省东部、贵州省中部；中游主要集中在湖南省中部、湖北省沿江地区、江西省中北部、安徽省中东部及沿江地区；下游多集中在长江干流、环杭州湾地区。同时，长江干支流分布着饮用水水源保护区等重要敏感区，园区排污口与敏感区的交错布局既加大了园区发展的环境风险，也制约了园区的进一步发展。

图1 11省市涉化产业园区空间分布图

1.2 产业发展趋势

根据建设项目环评四级联网数据统计分析，2016—2018年11省市批复编制环境影响报告书的化工项目2764个，其中新建1353个，占总数的49.0%。同期上游批复化工项目483个，其中新建267个，分别占长江经济带相应化工项目17.5%、19.7%；中游批复化工项目1179个，其中新建741个，占比分别为42.7%、54.8%；下游批复化工项目1102个，其中新建345个，占比分别为39.9%、25.5%。可见，近年11省市化工项目以中下游为主，但新建化工项目向中游集中。投资方面，近几年项目建设及投资由下游向中游梯度转移，中游已逐步成为化工项目投资热点地区，但单个项目平均投资较小。2016—2018年，上、中、下游化工项目总投资占比分别为23.2%、35.7%、41.0%，其中新建项目总投资占比分别为32.4%、37.6%、30.0%。中游地区项目投资增幅达102.3%，远超上下游地区，但大型项目相对较少。结合沿江化工园区空间布局和饮用水源保护区、集中居民区等分布来判断，未来一定时期，中游地区将是环境风险的重点关注地区，上游地区次之，中上游涉化园区环境管理压力明显加大。

2 主要环境问题

2.1 园区及周边环境质量状况

园区及周边水体水质总体堪忧。21.2%的园区周边区域地表水环境质量超标，超标因子主要有化学需氧量(COD)、氨氮(NH3-N)、总磷等常规污染因子，也有氯化物、硫化物、镉、铜等特征污染因子。相关规划环评统计数据显示，园区及周边水体超标情况更为突出。随着中上游地区新建化工项目大幅增加，区域水环境压力明显加大。流域结构性环境问题特征明显，如长江上游地区以矿产资源为依托的有色金属冶炼、磷化工等化工园区居多，重化产业布局威胁上游水源涵养功能，部分地区受磷化工影响，总磷超标问题相对突出，甚至引发流域性污染问题。一些园区及周边地区地下水、土壤环境污染问题突出。一些园区土壤中铬、砷、镉、铅超标，部分园区有机化合物等超标严重。

大气环境质量超标现象普遍。48.2%的园区所在区域大气环境质量超标，主要污染因子为可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)、氮氧化物(NOx)、二氧化硫(SO2)等常规污染物，也有非甲烷总烃(NMHC)，甲苯，乙酸乙酯、硫化氢(H2S)等特征污染因子。长三角地区大气复合性污染问题突出，NOx、PM10、PM2.5、臭氧(O3)普遍超标，环境空气质量超标的园区比例为86.7%，明显高于中上游地区。结合中上游地区新建化工项目增长趋势判断，未来区域大气环境压力加大。对于上游地区而言，因特殊的地理环境，大气污染自然扩散能力较弱，形势更为严峻。

区域生态空间不断被压缩。近年来，随着沿江园区的扩张，生态用地被挤占的问题普遍。如2018年12月14日《焦点访谈——环保督查回头看》提到的中游某工业园区，挤占了当地80%的重要湿地。再如某些港口建设用地不断扩大，加剧了与敏感区的冲突，保护让位于开发问题突出，有的保护区一再被调整，某江豚自然保护区1年多时间内甚至被调整了3次。

2.2 环境风险隐患

水环境水生态风险问题需特别关注。根据《长江经济带生态环境保护规划》，长江流域内30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5公里范围内。另据统计，下游地区约60%、中游地区约38.5%、上游约32.8%的园区涉及环境敏感区。沿江化学工业布局的显著特点是原料产地和化工园区、消费地相对分离，造成了大规模的航运需求，长江干线港口危险化学品年吞吐量达1.7亿吨、超过250种，近年仍以较快速度增长。大量的危险化学品运输加大了水环境污染风险。

