从《货殖列传序》分析公共政策系统的功能限度

摘要：《货殖列传》是论述春秋末年到汉武帝年间社会经济史的专章，其序文《货殖列传序》中，作者司马迁展现了不同于中国传统社会中一贯的“重农抑商”的经济思想，而是肯定了市场的作用。《货殖列传序》除了在经济领域具有很大借鉴意义外，其中所包含的公共政策方面的内容亦值得研究。

关键词：《货殖列传序》;公共政策;功能限度

一、公共政策系统的功能限度

（一）公共政策的功能

公共政策是具有公共决策权力的政治主体在特定时期为实现或服务于特定价值目标而制定、采取特定行为规范的过程及结果。它是一系列制度或行为的过程，并作为该过程产出的结果，它是具有约束力的法令、条例、办法、惯例、措施等的统称。公共政策的基本功能主要包括四个方面，分别是作为其基础功能的管制性功能、核心功能的分配与再分配功能、辅助性功能的激励性和象征性功能、工具性功能的程序性功能。

（二）公共政策的功能限度

公共政策系统的功能限度可理解为公共政策功能效果发挥的边界，一是具体某个公共政策为实现政策目标在其领域中所能发挥最大政策效应的区域;二是整个政策系统的限度，主要与政府功能范畴相关，也与各个政策之间的相互配合和排斥有关，或者说是提供社会需要的公共产品和服务的程度。公共政策的界限，最低是弥补市场手段和社会自发规范的不足，最高是政府本身能发挥作用的最大值，即政策系统的功能下限界定为市场失灵，上限界定为政府失灵。

二、影响公共政策系统功能限度的因素

（一）政策系统的稳定性

《货殖列传序》中写到：“夫山西饶材、竹、旄、玉石，山东多鱼......”，在国家处于物质富足的条件上，农、虞、工、商各司其职，各尽其责，具有稳定的政治、经济环境。这种公共政策的实施，强调了公共政策的主体政府与市场的关系。在自由竞争的条件下，在“看不见的手”的作用下，市场实现对资源的优化与配置，但通过市场配置不能实现资源的最优配置，就会出现市场失灵的情况。一般认为导致市场失灵的原因包括：垄断、外部性、公共物品和不完全信息等因素，因此，需要政府干预，通过公共政策以弥补市场调节的不足，实现政策系统的整体平稳。

（二）公共政策的优劣性

从《货殖列传序》中太公和管子的政策施行可以看出，公共政策自身的合法性、合理性、可行性程度，是其功能表达的前提条件。政策功能的发挥需要以主权者与政策对象的认可、接受、达成共识为前提，还要受到政策环境和对象客体自身运行规律的束缚，其合法性得以保障才能获得公共性和权威性，使政策在执行中减少干扰，保障实施。政策的可行性是指既定的政策具备了执行所需要的客观条件，经过政策执行者的主观努力，可以实现客观与主观的统一，最大限度地发挥政策的效力，圆满实现政策目标。其合理性是建立在坚实的理论基础之上，是在令人信服的逻辑前提下实现，是经过一定的思考和论证实现目标功能。

（三）政策主体的公正性

政策过程与政策主体的价值观密切相关。托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒在《民主制度的讽刺》中提出精英理论并表示，公共政策可以看成是握有统治权的杰出人物的价值观和偏好的反映。在《货殖列传序》中，太公和管子实际都是公共政策主体中的官方主体，他们代表着管理者的阶层和利益，也是公共政策的施行者，代表着政策制定和执行中的绝对权威。但作为精英阶层，他们自身所处阶层也代表着一部分人的利益，在政策制定中顾及自身利益，或需忌惮阶层的利益，或将导致政策的制定偏离初心，这是政策功能表达的限制因素。

（四）政策对象的利益表达

公共政策的施行有利于民众经济和生活水平的提高，那必然是民心所向。当公共政策的施行属于强制性且剥夺民众的利益时，政策对象出于惧怕惩戒、政策强制性等原因不得不执行时，政策对象的利益表达路径是否畅通，公共政策是否能改进和修正，也直接影响着公共政策功能的限度。因此，在公共政策的施行中倡导公民参与就显得尤为重要，公民参与政治生活实现对公共政策的监督，可弥补政策自身的缺陷以及政策主体内部监督的不利因素。

三、对公共政策系统功能优化的启示

（一）充分发挥市场和社会的治理作用

司马迁在《货殖列传序》中阐述政策主体与人民的关系中提到：“故善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”当前我国社会治理所提倡的方法正顺应此道。保证人民在日常政治生活中有持续深入参与的权利，公共政策的施行才能深入民心。在处理政策主体与市场的关系上，文中提到，在市场的作用下，士农工商遵从自然法则各尽所能，但受制于完全依靠市场调节的缺陷，“管子修之，设轻重九府”的政策施行便适时发挥了作用。十九大报告中指出：“须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”强调了市场与政府的关系，只有正确处理好政府与市场的关系，才能充分发挥市场，弥补政府功能的不足，营造良好的政治与经济环境。

（二）畅通政策对象的表达途径

畅通政策对象的表达途径在于完善有效的监督机制，目的在于消除公共政策的失真及失败情况。由于政策主体执行者的认知缺陷，政策制定者与执行者之间的利益差别，政策自身缺乏科学性、不完整、不配套，政策执行监控不足等多种原因，导致公共政策没有如实履行，无法完全达到政策目的，这种情况下就需要建立有效的监督，让政策对象积极参与政策的决策、制定、执行等环节。公民参与公共政策的制定与实施有利于提高公共政策的公共性、合法性和合理性，这对现代民主政治具有非常重要的意义。公共政策通过公众的参与和表达获得广大政策对象的认同，从而能在获得合法性的基础上有效实施，有利于多元化的利益整合，促进和巩固公共政策的公共性，能够在执行中取得良好效果，节省执行成本，减少社会矛盾。

（三）强化公共政策的评估

公共政策评估即对政策全过程的评估，包括政策方案评估、政策执行评估与政策效果评估，其积极目的在于提供关于政策投入、效果与效率方面的信息，为政策的持續或终止、推行或改进、行动或资源配置做出调整。一个公共政策通过政策评估，能及时发现在实施中存在的问题，能判断是否收到预期效果，从而决定这项政策应该继续、调整还是终结;通过政策评估，能够确定每一项政策的价值，实现资源的合理配置;能够充分使公共参与，使政策运行能够体现民意，有助于政策运行的民主性，从而保障政策功能的充分实现。

参考文献：

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[3]武佩将.公共政策的功能限度研究[J].现代农业科学，2008（4）.

[4]闫佳鸣.当代公共政策系统的改进——公共政策的功能限度[J].成都行政学院学报，2019（1）.

作者简介：刘帆（1994-），女，河南郑州人，在读研究生，副主任科员，研究方向：行政管理。

（责任编辑 朱妍）