农村宅基地治理法律探析

闫玲娟

摘要：我国农村宅基地现阶段是一个“三权分置”的状况，即宅基地所有权，宅基地使用权与宅基地成员权，随着社会的飞快发展，农村的经济发生了翻天覆地的变化，伴随着经济的发展，农村的宅基地使用情况也发生了巨大的变化，现有相关农村宅基地的法律规定确由于各种原因，远远落后于农村经济的发展。本文立足于现有法律的相关规定，探讨了存在的不足，从物权法的角度提出了一些可能的建议。

关键词：农村宅基地使用权;物权法;宅基地确权;闲置宅基地;宅基地流转

一、农村宅基地使用权的概念及相关法律规定

（一）宅基地的概念

这个词为我国法律所特有，带有浓烈的民族色彩。我国现行法律对宅基地没有明确的定义，在各类学术专注中也鲜有直接定义。宅基地一词的概念主要是通过宅基地使用权的概念而间接的体现的。现行法律中，农村宅基地仅指农村集体组织的经济成员经依法批准用以建造个人住宅的农民集体所有的土地，宅基地使用权仅指在农村集体所有土地之上设立的用益物权。通过上述的规定，我们可以得出，“农村宅基地”这一概念，体现着三方面的构造：宅基地所有权，宅基地使用权与宅基地成员权。宅基地所有权归集体所有，使用权归农户所有，只有具有相应资格的农村集体经济组织的成员，才能取得宅基地的使用权。

（二）对现有法律宅基地相关规定的梳理

现有法律和相关规定对于我国宅基地的规定几乎是空白的，除了很少地方政府出台了一些相关政策文件之外，几乎没有其他的法律或者行政法规等更高级别的规范对此问题进行规定，有关宅基地的规定零星散见与《物权法》、《土地管理法规》中。

我国《物权法》第152条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施;《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定;国务院《关于深化土地改革严格土地管理的决定》和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》也规定严禁城镇居民在农村购置宅基地;我国《物权法》第184条第2项和《担保法》第37条第2项规定，宅基地使用权不得抵押;宅基地的转让只限制在本集体经济组织成员内部、宅基地不得单独转让;农村村民出租、出卖住房，再生请宅基地的，不予批准等。

（三）现有法律对农村宅基地规定存在的问题

我国《物权法》的制定，对宅基地的权利内涵、权利行使、权利丧失等均未作细致规定，宅基地用益物权人与自物权人之间的关系很混乱，对宅基地使用权与住宅所有权间的关系更为做规定。宅基地使用权归编于《物权法》的用益物权部分，但它又不同于一般的物权。享有宅基地使用权的主体只能利用享有的宅基地进行房屋和其他附属设施的建设，宅基地使用权不得用于转让、抵押和担保。由于法律保护个人对包括房屋在内的合法财产继承、处分等权利，自然也允许农民出租、买卖房屋。只规定了村民对其住宅进行出租、出卖后，再申请宅基地的，将不再批准。然而，“房地一体”原则的贯彻，使得农民在交易房屋时实质上也一并处理了宅基地使用权。甚至现实的情况是，许多交易的重点并非在农房上，而是直接指向房屋的载体：宅基地使用权。这使得在立法中“宅基地不得单独转让”有被架空之虞。《物权法》作为一部保护私权的私法，将农村宅基地使用权作为一项用益物权以基本法的形式加以确认，虽然物权法有关宅基地使用权的规定很简陋，也许象征意义、宣誓意义要大一些，不过，这有限的规定，使得对农民的宅基地财产权利的保护有了明确的法律依据和相应的物权保护制度，因为在此之前，农村宅基地使用权的权利属性始终是没有得到法律明确的一個问题，农村宅基地使用权的强烈公法色彩使得农民在保护自己的宅基地使用权时很难对抗来自于集体以及国家公权力的侵害。

（四）造成现有状况的原因分析

1.农村宅基地使用权作为农村集体经济组织给予其成员的一种福利，与以货币或者其他实物形式所给予的福利是不同的，他们之间最根本的区别在于以货币或其他实物形式为福利发受让人取得的是福利载体的所有权，而农民所获得的农村集体经济组织所给予的宅基地使用权这种福利仅限于家庭居住所需要的土地使用权。

2.现行法律制度规定，农民对其在宅基地上的自建房享有所有权，可以不受限制地自由买卖，但是宅基地不能自由流转给集体经济组织以外的成员。很多人对这样的规定感到困惑，因为房地是一体的，法律制度对宅基地自由买卖的限制，实际上也就限制了宅基地之上农民自建房的自由买卖。

