新时代农村土地纠纷多元化解决机制路径探析

范梦梅

摘要：土地是民生之本，随着我国进入新时代，农村的土地纠纷逐渐增多，基层社会矛盾愈演愈烈，故对土地纠纷解决机制进行研究势在必行。本文以河南省C县为例，从农村土地解纷机制的现状切入，分析既有解纷机制的不足，试图探索新时代我国农村土地纠纷的多元化解决方式。

关键词：新时代;农村土地纠纷;多元化解决机制

2019年3月，习近平总书记在参加河南代表团审议时强调乡村振兴和“三农”工作的重要性。作为农业大省，河南拥有16.7万平方公里的土地，要做到“新担当新作为”，解决好农村土地问题便迫在眉睫。本文以C县为例，针对土地权属、合同、征收、侵权等农村土地纠纷的解决方式进行探究，寻求多元化的解纷机制。

一、新时代我国农村土地纠纷解决机制的现状

《土地管理法》《农村土地承包法》以及《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定了我国农村土地纠纷的解决机制包括协商、调解、仲裁、裁决、复议以及诉讼。在农村，人们经过长期的实践和检验以和解、调解、仲裁和诉讼的方式来应对土地纠纷。

在地缘关系较为紧密的农村，具有简单、快捷、不伤和气等特点的和解在土地纠纷解决机制中占有重要地位。调解由人民调解、行政调解和司法调解组成。其中，受中国传统文化、农村乡土情结影响的人民调解是我国农村土地纠纷的主要解决方式。行政性纠纷解决机制包括行政调解和行政裁决，虽然前者不是土地纠纷解决的法定方式，但后者在《土地管理法》中有明确的体现。受行政体制运行等方面的影响，两者均没有在农村土地纠纷中发挥应有作用。仲裁制度定位稍有偏差在農村纠纷中应用较少。随着村民法律意识的提高，诉讼虽作为土地纠纷的解决方式之一，但村民不经常采用。

二、新时代农村土地纠纷解决方式的不足

实践表明，我国现有的以调解为主的纠纷解决方式对化解农村土地纠纷，防止其激化起到了较大作用。但是，随着我国步入新时代，农村土地纠纷在数量和质量上均发生了较大变化，现有的纠纷解决方式也逐渐暴露出不足之处。

（一）和解协议不具有强制性，当事人易反悔，纠纷解决不彻底

在农村的土地纠纷中，和解是人们最先、最愿选择的一种方式。一般来说，当事人会委托本家族有威望的长者或有能力的亲朋出面劝和，劝解双方签订和解协议，尽量不伤和气解决矛盾。但由于和解协议的非强制性，双方事后易反悔，纠纷便会二次发生，致使彼此间的矛盾无法根除。

（二）调解组织不健全，调解人员素质低，调解缺少制度保障

尽管人民调解在农村纠纷解决中占绝对主导地位，但仍有部分村未设人民调解委员会，土地纠纷不能有效解决。有些村虽设有人民调解委员会，但普遍存在组织制度不健全、人员配备不充足、调解员水平底、调解程序不规范、专职调解比例低等弊端，使调解结果容易改变或不公正，甚至出现重复调解、多次调解现象，极大限制了调解功能的发挥。

（三）仲裁制度定位偏离，仲裁员水平有待提升

与诉讼机制相比，当事人更容易接受民间仲裁。但由于我国现行农村土地纠纷仲裁制度定位稍有偏差，使其行政化色彩较重，缺乏独立性。仲裁机构的设置和运行常被行政机关干涉，使其中立性和结果的公正性无法得到保障。

（四）法未明确行政调解，行政裁决适用面窄，行政解纷机制缺乏

行政机关比较了解农村土地的权属情况，但我国法律却没有明文规定行政调解在农村土地纠纷中的适用空间。由于“法无授权即禁止”，行政机关尚未完全发挥行政调解这一职能。具有准司法性质的行政裁决在农村宅基地权属争议的纠纷解决中起着举足轻重的作用。我国《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》对行政裁决在土地纠纷解决中的地位进行了明确，但该规定十分抽象，加之实效性较差、适用范围不断缩小，行政裁决功能被抑制。

（五）诉讼机制审理周期长，成本较高，方式不灵活

随着我国法制化进程的推进，立案难、申诉难、执行难的问题在很大程度上得到了改善，但仍存在审理周期长、成本较高、方式不灵活、程序复杂、事后救济保障不足等弊端，且在一定程度上破坏了其他救济方式，妨碍社会道德作用的发挥，其他社会规范也被影响。

三、多元化纠纷解决机制的构建路径

将现有解纷机制有机衔接、协调运作，可以弥补农村既存土地纠纷解决方式的缺陷，有利于形成功能互补的多元化纠纷解决机制。

（一）设立村规民约，发挥“民间法”在土地纠纷中的积极作用

由于我国法律的有关规定不适合农村，“法律在农村没有出路”便显现出来。只有结合农村的实际情况，重视本土的传统和惯例，并考虑其在农村的特殊地位，加快农村内生型立法的步伐才能使上述现象得以改观。故，首先要妥善处理国家法和民间法（即农村自治规范）的关系，使两者既能在法治秩序下共存，也能在不违背现行基本法的基础上，将某些民间社会规范上升为地方性法规。其次，把国家法与乡土正义结合到一起，并在法律原则的框架内灵活运用，适度发挥。若两者发生冲突，要尽量引导双方协商解决。最后，通过村规民约的形式对纠纷双方的和解协议进行规定，增强和解协议的约束力，若一方不履行协议应承担相应责任。