大气环境风险隐患突出。部分园区因早期规划不科学或园区无序扩张，造成区位布局不合理，如位于城市主导上风向，或紧邻城市居住、商用、文教发展的主要地块；或规划实施过程中未严格产业准入，用地性质随意调整、变动，一些原本环境合理的规划布局，经过屡次调整后，各类用地相互交错，大气环境防护距离难以满足需求，造成新的环境不合理问题。如某高新区现状主导产业包含化工、建材、锂电、印染等高污染行业或工序，污染比较突出，但内外部布局均不合理，从外部布局看，紧邻主城区且位于其常年主导上风向；从内部布局看，工业区位于居住区上风向，且存在突出的工居混杂问题。据统计，11省市中50.3%的涉化园区边界外500米范围内分布有居民区，61.9%的涉化园区内分布有居民区(图2)。

图2 11省市涉化园区内居民分布情况

3 原因分析

上述生态环境问题及风险的原因较多，但主要集中在两个方面，一是部分园区环境管理不到位，环境准入把关不严，环境监管不足，造成用地布局与性质频繁调整；二是部分园区环境绩效水平不高，造成污染物排放量大，区域生态环境承载能力不足。

3.1 环境管理能力评估

3.1.1 环境管理政策 近年来，沿江11省市印发了一系列涉及产业园区环境管理的文件，连同国家印发的一系列相关文件，总体上形成了事前预防、事中事后监管的园区环境管理及考核体系。下游江苏、浙江、上海的涉化园区环境管理制度相对完善，一些园区内部制定了较健全的环境管理体系。但从落实层面看，一些管理政策尚不能有效落实，如一些园区先天选址不足，产业布局优化、产业结构调整、企业或居民搬迁工作进展缓慢，一些园区环保设施建设滞后。

3.1.2 规划环评效果 2011年后，沿江涉化园区规划环评进展加快，目前超过了90%，对优化涉化园区产业发展发挥了重要作用。但规划环评“落地难”问题仍未得到有效解决，少数园区仍未开展规划环评和跟踪评价工作，有的园区生态环境准入要求近乎虚设，产业布局、产业结构和用地性质因招商引资需要调整频繁，工居混杂现象愈发突出。基础设施建设滞后现象较普遍，部分开发历史久的园区管网老化，存在“跑冒滴漏”现象。究其原因，规划审批部门不明确和园区环境保护主体责任不落实是其重要原因。如同一级别同一类型园区，存在各级各部门审批规划的现象，有的园区规划甚至没有经过审批。有的园区管理机构甚至不清楚自身在环境保护方面的主体责任。

3.1.3 环境管理能力 75.6%的涉化园区设置了环境管理部门，但管理水平参差不齐、总体偏低。中上游部分园区环境管理还比较粗放，环境管理能力相对薄弱。一些园区尽管设立了环境管理机构，但人员不足，专业人才匮乏。据统计，上游单个园区平均人数不足5人，个别省份甚至低于3人，中游5～6人，下游总体在10人左右。

3.1.4 环保基础设施建设 统计表明，多数园区环保设施规划要求较高，如管网覆盖率和污水收集率基本可以达到100%，废水排放多要求满足《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918—2002)一级A标准，有的综合性污水处理厂甚至提出类地表水Ⅳ类水体或更高标准，中水回用率一般要求达到20%以上。但实际上，约5.6%的涉化园区废水收集率不超过60%，11个园区甚至低于10%，12个园区废水处理率不超过60%。另有少数园区一般固体废物甚至危险废物处置率不足10%。仅43%的园区安装了废水或废气在线监测系统,其中上游地区仅约20%；有统计数据的387个已安装在线监测系统的园区中，仅少数可以监测特征污染因子。

