融资平台的风险及化解途径

王聪

摘 要：传统地方融资平台公司是地方政府融资的主要载体，在地方城市化建设进程中发挥了重要作用，但近年来，传统地方融资平台公司因恪守传统发展方式，使其自身定位在现代化发展过程中过于模糊，而自身性质相较于其他公司存在一定的特殊性，无法以现有监管方式进行管理，进而加大了地方债务风险。防范化解系统性金融风险是地方政府现阶段的首要任务之一，要以新预算法与现行国发文件为主，重视政府债务，以严格标准进行认定。因此，防控地方债务风险的重点在目前应以化解融资平台风险为前提。对此，地方政府必须加以重视，并积极寻求对策。本文从融资平台债务的历史背景和现状入手，探究地方融资平台债务的长期风险以及可行的化解途径，以期为融资平台的风险化解和转型提供参考。

关键词：融资平台;风险;债务

一、融资平台债务的历史背景和现状

我国地方政府及其所属部门机构设立的企业法人多以传统融资平台为首选，而其主要以分税制改革后的划拨土地、经营授权、划转资产等方式为前提，这使得融资平台与地方政府休戚与共，而在实际经营中，地方政府的融资功能已经逐渐被融资平台替代。融资平台在我国社会主义市场经济体制下充分发挥其推进与稳定经济作用的同时也累计了数额巨大的存量债务，地方政府必须对此进行兜底处理，从而形成了政府性债务，但因政府性债务数额巨大，各界极为担忧地方政务债务风险的爆发对经济造成的消极影响。随着举债方式与标准的不断变化与提升，地方政府融资需求与供给不断拉开差距，使得地方基础设施建设资金缺口难以被形式单一的地方债券发行填补，而隐性债务的产生则是因其缺口被转移到平台公司。在财政预算约束外的游离性债务不仅在一定程度上加大了地方政府的偿债压力，也对融资平台自身造成了一定影响。

当前，我国经济发展步入新常态。国家宏观经济、金融政策不斷调整，特别是2017年以来，国家层面先后出台了财预〔2017〕50号、87号和财预〔2018〕34号等规范性文件，政府融资平台被列入金融重点监管区域，管控力度空前从严。2014年，国务院出台43号文后，中央明确未来市场化转型的发展改革方向，首要工作即剥离融资平台政府融资功能。缺乏国家政策的倾斜与保护使得融资平台一时间难以摆脱原有地方性体制机制的羁绊，在实现转型与升级的道路上任重道远。与此同时，随着PPP模式迅速推广和外资、社会资本的进入，融资平台获得地方公共资源收入的难度加大，阻碍了其盈利空间与产业规划的顺利发展。

二、地方融资平台债务的长期风险分析

（一）存量债务到期而导致的兑付风险

地方政府融资平台现有债务除纳入地方政府债务核算部分可通过地方债务置换处理外，其余未纳入部分需自行融资解决。然而，平台公司主要是用于基础设施建设、公用事业建设等，以政府信用为依托而成立的投融资公司，其本身造血功能较弱，随着资产负债率的逐步攀升，难以再通过借新还旧维系，融资渠道逐渐受阻，导致其面临的最直接的风险就是债务到期的兑付风险。据统计，2018年以来，至少有23款与融资平台相关的产品违约，其中不仅以信托、租赁等多元产品为主，还包含公募债券等内容。据可靠测算，地方融资平台截止到2018年底，带息负债规模超过29万亿人民币，占GDP总值的33%。但融资平台公司自身所持有的偿债保障率，经测算仅有0.3～0.5倍，其实际含义在于若企业现有经营性流转资金无法偿还当年到期债务与支付利息，会因无法履行“借新还旧”而面临兑付风险。

（二）融资平台治理结构导致的经营性风险

传统融资平台治理结构不健全，没有建立现代企业管理制度，且在具体项目选择和决策上，地方政府成为了主要的决策者，较少考虑项目的经济合理性，容易忽略项目的盈利性等。另外，融资平台承担的项目主要集中于资金投入大、投资收益少、回收期长的基础设施项目，投资结构单一，缺少足以支撑公益性项目的经营性收益来源，造血功能差，这种投入与产出之间的失衡往往造成平台偿债能力下降，自身经营风险激增，导致现有的业务模式难以为继。

三、化解融资平台债务风险的主要途径

（一）转型中谋发展，发展中谋化债

DNA双螺旋的结构能够充分体现投资增量与风险递增之间一脉相连的关系，二者彼此依存，因此，在建设公共基础设施的过程中，周期性赤字的投资风险逐渐显露。目前，地方政府财政收支不平衡压力仍在，每年新增地方政府债券规模尚无法真正满足地方融资需求，地方政府对融资平台融资的需求一定程度上仍在。以上可以看出在传统融资平台公司中，其债务风险属于长期性待解决问题，而以有效方式对其进行化解与防范也非一时半刻能解决，尤其应坚决杜绝为逃避实际问题而选用破产解决的方式。地方融资平台公司在现阶段应以社会主义市场经济为背景，采取有效途径推动传统平台向市场化转型，从而在现有市场中占有一席之地，进一步提升市场化盈利空间。以合理方法防控与化解债务风险，在提高融资平台公司偿债能力的同时，为其后续可持续发展奠定良好基础。

