乡镇领导干部自然资源资产审计初探

骆碧胜

摘  要：对领导干部实行自然资源资产离任审计，是党的十八届三中全会关于加强生态文明建设的重要要求，目前县一级以上的领导干部自然资源资产离任审计已经全面开展，镇级领导干部进行自然资源资产离任审计也在探索进行，本文介绍了开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计的做法，分析了目前面临的困难，阐述了开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计内容和重点，并结合乡镇实际探索出具体的审计方法，提出了解决困难的具体审计工作实务措施。

关键词：乡镇;领导干部;自然资源资产;审计

乡镇是最基层的行政机构，一头连着城市，一头连着农村，在经济社会发展中发挥着基础性作用，选择乡镇领导干部实行自然资源资产审计，对促进镇委书记镇长切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，有效推动地方经济社会发展和生态文明建设具有重大意义。近年来，笔者所在地审计局选择土地、矿产、森林等资源和生态环境保护作为乡镇领导干部自然资源资产审计的主要内容进行了一些审计探索，虽然取得了一些经验，但也遇到了不少现实困难。

一、开展乡镇领导干部自然资源资产审计主要做法。

近年来，省级以下审计机关把土地、矿产、森林等资源和生态环境保护作为乡镇主要领导干部自然资源资产审计的内容进行了一些审计探索，主要做法如下：

（一）积极做好前期准备工作。一是到国土、林业、财政等部门座谈调研，主要是了解自然资源资产基本情况和管理体制，摸清市县对乡镇自然资源资产指标考核情况及下达资金的种类和规模，征求主管部门对审计工作的意见建议。调研结果显示，国家对自然资源资产的考核大部分考核到县区一级，现有的法律法规的规定也是约束到县区一级，直接考核到乡镇一级的非常少;二是实地走访乡镇，了解乡镇自然资源资产状况和镇委书记镇长的职责，总体上把握评价乡镇领导干部所在地区主要自然资源资产管理和生态环境保护情况。经过走访了解，乡镇一级对自然资源资产管理没有很深的概念，只是被动地配合县区有关管理部门开展工作;三是举办培训班，学习自然资源资产方面的专业知识，力求做到每位参审人员带着行业背景知识进点，带着问题进点，带着方向和思路进点，与被审计单位交流不说外行话。但由于是新的审计领域，大部分审计人员也是初步接触，尚处在边学边干的阶段。

（二）确定审计重点。认真开展审前调查工作，主要从三个方面入手确定审計重点：一是从主体功能区规划入手，掌握所在乡镇的主体功能区定位，依照乡镇自然资源资产禀赋各异的特点，重点围绕限制开发区域和禁止开发区域相关政策的落实情况确定审计重点。二是从自然资源的实物量变化入手，掌握所在乡镇自然资源资产实物量（总量和质量）变化情况，重点围绕实物量变化大的自然资源确定审计重点。三是从当地突出的资源环境问题入手，掌握所在乡镇资源环境主要风险，重点围绕风险突出的确定重点。随着经济社会的不断发展，许多乡镇曾经以高投入、高污染、高损耗为主要特征的传统经济发展模式导致了资源浪费、环境污染、生态系统退化等一些矛盾，土地、森林、矿产等自然资源的开发利用不同程度存在一些问题，如桉树等经济林的过度种植、部分工业园区土地的闲置、瓷土等矿产挖掘造成矿山环境问题等。

（三）明确审计内容和审计方法。

根据“掌握总体情况、揭示典型问题、客观分析评价、促进干部履责、推动污染防治”审计思路，重点审计乡镇领导干部完成土地、森林、矿产资源方面的考核目标、落实国家政策法规、管理使用相关资金和建设运行相关项目、防范和消减重大生态环境损害及隐患等情况，揭示资源环境领域存在的重大违法违纪问题、严重损毁自然资源资产和重大生态破坏环境污染典型问题，推动解决自然资源资产和生态环境领域突出问题。

1、土地资源方面。

（1）运用数字核对法和图纸比对法。将乡镇政府与县政府签订的耕地和基本农田保护目标责任书进行汇总，核对“土地利用现状变更表”中的耕地和基本农田数据，比对基本农田保护图斑图表，据此，审查目标任务的完成情况。比如乡镇修路，往往对耕地和基本农田的占用比较随意，没有经过调整规划就占用耕地和基本农田，我们可以通过上方法比对并函询规划调整情况，得出剔除占用后的目标任务完成情况。

（2）采用帐实核对法和现场核实法。收集并审阅土地供应台账、土地监察执法案件卷宗、处理处罚台帐、上级批示督办件、环境督查、群众信访举报事项等，深入实地调查取证，审查违规供地或闲置情况。如对违规向别墅类房地产、高尔夫球场等禁止用地项目供地或是违反产业政策向高耗能、高污染、资源消耗型项目供地、农村村民自建房占用耕地和基本农田等，我们可以根据举报线索进行现场核实。审计发现，某县国土部门3年内查处某乡镇违法占用耕地和基本农田案件就达40多起，虽然大部分已经整改，但仍有一些地块没有恢复原貌，只是简单地给予经济处罚，没有达到耕地和基本农田保护的效果，损害了群众的基本利益。

