我国地方政府合作治理研究现状梳理

南洋

摘要：为回应区域经济发展和区域公共事务协作治理现实需求，国内学者掀起了地方政府合作治理研究浪潮，而对现有成果的梳理、归纳与提炼则成为现阶段研究的重要任务，其关系到未来研究品质的提升。

关键词：地方政府;合作治理;治理路径

一、我国地方政府合作治理研究现状

如图1所示，我国对于“地方政府合作治理”的研究热度不减。根据图1，本文将国内地方合作治理研究发展分为三个阶段：一是初步发展阶段（2005-2011年），在此阶段相关研究文章逐渐增多，但增幅相对较低;二是快速发展阶段（2012-2016年），在经历过两年后的沉寂后，地方政府合作治理的主题文章呈现出“井喷式”的增长，并在2016年达到峰值（72篇）;三是内涵式发展阶段（2017-至今），面对众多的期刊文章，国内学者转入内涵式发展，探寻当前中国地方政府合作治理的内在逻辑，追求研究品质的提升。

二、我国以区域公共事物为逻辑起点的区域合作治理研究梳理

20世纪90年代，治理危机（crisis in governance）在全球范围传播开来，面对错综复杂的社会环境，现有市场机制或等级制的国家机构均难以招架，而强调多元主体协作的治理（governance）模式似乎成为了“灵丹妙药”，引发研究热潮。如罗西瑙认为，治理不同于统治，是一种由共同的目标支持的活动管理主体未必是政府，也无须依靠国家强制力来实现;罗伯特﹒罗茨认为：治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式;格里﹒斯托克则对流行的治理概念提炼出五个论点。[1]此后，治理理论运用于社会各领域，其中区域公共事务合作治理研究就是最新的研究热点，由此欧美学界逐渐形成了较为成熟的大都市区（圈）治理（metropolitan area governance）理论体系。而国内学者也立足国情，围绕区域合作治理缘起、治理的困境以及解决的路径等方面开展研究，构建起了具有本土生命力的知识体系。

首先在区域合作治理何以兴起这一问题上，张成福等人将区域治理缘由归为资源稀缺性和组织依赖性、公共议题跨域性、公共物品外溢性、城市群发展内需等八个方面。[2]魏向前认为跨越协同治理是区域经济一体化发展的诉求、服务型政府建设的需要、公共服务均等化的实现和公共事物外部性的治理等因素的共同作用。[3]锁利铭等人则认为，区域合作治理实质就是个体理性的地方政府为克服交易成本障碍而自行组建起的集体行动框架，从而实现公共事物的有效治理。[4]此外，还有学者认为区域合作治理是因外部环境的结构性变迁而产生。由此可见，国内学者对于区域合作治理的缘起之问存在内生动力与外部环境两种不同解释路径。其中内生动力解释路径又分为公共物品的外溢性和资源依赖性;外部性环境具体分为经济环境、政治环境和社会环境。区域合作治理正是在这些因素共同作用下所产生的。

区域合作治理是典型的集体行动，构建良好的协调合作机制是行动的基石。其中制度性集体行动（institutional collective action）理论成为国内学者普遍采用的理论工具，该理论借鉴了经济学成本-收益等知识，强调作为“理性经济人”的地方政府在面对成本、收益、风险等因素下进行理性抉择、实现集体行动。如锁利铭认为交易成本的存在阻碍了区域合作，提出构建政治协调机制来降低交易成本的治理路径[5];邢华认为我国区域合作治理面临地方横向协调不足、纵向政府介入不足、社会组织力量薄弱等问题，为降低交易成本，提出纵向嵌入式治理机制。 [6]对此，有学者则认为在既有合作制度和平台基础上，应着力拓展內源式的横向政府间合作，形成以共同利益为纽带、自发合作的新型政府间关系。[7]除了制度性集体行动理论，也有学者另辟蹊径，以政府间信任机制为切口观察政府合作整体性治理，认为信任是区域合作治理的前提、基础和保障，要加强地方政府信任度建设、管理和评价。[8]对此，杨龙等也持有同样观点，我国地方政府间没有隶属关系，不同政府间的沟通、合作取决于是否有足够的信任。[9]

在构建区域合作治理路径中，国内学者产生了一些分歧，形成了制度主义和结构-过程主义两种不同的研究路径。[11]遵循制度主义研究路径的学者们一致认为，作为一项集体行动区域合作治理总是存在着“搭便车”现象，除非通过外在的强制性措施否则难以实现集体的有效行动，其中制度建设尤为关键。例如，周伟就强调制度权威在区域合作治理中的重要性，有助于规范合作秩序、降低交易成本、整合要素资源的从而实现地方政府间区域合作的可持续化;[11]方雷认为区域合作治理的关键是如何突破行政区划的界限，因此要构建新型区域合作治理的行政制度，强化合作动力，实现地方政府间合作治理;[12]此外，还有学者强调制度创新和变迁，针对区域合作治理的选择、实现和协调三个阶段进行制度创新以便降低成本、强化合作、提升合作绩效。[13]而结构-过程主义研究路径将区域合作治理视为动态变化的过程，既强调行为主体受到的制约因素，同时也强调行为主体的能动性[14]。金太军和汪波就论证了我国城市群摆脱“囚徒困境”的动力因素，认为理性经济人的城市政府將会突破制约因素，围绕合作利益进行无限重复博弈以实现合作治理。[15]

参考文献

[1] 俞可平主编.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000（09）：1、34、86.

[2] 张成福，李昊城，边晓慧.跨域治理：模式、机制与困境[J].中国行政管理，2012（03）：102-109.

[3] 魏向前.跨域协同治理：内生动力、制度困境与机制创新[J].领导科学，2016（05）：20-22.

[4] 锁利铭，杨峰，刘俊.跨界政策网络与区域治理：我国地方政府合作实践分析[J].中国行政管理，2013（01）：39-43.

[5] 锁利铭.地方政府区域治理边界与合作协调机制[J].社会科学研究，2014（04）：47-53.

[6] 邢华.我国区域合作治理困境与纵向嵌入式治理机制选择[J].政治学研究，2014（05）：37-50.

[7] 朱成燕.内源式政府间合作机制的构建与区域治理[J].学习与实践，2016（08）：55-62.

[8] 高建华.论区域公共管理政府合作整体性治理的政府信任机制构建[J].商业时代，2010（31）：119-120.

[9] 杨龙，杨杰.中国府际合作中的信任[J].理论探讨，2015（06）：134-138.