损害担责原则与垃圾分类关系浅析

杨琳

摘要：损害担责原则作为新《环保法》确立下来的五大原则之一，其发展历程完善已经在环保相关法律中得到了一定的细化，然而其理念在民众当中的影响程度仍然有待继续发挥，而垃圾强制分类是近几年热门的与民众生活贴近的事件，要想使民众的垃圾分类意识能够落实到底，必须将垃圾分类制度的性质提高到损害担责原则细化的高度，从而提升民众自觉分类垃圾的积极性，并通过该原则解决民众垃圾分类中存在的相关问题，以期早日落实居民垃圾分类制度。

关键词：损害担责原则;垃圾分类;标准制定;分类积极性

引言

损害担责原则作为新《环保法》确立的五大原则之一，一出台就受到各界的关注，追溯其发展历程能够为当下如火如荼开展的垃圾分类行动提供详细的法律依据，并通过法律原则的内涵为垃圾分类存在的有关问题提出建议。

一、损害担责原则的演进

1.损害担责原则的雏形

损害担责原则作为新《环保法》的原则，其发展历程较为丰富。损害担责原则首先以书面形式出现并不是在环境法的领域当中，而是在经贸领域。上世纪工业发达的70年代企业对环境的不断索取和无节制的排污远远超出了环境的承载力，不仅损害了生态环境而且对周边居民的人身和财产也产生一定的影响。在这种极端局面下一些政府出面动用公共资金来修复企业造成的环境损害，虽然环境得到了一定的修复，但企业却并未承担相应的责任，使得这些企业的产品在市场上的价格难以反映其真实成本，大大增加了企业在市场上的竞争力。这种补贴政策不仅引起国内民众的不满，认为政府“花着纳税人的钱来补企业的窟窿”，同时也不利于公平竞争，引起其他贸易主体的愤懑。因此，经济合作与发展组织（OECD）在1972年通过书面形式对成员国政府的补贴做出了规定：“成员国的企业在国际投资和贸易中的货物成本应当包含企业治污的成本，不得损害公平竞争原则”。1974年更是通过《关于实施污染者负担原则的建议》确立了污染者负担原则的指导地位。自此，损害担责的雏形被广泛应用到贸易当中。

虽然该原则体现了一定的环保理念，但究其根本仍然是一项贸易政策。随着该项规定在贸易领域的成熟应用，各国政府逐渐认识到通过污染者负担原则能够筹集到稳定的资金用于环保修复和周边居民的侵权赔偿，也能够使污染者对排污行为更加慎重，这种双赢局面让政府开始将污染者负担原则应用到环境治理当中，以期保持良好的生态环境，贯彻可持续发展理念。

2.损害担责原则在我国的发展历程

随着上世纪70年代我们国家频繁参与国际活动以来，可持续发展成为我国制定政策的指导思想，也是在这一时期污染者负担原则的理念内涵传入中国，逐渐体现在国内的一系列法律法规当中，并在2014年新《环保法》中以“损害担责原则”的表述被正式确立下来。

（1）谁污染谁治理

1979年《环保法（试行）》第六条第2款对“谁污染谁治理”进行了具体的描述，除了规定污染者要对造成的污染进行治理外，《环保法（试行）》还要求污染者对造成严重后果的应当承担刑事责任。该原則的制定表明了国家对环境治理方式由政府一手承办到污染者自己承担的转变，体现了我国环境治理理念的进步，但这种治理偏向于先污染后治理的末端控制，加之当时经济先行的大背景下，环境污染并未得到有效控制。

（2）污染者付费

上世纪八十年代随着环境立法实践的不断发展，立法部门看到了“谁污染谁治理”的不足之处并做出了污染者付费的规定。《水污染防治法》和《大气污染防治法》中均规定了污染者在排放污染物时需要缴纳排污费并且引入了污染者的民事侵权责任。1989年《环境保护法》（旧环保法）中为了落实这一原则的实效性，增加了环境影响评价制度。缴纳排污费体现了这一时期政策制定者开始意识到末端治理的弊端，并开始积极探索环境保护领域的预防功能，同时引入的民事侵权责任也弥补了“谁污染谁治理”中对于承担个人人身和财产损失责任的空白。虽然“污染者付费”有一定的进步之处，但也存在缺陷。首先，“污染者付费”着重强调污染者对污染的经济责任，容易使污染者陷入只要缴纳一定的费用就可以进行排污的误区。其次，该项原则只要求污染者必须有治污的行为，至于治污的能力和效果则没有太多关注，容易导致排污者的治污行为流于表面。

