浅析农村房地一体宅基地不动产确权登记的难题及举措

肖专 张开亮 王成芸 马荣肖 陈进

摘 要：纵深推进农村产权制度改革倍道而行，农村房地一体宅基地确权登记是其最重要、最紧急的举措，不动产在实际确权登记过程中有些困难导致了该工作的推进蜗行牛步。论文对实践中发现的农村宅基地房地一体不动产登记主要共性问题进行分析，并就当前难题提出方略。

关键词：农村房地一体;不动产;确权登记;共性问题

《物权法》规定不动产权属证书是权利人对该不动产享有物权的证明，具体是登记机构应当事人申请在不动产登记簿上记载物权变化情况的工作。农村房地一体宅基地确权登记在我国农村产权制度改革中占举足轻重的作用，该工作有时间紧、任务重、量巨大的特征，近来推进工作过程中遭遇了重重困难阻碍。不仅要考虑法律法规，确权登记合法，还要要维护农民的切身利益，不能因确权登记引起社会矛盾等。

1 农村房地一体宅基地登记的概述

农村房地一体宅基地确权登记工作是摸清每一宗宅基地的权属、位置、界址、面积、用途等地籍要素和地上房屋等建筑物、构筑物的基本情况，并由申请人申请，经过不动产登记部门依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。主要内容包括宅基地使用权登记，建筑物、房屋及构筑物所有权登记等不动产的权利。

2 农村房地一体宅基地确权登记的意义

为了改革完善农村土地制度及推进中国特色农业现代化和新型城镇化积累经验，2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定：授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》等法律关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定至2017年12月31日。试点期限届满后，为更好地总结试点经验，完善土地管理法律制度打好基础，又先后将试点期限延至2018年12月31日和2019年12月31日。

可见，农村产权制度改革非常重要，为盘活农村宅基地已经上升到了修改“法”的顶层设计。通过农村房地一体宅基地确权登记可以依法保护农民的权益，赋予农民更多的财产权，促进城乡协调发展，促进乡村振兴。

3 农村房地一体确权登记过程中存在问题

3.1 农民对农村房地一体登记认知不够及其权利证书的热情不高

首先农村房地一体相关工作已经开始较长一段时间了，目前切莫说农民不了解农村房地一体不动产确权登记，就连身边同事，甚至一些领导干部尚清楚到底什么是农村房地一体不动产确权登记。

其次偏远地区受当地经济发展影响，农村宅基地的使用及盘活在实际操作中比较困难，尽管出台了一些融资抵押的政策，但农民在抵押后的偿还能力也倍受质疑，操作起来也是步履维艰，导致农民心有余而力不足。农村房地一体不动产权证难以体现农民的财产权，所以农民对自身宅基地和房屋的确权登记漠不关心，时至今日甚至有的农民压根也不知道什么是房地一体确权登记。即使已拿到证书的农民也正处在迷茫期，在“还权”之后的“赋能”上不知道如何发力，把证书压箱底，关于在产权交易的疑虑与担忧无法解除，不能甩开膀子交易流转。

3.2 农村房地一体确权登记中一户多宅及面积超标

根据2020年1月1日起开始实施的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”其二依据《贵州省土地管理条例》第三十一条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，凡是能利用旧宅基地和村内空闲地的，不得新占土地。”笔者来自农村深知农村宅基地的详情：一是农民私下自行买卖宅基地，二是自然继续获得宅基地，三是随着社会发展农民收入增加在宅基地上新建或占用耕地建房有的农民通过买卖、继承、新建以及占用耕地建房等方式拥有多处宅基地，致使频繁出现一户多宅问题。

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”根据《贵州省土地管理条例》第三十条之规定：“农村村民建住宅的用地限额（包括原有住房宅基地面积及附属设施用地）为：（1）城市郊区、坝子地区：每户不得超过130平方米;（2）丘陵地区：每户不得超过170平方米;（3）山区、牧区：每户不得超过200平方米。”在现在生活中，宅基地面积及附属设施用地面积超过规定面积的现象普遍存在。

3.3 农村“房”与“地”职能未完善统一

经过机构改革，各地以国家部署为指导并结合自身经济社会发展的需要，对本地区机构设置、职能配置等进行相应的调整。在机构后有的地方房与地的职能分散在不同部门，不动产登记多方进行，没有高效顺畅的衔接机制，导致农村房地一体宅基地不动产登记工作效能不高。

3.4 土地权属档案缺失登记资料不足

较早时期社会经济发展迅速，而社会管理能力和手段没能跟上步伐，在农村宅基地和房屋档案资料管理方式上或多或少地存在不足，历史上农村住房建设要历经国土、规划、住建等多个部门的审批，审批程序多、周期冗长，使得政策的制定与使用效率不匹配，加之为適应时代发展进行部门间职能职责的调整等，导致房地权属来源等档案材料丢失。由于那时都为纸质资料难以补充，保存不易，现今信息难以查询。其次是农民自身保管不善、搬迁、灾毁及其法律意识薄弱等原因，丧失了证明材料，申请登记时无法证明权属归属。