2、森林资源方面。

（1）审查森林面积和森林蓄积量双增目标等考核指标完成情况。利用林业资源数据库数据（或最新的森林资源二类调查成果），统计森林面积、森林蓄积量;利用ARCGIS软件，提取当年土地利用现状图DLTB图层中的耕地和JBNTBHTB图层中的基本农田，将其与森林资源二类调查小班图中的森林做空间相交，得到耕地或基本农田与森林重叠的图斑，核实林业部门森林与国土部门耕地或基本农田重叠情况，审查乡镇森林面积、森林蓄积量等目标责任的完成情况。

（2）审查森林防火责任制落实情况。检查区域内森林火灾过火面积受害率是否达到小于1‰的要求;每个涉林乡镇是否组建20人以上的半专业扑火队伍，是否存在森林火灾风险隐患等问题。

（3）审查生态公益林补偿款资金发放到户情况。检查有无挤占、挪用现象。收集辖区内生态公益林补偿总面积数及各镇分布情况，从中选取延伸到村实地检查;查阅补偿资金兑现表，在选中的村中随机抽取5-10个补贴农户入户调查资金的兑现情况。如在某乡镇审计时，我们入户调查时就发现有村干部截留生态公益林补偿款资金用于村集体支出的情况，金额达到3.6万元。

3、矿山生态环境变化方面。

审查自然保护区、风景名胜区、国有林场、森林公园、地质遗迹保护区、重要饮用水源地保护区等生态环境保护区域内矿产资源开发情况。检查是否存在非法采矿等造成土地破坏、环境污染等破坏生态环境问题。

（1）提取国土部门核发的区域内采矿权、探矿权证发放数据，了解区域内矿山开发情况。

（2）座谈了解。通过座谈，了解区域内矿产资源开发明细情况，重点关注群众举报非法采矿现象。非法采矿破坏环境，村民深恶痛绝，通过去村民家走访座谈，不经意间就能听到非法采矿的地点及其他破坏环境的行为，这些都为审计组提供了的线索和第一手实地取证资料。

（3）调取国土执法卷宗进行查看，根据每年上级国土资源部门下发卫片执法疑似图斑，现场查验是否存在无证开采、以采代探问题。根据属地管理的规定，查看乡镇领导干部有无及时组织巡查监管非法采矿行为。

二、开展乡镇领导干部自然资源资产审计面临的困难。

通过在部分乡镇的审计，初步摸索出一些乡镇领导干部自然资源资产审计路径，审计人员对自然资源资产的审计能力得到了锻炼和提高，为全面开展乡镇领导干部自然资源资产审计提供了经验，但我们也发现存在自然资源资产指标对乡镇没有分解，缺乏细化指标，存在数据获取难、审计取证难、审计评价难、审计定责难等许多现实困难。

1、乡镇自然资源资产信息基础薄弱。目前自然资源资产负债表编制滞后，仅仅在政府财政报表附注中反映了政府拥有的公共自然资源（包括矿产、土地、森林等）的实物量。一些数据是靠全国统一安排普查工作收集的，且数据分散在多个职能部门，信息和数据是零散的、支离破碎的，缺乏全面性系统性，数据统计程序复杂，审计人员提取数据难度较大。如森林储蓄量的数据统计，国家层面的统计频率为十年一次，省级层面的统计频率为五年一次。一些基础数据并不存在于管理部门，而存在于科研机构和企业，难以实现数据共享。审计人员为了取证，要到县区协调多个不同的部门，在时间紧任务重的情况下，审计取证难度非常大。这与《决定》和《环境保护法》的要求还存在很大差距。

2、乡镇自然资源资产考评体系缺失。由于生态环境保护见效慢，难以说是哪届党委、政府取得的成绩，因此上级对乡镇自然资源资产保护责任只体现在法律层面，提出了原则上要求，自然资源资产指标对乡镇没有分解，缺乏细化考核指标。此外，部分自然资源指标暂无成型的行业标准，也缺乏评价所需的基础数据，鄉镇领导干部自然资源资产考评体系还没有建立，造成对乡镇自然资源资产价值计量考评体系缺失。因此，增加了审计评价的难度。