3.1.5 环境风险管理 约66.3%的涉化园区编制了环境风险应急预案，中、上游省份均不足60%，有的省份甚至只有30%左右。已编制应急预案的园区中，多数并未及时更新和完善应急预案，沿江涉化园区环境风险应急体系建设亟需进一步强化。

3.2 环境绩效水平评估

3.2.1 资源利用效率 有统计数据的240个涉化园区单位GDP能耗为0.71吨标准煤/万元，其中上游1.02吨标准煤/万元、中游0.54吨标准煤/万元、下游0.52吨标准煤/万元，均高出《绿色园区评价要求》和《国家生态工业示范园区标准》中“0.50吨标准煤/万元”。有统计数据的253个涉化园区单位GDP水耗为7.28立方米/万元，优于生态工业示范园区标准(8.0立方米/万元)，其中下游、中游地区水资源利用效率分别为5.4立方米/万元、6.7立方米/万元，满足绿色园区要求(6.7立方米/万元)。土地资源产出率总体不高，除上海等少数省份外，其余省份的园区单位面积土地利用产出率偏低，上游省份园区最为明显，原因之一就是园区开发利用率不高，有的省份仅30%左右。综合来看，园区资源利用效率与园区产业结构、涉化产业类型、清洁生产和循环经济发展水平等因素有关。

3.2.2 废物排放或产生强度 总体上看，不论是单位面积排放强度还是单位产值排放强度，涉化园区SO2、NOx、颗粒物排放强度均是上游地区高于中下游，挥发性有机物(VOCs)排放强度下游高于中上游，这与区域能源结构和环境绩效水平有关，SO2、NOx、颗粒物最主要的来源为化石燃料的燃烧。下游地区清洁能源使用比例和集中供热率较高，但地区石油化工企业较多，VOCs排放量较高。对于石油化工、煤化工等重污染行业，环境绩效水平差异更为明显，上游单位GDP的COD排放量是中游的2.4倍、下游的2.3倍，单位GDP的SO2、NOx、烟粉尘、VOCs排放量分别是中游的2.1倍、2.7倍，3.4倍、3.6倍，下游的2.0倍、11.2倍，1.6倍、1.6倍，提升上游涉化园区环境绩效水平是降低污染物排放的重要途径。

4 对策建议

国家高度重视长江经济带生态环境保护工作。推动涉化园区环境管理要坚持“生态优先、绿色发展”的原则，贯彻“共抓大保护，不搞大开发”方针，按照“源头严防、过程严管、末端严治”的要求，落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单(以下统称三线一单)实施生态环境分区管控和《长江经济带生态环境保护规划》要求，推动优化产业布局和结构升级，加快环保基础设施建设，提升环境绩效水平，协同推进园区高水平保护和高质量发展。

4.1 落实区域“三线一单”要求，推动涉化园区绿色发展

4.1.1 优化沿江涉化园区产业布局，推进园区差别化、集约化发展 下游地区可逐步推进化工企业向有环境容量的沿海地区转移，干流及主要支流岸线1公里范围内的涉化园区不得扩区并采取有序退出、逐步搬迁措施。对于环境污染重且涉及生态保护红线，或多次整改后主要企业仍不能稳定达标排放的园区，应限期搬迁或进行用地调整。涉化园区的产业定位应突出“涉化”，避免主导产业多而不精，全而不强，推动涉化园区做精做强。中上游地区应着重对现有化工企业升级改造，推动现有企业做大做强，新建化工项目必须入园，现有化工项目应逐步入园，严防对重要河流、湖泊造成污染或形成新的重大环境风险源。下游地区应重点发展石油化工、精细化工和医药化工，立足打造具有国际竞争力的世界级石化基地。