（二）强化债务管理，建立风险控制体系

地方政府隐性债务风险自2018年后逐渐显露，个别地方市级平台相继出现还款逾期问题，导致诸多地方债务融资项目难产，违约风险逐步暴露。实际上，防控地方政府融资平台违约风险，根本前提是强化地方政府性债务管理。全面落实债务管理工作的前提是建立健全地方政府性债务风险防范预警体系，优化与完善政府性风险控制体系和政府性债务偿还机制，对政府性债务实行规模控制和风险预警，彻底改变多头举债、分散管理、财政兜底的局面。同时，要建立债务风险应急处置机制，制定应急处置预案，做到未雨绸缪，守住底线。要实行政府性债务预算管理，财政部门在编制年度财政预算时，应同步编制政府性债务预算，将政府性债务分门别类纳入全口径预算管理。要严格控制新增债务，强化政府举债的责任意识，并采取积极措施化解存量债务，逐步降低债务风险。此外，地方政府还可积极探索市场化运作方式，由政府、下属平台公司及社会资本共同成立平滑债务的专项基金，用于化解包括地方政府隐性债务在内的债务及防范区域金融风险，从而有效促进各地区经济持续健康发展。

（三）拓宽融资渠道，发展多元化融资

随着政策全面收紧，利率成本不断上升，政府融资平台公司的融资压力越来越大，而拓宽融资渠道的主要目的是缓解防控平台的融资压力，降低经营风险。地方融资平台公司除发展传统的融资渠道外，还可在保证自身原有发展的前提下开拓其他融资渠道，进行直接性、间接性融资渠道的共同尝试，实现新型融资工具的拓展与应用。如经营性物业，平台公司可据此发行房地产信托投资基金（REITS）、商业房地产抵押贷款支持证券（CMBS）等金融产品，建立规范化的平台公司融资方式。

（四）盘活资产加快业务转型，推动融资平台市场化运作

政府的公共项目作为传统融资平台资金的主要流向，其综合回期长、维护费用高昂等特点，使其必须依赖政府财政资金还款来保证自身收益。长期以来，很多融资平台并非自主经营，缺乏具有造血功能的收益性资产。监管政策近年来逐渐严苛，标志着平台公司剥离地方政府“融资功能”和推进市场化改革进程进一步加快，主动实现业务转型刻不容缓。一方面，要创新项目投融资模式，实现项目自平衡。传统融资平台做棚改、基建等项目时，更多是针对单一项目直接融资，还款来源实质上是政府财政回购或兜底付费，项目本身无法实现自平衡。而创新项目投融资方式，核心是项目梳理和前期策划，将单一项目融资转向统筹一体化、收益自平衡。另一方面，地方政府可将区域内有一定收益性的经营性资产项目整合到融资平臺公司，使平台公司具有自身造血功能，并通过整合盘活地方现有存量资产，全面实现公益项目的现金流转，从而保证融资渠道多元化发展。利用市场充分吸引社会投资，在实现资产保值增值的同时有效筹措偿债资金。最后，以发展现代化基础设施建设为主，完善传统基础设施建设，积极开展服务业务，实现公共产品项目的全面应用，以特许经营权为前提，推动地方公用事业发展的改革，以有效方法运营与管理国有资产，推动融资平台从建设主体向运营主体转变，成为城市综合运营服务商，科学设计盈利模式，拓展收入来源，实现市场化运作。

四、结语

地方融资平台在推进城市化建设的过程中发挥了巨大的作用，但也积聚了大量的信贷风险。在未来的发展中，要进一步落实转型谋发展、以发展谋化债的各项工作，以构建地方性债务风险防范预警体系为重要内容，明晰政府与融资平台的法律边界，加大债务管控力度，使融资平台在转型发展中化解存量债务。

相信随着自身风险的有效防控，地方融资平台依然能够在城市发展中扮演极其重要的角色，并以更加坚实的臂膀扛起城市建设与运营的重任，让建设资金更有保障，让城市功能更加完善，让城市品位得到提升，让百姓生活更加美好。

参考文献

[1]林文顺.地方政府投融资平台：风险及规范建议[J].金融与经济，2010（2）：8-10.

[2]杜爽，赵红.防范和化解地方政府融资平台债务风险对策探讨[J].学习论坛，2011（1）：39-41.

[3]蔡迎莹.关于地方政府融资平台债务风险的思考[J].经济视角，2011（14）：137-138.