3.宅基地使用权的取得适用《土地管理法》等法律、法规、规章的规定。这里，就将私法上的物权变动交给了相关的土地管理法律法规，而这些土地管理法律法规又属于公法上的范畴。这些法规的立足点和私法的立足点是不同的。它的立足点是对土地的管理，而非私法上权利的流动与保护。这就使得在运用上矛盾层出，无以适从。我国《土地管理法》虽然已是几经修订，但是始终没有在效力位阶较高的法律层面对宅基地使用权退出制度予以明确规定。由于宅基地使用权制度只建构起了相对完善的申请取得制度，而没有建立起相应的权利退出制度，随着我国城市化进程的快速发展，大量农村人口在城市里安家而闲置了老家的住宅，农村宅基地闲置的问题才日益凸显出来。

4.农村宅基地使用权是一项财产权，具有私权属性。因此，在我国规范财产财产权的民事基本法，即物权法中，应有农村宅基地使用权的一席之地。但是，在我国物权法起草的过程中，对农村宅基地使用权中应当如何安置以及如何确定应当予以规范的内容，曾是物权法起草过程中一个及其争议的焦点问题。最终通过的物权法中有关农村宅基地使用权制度的规定，在为学界留下太多的解释和想象空间的同时也使得不少受大陆民法典理性万能思维支配的学者对物权法的如此规定倍感失落。农村宅基地使用权制度在物权法中的处境略显尴尬。

二、农村宅基地现状中存在的矛盾及原因分析

（一）如果最初我国宅基地具有很强的身份性和福利性，是基于农村身份而享有的一种居住财产，那么随着工业化和城市化的加快发展，这种仅为居住而拥有的财产已不能满足农民的利益需求了。

（二）在市场经济发展的大前提下，随着农民的权利意识的觉醒，农民不再满足于现有的土地制度，他们也会寻求自己利益的不断的增加的方式。在大部分农村，农房在农民的财产比例中，占有相当大的比例。

（三）由于国家法律和政策的限制，宅基地流转都处于隐形流转的局面。这种形式的流转也是目前我国农村比较普遍的闲置宅基地流转方式。所谓的隐形流转，是相对于合法流转而言的非法流转，即农民对于自己闲置的宅基地通过各种法律禁止的方式予以出让，从而获得收益的流转形式。闲置宅基地的隐形流转在我国大部分农村地区存在较为普遍。而且，城郊和经济发达地区的宅基地流转比例更高，存在较为明显的地域差异，流转方式多样。

（四）尽管宅基地流转已经较为普遍，但是，由于我国《土地管理法》等法律和政策的限制，宅基地不允许向本集体经济组织以外的成员流转。由于存在巨大的利益诱惑，促使了大部分农村闲置房和闲置宅基地的隐性流转，通过“暗箱操作”等方式获取土地利润。

这种隐性流转存在巨大弊端：隐性流转使宅基地使用权的市场价值没有办法通过正常的交易和渠道体现。其二，隐性流转会导致机体收益的损失。

（五）宅基地交易的流转作为一种隐形的存在和非法的交易，尽管有交易双方强烈意愿和渴求，但基于法律和政策的限制，其最终利益格局会存在很多不确定性，这就为闲置宅基地的交易留下了隐患，导致交易纠纷频发，影响双方当事人的利益。

（六）由于房屋属于农民的个人合法财产，农民对其拥有完全的所有权，可以占有、使用、收益、处分。因此，从法律层面上来讲，只要符合合同的基本规则，履行必要的手续，农民出卖自己的房屋是合法有效的。但问题是，房屋是建造在宅基地上的，而且根据我国“房地一体”的原则，即房屋的所有权和土地使用权是一体的，不可分割的，在出卖房屋时，必须将土地使用权一并转让。而根据法律对宅基地转让的限制，不能转让给本集体经济组织以外的人。于是就形成了一个悖论，一方面农民对其拥有合法所有权房屋的自由买卖，另一方面对其出卖对象的严格限制。如果按照这样的逻辑，那农民出卖房屋在法律上的评价也会因为买受人的身份的不同而认定为有效或者无效。对于闲置宅基地交易的双方，这种隐形流转都存在极大的交易风险，交易安全并不能得到完全的法律保障，可能会给当事人带来较大的经济损失。

三、对农村宅基地改革的一些法律建议

（一）规范初始取得

宅基地使用权是农民基于其集体成员身份而拥有的法定性权利，鉴于农村社会欠发达和农村经济水平较为低下的社会现实，这一权利具有明显的社会福利性质和社会保障功能，这种状况在我国未来很长一段时间内将会持续。受此影响和决定，我国的宅基地使用权取得制度反映出两个方面的特点：一是农民取得宅基地使用权无需支付宅基地使用权的对价;二是所取得的宅基地使用权的范围以保障农民的基本生活为限，严格控制其规模以保护耕地和集体利益。