4 推动农村房地一体宅基地不动产登记工作方略

4.1 宣传与发展齐头并进

首先有必要加大农村房地一体的宣传广度和深度，通过农民喜闻乐见的方式，让广大农民群众深刻认识到土地及房屋登记的现实意义和必要性，依法依规赋予他们更多的财产权，以及争取他们对此项工作的理解与支持。其次充分考虑地区资源禀赋，经济社会发展情况，加大闲置土地及房屋盘活力度，尤其是偏远欠发展乡镇，可以采取试点方式让农民获得房地带来的红利，同时采取有力措施，让农民房地流转有市场，配套相关切实可行的政策，让农民房地抵押有门路。

4.2 竭尽所能快速高效地依法登记

根据法律法规对农村宅基“一户一宅”的规定，谁也不能违背，必须严格执行。首先是“户”的认定，要紧紧围绕“户”这条主线开展确权工作，该“户”是否是集体经济组织成员中的“户”。如果按照每村每寨的蹲点调查农民起居生活及财产分割使用等情况来确认是否分户，无疑费时费力也不利于工作的推动。第一、宅基地属于集体所有，而户应是该村中的常住户，因此笔者认为经该户所在的集体经济组织初定证明，并经公示无异议后来确定是否为该集体的户;第二是依据农民是否能够提供当地户籍部门办理的相关分户手续来认定。结合村集体的证明及当地公安户籍部门登记的户籍情况，作出确权登记的最终认定。其次是“宅”的认定，要实实在在地贯彻落实“住有所居”的精神，笔者认为，第一对于符合分户政策但未分户的农民，擅自建房分居的，若建房宅基地符合相关规划布局且宅基地面积不超当地限额的，经村集体调查公示且无异议后可以补办相关用地手续，依法予以登记;第二对于一户多宅及多户一宅的，只要其宅基地总面积未超过法律法规的限额，可以认为只有一处宅基地予以确权。

尽管法律法规已对宅基地使用面积作出规定，但在农村还是普遍存在面积超占问题。宅基地面积超占问题具体可以依照国土资源部印发的国土资发〔2016〕191号实事求是的分段处理，切不可对超额多少面积就减少其多少耕地，甚至是强制拆除以及罚款等方式处理，这不仅解决不了问题反而会激化社会矛盾，影响社会的和谐安定，更多的是实行有偿退出制度，让农民退出闲置及多余的宅基地。

4.3 加强部门协作提高登记效率

各地党委政府要高度重视，把思想统一到国家的部署上来，由主要领导亲自抓、负总责，在政策、资金方面要有所倾斜，保障好基础。完善机构，明确明细各部门的具体职能，尤其是房与地职能划分在不同部门的地区，提高担当作为意识，克服畏难情绪主动作为。按照区域发展要求，结合规划、地区土地综合整治等情况，科学规划、精心组织、试点先行，选取当地条件较优的地区先行试验，形成有效的工作机制，以点带面向全区域铺开来，切实行之有效地推进农村房地一体宅基地不动产确权登记工作。

4.4 尊重历史并实事求地分类处理

长期性和复杂性是农村土地制度改革的根本特点，需保持足够的耐心，若权属来源材料丢失的，竭尽所能地查阅宅基地批准档案情况，有相关信息的，按批准面积确定宅基地使用权;没有的，其所在的集体经济组织对宅基地的使用权人、面积、四至范围等进行调查、确认和公示，无异议的通过乡（镇）人民政府审核后，符合一户一宅且面积未超额的，确认宅基地使用权。对于权属来源材料不满足现行登记要求的，若其宅基地批准之时的证明材料有效，也可作为登确权依据，确认宅基地使用权。若未履行宅基地审批的，查明其权属情况，权属清晰且符合相关规划的，在满足一户一宅等用地政策的，依法依规处理并补办用地审批手续后，确定宅基地使用权。

5 结语

农村房地一体宅基地不动产确权登记事关民生，务必引起高度重视。经产权制度改革试点后我国对宅基地的相关法律法规作出了相应的修改，并支持盘活利用闲置的宅基地和农房，这无疑迎来了宅基地的春天，同时对振兴乡村也至关重要。笔者认为做好农村房地一体宅基地确权登记及后期监管工作，一是各地政府切实把行动统一到确权登记上來，不仅要完善机构职能，强化协同作战，更要扎扎实实做好人、财、物的殷实保障。二是结合当地实际制定具体的政策措施，确保农村房地一体宅基地不动产确权登记工作保质保量的完成，依法维护农民合法权益，赋予他们更多的财产权，同时为宅基地“三权分置”夯实基础。三是农民集体依法享有占有、使用、收益和处分的权利，尊重农民集体是宅基地集体所有权权利主体地位，由其对符合规划的农村宅基地进行统一规划，自然部门要对农村宅基地的规划空间布局进行科学指导，确保规划的科学合理，由农民集体对宅基地统一开发后并统一经营和管理。