（3）谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿

随着对生态环境的不断了解，人们开始意识到造成环境问题的产生不仅包括企业的排污行为，更有在资源开发利用环节中对生态环境的破坏。因此在1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中首次提出了“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”的原则，拓展了环境保护的广度和深度。随后在一系列国家政策中实行的清洁生产制度、循环经济以及环境友好型消费方式均有体现对这一原则的细化。这一时期的环境原则将目光关注到环境治理的中上游，开始规制资源开发利用中对环境造成的问题，丰富了污染者负担的内涵，使得我们国家环境治理的范围越来越全面。

（4）损害担责原则

2014年号称“史上最严格环境法”出台，新《环保法》在第五条就公开宣示了“损害担责”原则，同时为了不让损害担责原则流于形式，环保法在随后的分章中对这一原则进行了巩固，例如第二十条规定的区域联防联控制度、第三十一条重点污染物排放总量控制制度、第六十五条连带责任制度等。在环保法的指导下，《大气污染防治法》、《土壤污染防治法》均在细则中规定了有关损害担责原则的内容。新环保法规定的损害担责原则不仅体现了我国政策制定的与时俱进性，同时还弥补了以往相关原则的不足，对其主体范围和责任形式进行了扩充，更符合当下我国环境保护的要求。

二、损害担责原则与强制垃圾分类的关系

目前我国城市生活垃圾处理方式主要是卫生填埋和集中焚烧，卫生填埋技术处理的是不再有发热、堆肥等利用价值的垃圾。垃圾焚烧技术主要是利用具有发热价值的垃圾焚烧发电来支持资源能耗类工作的正常运转。当下城市生活垃圾混装现象严重，其中54%为含水量较大的厨余垃圾，如果不将其分拣进行堆肥处理无论是填埋还是焚烧都不能将其剩余价值最大利用化，因此垃圾分类的强制化势在必行。2019年1月31日，上海市通过了《上海市生活垃圾管理条例》，对城市居民、企业以及公共场所生产、生活以及其他活动造成的垃圾进行分别类处理。随着上海垃圾治理的顺利推进，全国的垃圾分类进程也在如火如荼的开展。目前国内的垃圾分类主要是采用了“四分法”，例如西安就将生活垃圾分为可回收垃圾、不可回收垃圾、厨余垃圾和有害垃圾。垃圾回收利用率的提升离不开合理的分类以及有效的执行力，而究其根本要使得民众将垃圾分类重要性的理念上升到与环境保护相同的高度还需要探究其法律基础。通过上述对损害担责原则演进历程来看，损害担责原则是指对生态环境造成损害或者有造成损害危险的公民、法人或其他组织通过治理污染、修复生态以及支付相关费用等途径尽可能恢复生态环境的环境法原则。而垃圾分类正是将环境保护的工作落实到污染产生的源头阶段，居民在享受各种优质环境利益的同时还需承担相应的环境义务，即居民要想获得没有被污染的土壤和新鲜的空气，从自身角度来看就应当履行起垃圾分类的义务，如果该部分义务缺失，就要承担造成各种环境要素损害的责任。目前各个城市主要采取警告、罚款的行政责任。损害担责原则作为新环保法的五大原则之一，足以凸显出其对环境保护相关法律法规的指导作用，即任何与环境保护相违背的行为都应当承担责任，居民无序的垃圾投放更是如此，虽然目前我国没有专门针对垃圾分类处罚的法律法规，但如若制定相应的条款其依据应当是损害担责原则。

据此，垃圾分类与损害担责原则的关系可以表述为“环境义务——强制垃圾分类——无序分类——损害担责”。

三、通过损害担责原则构建垃圾分类强制化

我国早在2000年左右就先后在几个发达城市进行了城市居民生活垃圾分类回收试点，但当时都没有取得太大的实际效果。“垃圾强制分类”一词在我国首次以规范性文件的形式出现是在2016年发改委联合其他部门印发的《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》，其后习近平总书记更是在多次谈话中对垃圾分类作出指示，垃圾分类的强制性受到越来越多的重视。但由于起步较晚，我国在强制性分类方面害还存在不足。主要表现为：