4.1.2 进一步优化园区产业和能源结构，合理引导园区产业发展 编制重点涉化园区绿色发展规划，建立全流域涉化园区绿色发展指标体系，推进城市区域涉化园区产业结构优化调整。对于临近城市主城区，特别是位于主城区上风向或临近饮用水水源保护区的涉化园区，应结合区域“三线一单”要求，通过优化用地性质，调整产业结构。对于现有环境风险高、污染物排放量大、环境问题突出或与城市发展定位不符的企业，采取退出、搬迁或升级改造等措施，化解环境风险。实行用地总量和效益“双管控”、资源利用总量和强度“双管控”、污染物排放总量和强度“双管控”，遏制部分地区涉化园区无序扩张势头。对于产出效益低于一定标准的园区着重优化升级产业结构，提高产品附加值；对于开发利用率低于一定比值的园区应缩减规划用地，并推进区域现有化工企业入园。中上游园区环境绩效应以下游园区现状为目标，并积极推进园区集中供热；下游园区应以国际先进水平为目标，引导园区绿色发展。

4.1.3 推进化工企业向原料产地或消费地集聚，降低运输环境风险 中下游地区应充分利用现有产业及市场基础，重点延伸拓展高技术含量、高附加值、低资源消耗、低环境污染的高端专用和功能性化学品、高性能合成材料及复合材料、生物材料等；中上游沿江地区化工产业应在保障长江水环境安全和环境质量的前提下，依托当地特色资源优势、化工产业基础及市场需求适度发展。

4.2 落实规划环评要求，优化园区内部布局与产业发展

4.2.1 及时开展规划环评和跟踪评价工作，推动规划环评“落地” 对现有环境问题突出、环境风险隐患较大、环保基础设施建设严重滞后，以及其他涉及石化、化工等重污染、高风险行业的产业园区加强规划环境影响核查，核实规划环评、跟踪评价开展与落实情况。落实涉化园区环境保护主体责任，推动落实规划环评要求。

4.2.2 强化规划环评的约束指导作用，深化规划环评与项目环评联动 加强园区内、外发展的协调性，逐步解决工居矛盾。对于园区内部存在一定数量居民，应将化工集中区内居民逐步迁出，若区内居民数量多，且企业数量少、规模小、基础设施建设滞后，建议取消化工园区定位。同时，制定不同分区、用地性质、产业环境准入和环境保护要求，避免因规划定位、产业、布局、用地等变动带来新的环境问题和风险。项目环评应将规划环评审查意见中关于产业布局、结构、规模、环境准入、环保要求等作为重要依据。禁止或严格限制不满足园区产业定位、规划布局和环境准入要求的项目入园，加大落后企业“退出”力度。

4.3 强化园区环境管理，推动解决现有突出环境问题

4.3.1 结合园区类型、区域环境特征和管理要求，完善区域性环境管理政策 如针对涉及化工石化以及其他排放有毒有害气体的园区，应结合区域环境敏感性、环境保护要求，特别是可能造成饮用水水源保护区环境污染、集中居民点环境风险的园区，按照环境风险评估结果，制定不同的环境管理政策。建立环保部门-园区管理机构共管模式，突出环境保护职能。探索园区管理机构、当地环保局与环保科研院所多方管理模式，探索开展涉化园区第三方环境管理，强化园区现有环境管理人才队伍能力建设。

4.3.2 做好基础设施规划布局，完善园区环境基础设施建设 园区环保基础设施应与现状和规划需求相匹配，对于依托园外的基础设施，应做好处理处置规模、工艺和时间上的衔接。上游地区涉化园区应加快集中供热设施建设，全面提升区域大气及水污染治理水平。中游地区应结合区域园区发展的实际情况积极稳妥推进园区污染减排；下游地区应重点推进区域NOx、VOCs减排。同时，推进涉化园区自动化信息化建设，强化市县级园区环境监管。推进重点园区自行监测能力，加强自动、人工联合监测体系建设。针对行业风险特点制定应急预案，突出应急预案的针对性有效性。

4.3.3 制定园区环境绩效考核体系，推进提升区域环境管理能力 结合现有绿色园区、生态示范园区、循环经济示范园区建设考核体系，因地制宜制定涉化园区环境绩效考核体系，突出园区环境绩效水平和环境管理能力。同时，将涉化园区环境绩效纳入当地政府政绩考核，建立完善园区环境污染责任追究制度和责任延伸制度，落实涉化园区环境绩效考核要求。