（二）完善相关立法，强化宅基地的合法使用权

宅基地使用权具有社会福利性质和保障功能，是农民生活的基本保障之一，则其用途上应基本局限于生活必须之用。现有法律鲜有规定关于在农村宅基地上可以有哪些使用。《土地管理法》既未允许也未限制农民在自有住宅中从事工商活动，随意改变宅基地的基本用途有违立法初衷和中国的农村现实，应予以合理控制。强化宅基地的规范使用，不能简单一禁了之，必先晚上相关的法律规定，为农民个体工商企业留下适合其生存的法律空间又须有效控制其滥用。

（三）对农村宅基地使用权进行确权登记

1.确权登记的必要性

对于农民来说，最重要的财产性权利就是土地，而土地权利的实现需要明晰的产权。明晰的土地产权一方面可以明确权利主体，做到权责统一;另一方面也可以减少纠纷，降低因产权争议导致的各种成本。因此，加快完成农村宅基地的确权和发证工作，建立宅基地统一登记制度，更好地落实物权法规定，摸清现有宅基地的基本情况，了解闲置宅基地的比例，为后续治理闲置宅基地提供基础和前提。

2.宅基地使用权确权登记的实际意义

一是彰显农民享有的权利，宅基地的财产属性不断增强，民间的权利诉求不断增强，是对宅基地确权的基础;二是在侵害或土地征收等场合中，便于主张权利，获得法律的救济。除此之外，完备的登记制度有助于规范各主体对农村集体土地的利用活动，更好地贯彻保护耕地等基本国策。完善的农村宅基地用地登记制度，对于确立并合并执行合理的宅基地适用标准和规则，以及对于超标宅基地有偿使用制度的引入具有重要的先决意义。

3.在宅基地确权过程中，要坚持遵循以下原则：第一，尊重历史，面对现实;第二，依法依规有序登记原则;第三，最大限度保护农民合法权益原则;第四，坚持遵循“主体平等”和“村民自治”原则。充分调动农民的积极性，严格遵循法定程序，采取公开、公平、公正的工作方式，是宅基地确权能够真正体现权利的归属，是确权证书能够成为农民维护自身利益的有力武器。

（四）顺应现实，取消宅基地使用权流转不合理的限制条件

1.宅基地流转的概念与必要性。宅基地使用权的流转，是指宅基地使用权人将其宅基地使用权通过出租、转让和入股等方式让与他人使用的一系列交易行为。很多地区农村住房闲置，而经济发达地区城乡结合部的“小产权房”交易现象时有发生。我国现行的“禁止城镇居民在农村购买宅基地”的规定，无疑是针对这一现象的规范。“禁止城镇居民在农村购买宅基地”的规定，虽然仅仅是限制了宅基地使用权的受让对象，但实际引发的后果是，有购房需求的城镇居民无权购买宅基地使用权，而有优先购买宅基地使用权的农村居民因能够无偿申请宅基地，故他们不会购买他人的宅基地，而農村住房闲置的情况确实存在。在此种情形下，宅基地使用权市的发育缺乏必要的制度空间，从而最终要么因住房闲置而损害了农民的利益，并且造成了土地资源的巨大浪费，要么因“小产权房”交易不受法律保护，在一定程度上损害了作为城镇居民的买方的利益。

推动宅基地使用权流转，可带来三个有益后果：一是缓解因土地征收引起的社会冲突;二是提高农民的土地财产收益，三是提高农村土地的利用效率。

2.宅基地流转的原则。农民自愿，体现农民主体地位。宅基地的流转必须以农民自愿流转为前提，充分尊重和体现农民的主体地位;兼顾效益与保障农民基本利益的原则

3.受让主体应该全面放开，而不仅局限于本村村民。按照现有法律规定，宅基地的买卖只能在本集体经济组织内部进行，城镇居民以及企事业单位等购买宅基地的行为被明确禁止。这样的限制会使闲置宅基地无法获得其应有的价值，催生了大量的隐形流转和非法交易。因此，基于现实的需要应该放开宅基地受让人的限制，允许所有人人进行宅基地的购买，从而真正体现宅基地的价值，获得市场应有的价格，维持正常的交易秩序，而且还可以引入社会资金对农村闲置宅基地进行改造升级，优化农村人居环境，促进农村经济发展。

有的学者认为，引进外来资金，势必会给农村的安定带来不确定因素的影响，建议暂时将问题搁置，待问题积累到一定程度再水到渠成的解决，农村改造的成本将会降低。在我国，农村问题，是一个长期以来就积累的问题，要待问题积累到可以顺其自然的时候，那可能要花很长的一个历史阶段。如果没有外力的介入而让任其发展，不仅从时间上，而且从效果上是很难见成效的。而笔者认为，现阶段，农民的意识已经有了大幅度的改变，农村的形势也发生了翻天覆地的变化，适当的引导甚至的干预，是极有必要的。