（一）分类标准不够细致

要想取得较好的成果，从源头上来说离不开法律政策的制定，无论是执法环节还是守法环节只有出台明确细致的法律政策才能保证执法的严格性和守法的有效性。目前我国对城市垃圾分类做出的规定多是一些部门规章或者地方性法规，这些法律文件由于层级较低在实效方面还存在一定的局限性。近年来由于国家对环境保护工作的重视，诸如《环境保护法》、《固体废物污染防治法》等法律中已经有涉及到垃圾强制分类的条款，但综合来看仍没有一部国家层面的专门就垃圾分类而制定的法律。因此从国家层面出台就城市居民垃圾分类的权利义务、种类标准、激励机制以及后果责任的专门性法律成为亟需。

（二）居民配合度不高

不仅政府需要重视垃圾分类，作为受益者的公民同样需要积极参与其中，否则垃圾分类很难取得效果。然而目前我国居民垃圾分类意识较弱，认为环境保护是“高大上”的东西，不太能理解垃圾分类和环境保护之间的关联性。很多居民为了方便混装所有生活垃圾，并未承担起垃圾分类的责任。通过一些走访调查能够发现，随着环境保护宣传的深入，一些居民虽有分类的意识但垃圾分类如何进行具体操作、如何正确投放仍然一知半解。此外，在促使居民积极进行垃圾分类的前期一些激励手段以及强制性的惩罚措施并不到位，有些地方虽然规定了相应的责任，但并未得到良好的落实。

如前文所述，生活垃圾分类是居民应尽的义务和责任，那么我们不仅需要梳理垃圾分类中存在的问题，同时还需要为这些问题的解决提出建议措施，只有这样我们的垃圾分类才不会只是纸上谈兵。

（三）在国家层面制定相应法律

由于层级较低的法律文件对垃圾分类的影响有限，因此制定一部国家层面的细致的垃圾分类法律合理且迫切。在法律的制定过程中要让相关法律主体充分认识到“有行为就有后果”建立指导原则模型，其次应当明确积极应对垃圾分类既是权利又是义务，同时还应当赋予公民对垃圾分类投放不规范的举报义务，接着要实践中对垃圾分类标准进行充分细化。在此方面我们可以向日本学习，日本的城市垃圾分类标准多达十几种，涵盖了生活中遇到的各种垃圾，除了标准的细化我们还需对垃圾受容器的颜色大小、垃圾袋的制造标准都进行细化，尽量使居民在翻阅法条时明了不同垃圾使用垃圾袋和投放垃圾桶的不同。在对垃圾分类的内容进行细化之后，还需制定一些激励和惩罚措施。激励措施包括口头嘉奖、绿色积分、少量金钱鼓励等，懲罚措施则是公民在不遵守垃圾分类义务时应当承担的责任，例如：警告、罚款等，同时如果该行为对环境造成了较为严重的后果还应该承当一定的刑事责任。

（四）提高居民的配合度

任何法律的出台都不只是为了制定而制定，因此在详细的法律出台后还需要关注关注居民的接受程度以及实施效果。由于目前居民垃圾分类意识较差或者虽有意识但不知如何操作，就需要借助社区或者环保团体对该垃圾分类的专门性法律通过讲座、演讲、实际操作等形式进行普及，同时还需要向居民强调做好垃圾分类能够得到的奖励，并视情况首先对一批垃圾分类合格的家庭组织颁奖仪式，以促进更多家庭的加入。另外惩罚措施也必不可少，必须让居民了解到垃圾分类是一项应尽的义务，另外还需理解损害担责原则的内涵，如果居民垃圾分类不到位或者没有进行垃圾分类势必会对环境造成损害，那么就应当承担警告、罚款或者其他一些法律责任。此外还可以借鉴日本的相关经验，设立专门的环保团体对城区居民垃圾分类的进展进行监督，使居民充分认识到垃圾分类已经成为一种必然趋势，提高其配合度。

结语

通过梳理损害担责原则的法律演进，能够看出该原则在发展过程中存在的问题被后续的新原则不断改进最终趋于完善，正是这样较为完善的法律原则才能够更好指导垃圾分类行动，为其提供法律依据，并在分类标准和提高居民积极性方面提出相应的法律建议，不断促进垃圾分类制度的成熟和落实。

参考文献

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