（二）完善调解组织及其架构，提高基层调解员素质，注重程序的合理性

土地是农民安身立命之本，土地纠纷当然不容忽视。首先，加强调解组织建设，在基层人民政府及集体经济组织内部成立专门的调解委员会，使大量土地纠纷在基层化解。其次，优化调解委员会组成人员。在村委原有人员的基础上，吸收基层司法工作人员、基层妇联等群众性组织中的成员和基层党员、教师、村里德高望重的老人等，他们在本村有一定的威望且对本村乡情较为熟悉，有利于纠纷的调处。再次，为使调解员掌握必要的法律知识和调解技巧，保障调解效果，必须对其进行专门培训。最后，重视调解程序。从纠纷起因着手，了解实际情况并调查核实，努力在争议焦点中调处协商，寻求双方的共识，在程序上促进纠纷的解决。此外，还应充分发挥公证部门在节约司法资源方面的积极作用，赋予调解协议强制执行的效力，这就需对经调委会调解后双方达成的调解协议进行公证，防患于未然。

（三）明确仲裁机构中立地位，回归仲裁程序的民事性，提升仲裁员素质

坚持仲裁制度民间性和自主性的本质，弱化行政色彩，有利于进一步发挥仲裁机制在农村土地纠纷中的作用，体现民事仲裁的本质属性。首先，要清晰仲裁机构与行政机关间的界限。行政机关不得参与、干涉仲裁机构的设置和运行，确保仲裁活动的中立性和仲裁结果的公正性。其次，保障仲裁程序中地域和事务管辖的非强制性，使意思自治在仲裁程序中得以贯彻，在《仲裁法》的程序框架内充分发挥农地纠纷中仲裁程序的灵活性和及时性。最后，充实仲裁员队伍，提高仲裁员素质。通过当事人有偿选择仲裁员的方式，发挥经济导向作用，激励优秀人才加入。同时，在现有规定的基础上，明确仲裁员任职应熟悉农村土地法律制度，掌握必要法律知识，并对其进行定期的考核。

（四）明确行政调解法律地位，发挥行政裁决应有作用，完善行政机制

完善以乡镇司法所为主导的行政机制。乡镇司法所是政府主导下农村纠纷解决的行政机构，其在遵循国家法的基础上兼顾了乡村社会的风俗习惯，促进了国家法与民间法的互动，有利于解决纠纷。

进一步发挥行政调解的作用必须做到以下几点：第一，在乡镇司法所设专门的土地调解部门，使法制机关的专业优势得以发挥。第二，由当事人启动该程序，为维护程序公正，要在运行中保障当事人的合法权益。第三，树立行政调解权威，使当事人受到行政调解协议的约束。为克服行政裁决法律定位抽象、适用面窄的缺陷，不仅要成立具有独立性的专门解决农村土地纠纷的行政裁决机构，严格规定人员的任职资格和标准，使行政裁决的公正性和权威性得以提升，还应明确规定裁决程序，以当事人的申请为启动条件，在运行过程中贯彻行政回避制度，保障当事人的陈述与申辩权。此外，还要明确行政裁决的救济途径，即当事人对裁决结果不服可提起诉讼。

（五）实现诉讼与非诉解纷机制的有效衔接，构建多元化土地解纷机制

使诉讼与其他非诉解纷机制联结互动，不仅要通过简易程序、速裁程序及司法调解等途径化解矛盾，体现司法机制的经济性和效率性，发挥司法本身的纠纷解决功能，还要做到以下几点：首先，建立基层法院对基层调解委员会进行业务指导的调解机制，实现司法和调解的互动。在实体方面，人民法院对已达成调解协议的民事纠纷案件进行审理时，若对调解协议进行变更或撤销，应告知作出该调解协议的调解委员会或当地基层司法行政机关。在程序方面，基层法院在案件审理过程中，若发现人民调解员违反自愿调解原则，强迫当事人达成调解协议，要及时向该人民调解委员会提出改正意见，责令其纠正。其次，使司法机制与民间调解和行政解决机制相衔接，当农村土地纠纷无法通过后两者解决时，司法应起到兜底的作用。我国农村土地纠纷的解决方式中仲裁范围远大于法院受案范围，为避免当事人的诉权受到限制，应使两者受案范围保持一致。最后，积极发展完善法院对和解、调解、行政调解等非诉解纷机制处理结果予以确认的司法审査制度。若非诉解纷机制的处理结果对国家、集体或他人的合法权益造成损害，由法院代表国家主动进行司法审查。程序合法的人民调解、仲裁、行政调解机构作出的纠纷解决协议经人民法院司法审查并予以确认后具有法律效力，此时，法院应确保诉讼外解纷机制处理结果的执行。

参考文献

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