4.对受让主体的限制。对于本集体经济组织以外的成员购买闲置宅基地时，必须受到一定条件的限制：第一，其购买的闲置宅基地所有权仍然属于集体所有，买受人只享有使用权。如果闲置宅基地上建有房屋，那么房屋产权可以变更为买受人所有。第二，要保障本集体经济组织成员的优先购买权。在同等条件下，如果有與出卖人属于同一集体经济组织的成员也想购买，那么必须保障本集体经济组织的成员优先购买而获得宅基地的使用权。

5.法律承认一些特殊的转让方式

（1）因继承引起的转让问题。面对农村因继承等原因拥有两处以上宅基地的较为普遍的情况，各地并没有一味视而不见，许多地区多采取正面鼓励农民退出宅基地，对宅基地上的建筑物进行补偿或收取有偿使用费的做法。虽然从宅基地规范的立法意图和法律体系是功能来看，部分地方性规定的效力值得怀疑，但从其中蕴含的从实际出发的务实精神值得未来立法思考。除此之外，被继承人死亡留下宅基地而又没有继承人生活在农村的，作为继承人的城镇居民应有权转让该宅基地使用权。

（2）因户口迁出引起的转让问题。随着社会一部分农民已经具备了迁居城镇的条件，但由于不肯舍弃自己在农村的集体财产，尤其是土地上应得的现实利益或期待利益，总是通过各种方式维持着与集体的成员关系。为此，有如下考虑：其一，宅基地立法有必要构建农民有条件的有偿退出集体的机制。其二，基于宅基地无偿取得，对于少数人因长期在城市打工又购得有城镇住房，其农村房屋空闲而需要交易处分的，若所得价金数额明显较大，则因在房屋所有人（宅基地使用权人）、宅基地所有权主体间建立合理的利益分配机制予以配置协调、原宅基地使用之农户不再享有本集体宅基地使用权的福利，而城镇人购房后获得的宅基地使用权不得改变其所有权性质与用途。其三，无论集体成员是否有显示购买能力，仍赋予本集体内部成员基于成员权优先购买，或者集体在可能的条件下实行有偿回收，用于发展壮大集体经济。

（五）完善宅基地的回收

集体所有权人可以同宅基地使用权人协商一致收回宅基地使用权。在以下情况下，农村土地所有权人报原批准用地的人民政府批准可以单方收回宅基地：（1）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的（2）不按照批准用途使用土地的，经两次书面警告仍不改正的（3）空置或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用宅基地的（4）因继承或转让原因，一户拥有两处或两处以上住宅，因继承或转让原因取得的住宅毁损已不适宜居住的，或因继承或转让原因取得住宅超过20年的（5）举家户口迁出该集体经济组织超过20年的，原住宅未被转让、继承的。

（六）加强规划，强化土地集约利用。

改革开以来，随着农村经济的快速发展与城市化和工业化的加速推进，农民建房需求猛增，“空心村”和闲着宅基地、控制住宅等现象大量存在，且有不断加剧的趋势。土地的科学规划、有效利用除依靠上述基本制度外，还应实现从粗放式到集约式转型。在尊重农民意愿、维护农民利益的前提下，运用各种经济手段，积极引导，竭力改变“我国村庄农村居民点分布散、规模小和生活基础设施缺乏等状况”，强化腾出宅基地的土地整理、复耕力度，很有必要。

后记

主张宅基地使用权的放开流转并不意味着万事大吉，由此可能导致的负面效应或许会消解掉开放流转带来的益处。因此，如何在交易中体现出农民集体作为宅基地所有权人的利益、如何区别对待不同取得方式和取得成本的宅基地使用权主体所进行的交易、如何保障农民在宅基地交易中利益得以充分维护、如何防止资本侵入农村后可能发生的农民失地情形、如何在资本的最大收益冲动和宅基地使用权的基本保障功能之间找到合适的平衡、如何在交易中贯彻意思自治和法律调控，如此等等，都需要立法设计者进行深入而全面的思考。

参考文献：

[1]韩情怀：《农村宅基地使用权制度研究》，中国政法大学出版社，2015年10月版.

[2]祁全明：《农村闲置宅基地治理法律问题研究》，法律出版社2018.10.

[3]陈小君：《农村土地问题立法研究》，经济科学出版社2012.8.

[4]刘锐：《土地、财产与治理—农村宅基地制度变迁研究》华中科技大学出版社，2017.1.

[5]杨成、马爽：《农村宅基地“三权分置”的法理诠释与实施路径》，载《云南法学》季刊2019年第2期.