3、乡镇没有建立自然资源资产责任追究机制。首先自然资源资产具有类型复杂、管理部门众多的特点，由于部门间自然资源资产统计口径不统一，交流沟通不够，导致自然资源资产数据不够规范、不够匹配和共享性较差。目前从有关管理部门获得的数据，普遍存在数据缺失、数据 “打架”、数据不及时、数据不可比、数据不可信等问题，造成审计定责难等现实困难。其次乡镇自然资源资产数量和质量计量难度大，如矿产资源蕴藏量主要基于现有技术预测，质量限于开采样本进行测定，计量复杂，有很大难度。有些自然资源资产的开发利用受市场影响较大，如土地和森林资源，受房地产市场影响其价格会不断变化，增加了计量的难度。由于目前从上至下没有建立相应的责任追究机制，虽然确定了审计的对象、内容、范围，但是对相关责任人追究责任仍有许多困难，审计结果难以得到应用。

4、审计力量和能力不足。领导干部自然资源资产审计涉及土地资源、大气资源、矿产资源、森林资源、水资源等领域，点多面广，指标种类多，政策性、专业性强，审计人员很难掌握相关行业专业指标计算方法，如地理信息系统（GIS）的应用，需要大量矿产勘探、环境保护和土地、森林测绘等方面的专业技术人才。目前，主要数据来源是国土、林业、环保等自然资源监管部门和被审计单位，对于部分监测数据，例如森林覆盖率、耕地占补平衡等，市县审计局没有专业人才、技术去核实数据的准确性。加上人员偏少，人员素质参差不齐，难以完全胜任乡镇领导干部自然资源资产审计工作。

5、计算机审计水平亟待提高。计算机审计不仅可以对大量数据进行筛查、比对，还可以与自然资源资产监测系统实现连接，适时监测运行情况和运行结果，及时发现问题线索。目前市县审计局由于计算机审计软件开发和审计人员计算机应用水平都还存在差距，用计算机相关技术开展自然资源资产审计工作不熟练，很多专业数据的采集工作都还未展开，造成计算机审计工作比较滞后，严重影响了自然资源资产审计发展。

三、开展乡镇领导干部自然资源资产审计的对策建议。

为更好地开展乡镇领导干部自然资源资产审计，促进乡镇经济社会发展和生态文明建设的有机统一，提出以下对策建议。

1、尽快解决基础信息瓶颈问题。自然资源资产基础信息是审计的基础，而自然资源资产负债表是这些基础信息的重要载体，是对领导干部实行自然资源资产离任审计、建立生态环境损害责任终身追究制的基础。目前我国自然资源资产负债表编制工作普遍滞后。为此，党中央高度重视，并在《决定》中明确要求，探索编制自然资源资产负债表，这为审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计创造了极为有利的条件。统计部门应尽快组织各职能部门收集整理自然资源资产基础信息，探索编制自然资源资产负债表，切实为领导干部自然资源资产离任审计创造条件。审计部门应积极构建基础数据库，对各部门的自然资源资产基础数据信息进行整合，实行统一管理，不断建立健全土地资源、森林资源、矿山生态环境治理、大气污染防治等领域的指标体系，构建大数据时代自然资源资产离任审计工作模式。

2、创新审计技术方法、建立评价指标体系。创新自然资源资产审计方法，利用政府主管部门在线监测系统提取数据进行分析，建立资源环境信息数据库，结合管理流程开展业务数据、财务数据等多渠道收集数据比对，发现数据间的关联关系，探索适应新形势下的资源环境审计方法。审计部门要及时梳理包含综合分析、行业分析、具体项目分析、资源指标、生态系统和环境污染防治指标等纵向、横向指标体系，逐步建立和完善乡镇自然资源资产绩效评价指标体系，促进自然资源资产审计的规范化和科学化。现场核实方面，针对自然资源点多面广的特点，必要时可采取无人机技术等搜索疑点，提高现场核实工作的效率。

3、建立专业审计人才队伍。一方面积极争取省厅、地方党委政府的支持，在人员编制上給予倾斜，借助公开招考、特殊人才引进、人才引进绿色通道和政府购买社会服务等多种方式，引进环境工程、环境保护技术、资源管理、林业工程、污染治理、环境影响评价等专业人员充实审计队伍，破除审计人才瓶颈问题，保障自然资源资产审计顺利开展。另一方面定期开展自然资源资产审计专业培训，聘请专家授课，提升审计队伍专业素质。同时重视加大干部学习交流力度，安排审计人员到自然资源资产审计工作开展经验丰富、成果较好的审计机关学习交流，着力培养知识全面、结构合理、专业水准高的自然资源资产审计队伍，增强自然资源资产审计力量。

4、大力推广计算机审计。计算机审计对于节约审计资源，扩大审计抽查面以及与审计相关单位建立数据联网进行相关指标验证具有重要意义，大力推广计算机审计不仅可以提高审计质量而且可以缩短审计时间，节约审计资源。对于自然资源资产审计工作来说，运用计算机审计可以实现利用自然资源资产主管部门对有关指标的监测数据与企业排放监控设备运行情况进行比对，实现对重点行业环境监测系统的联网审计，加强对环境污染的监测，促使企业严格按照相关规定执行环境影响相关政策。同时利用计算机借助地理信息技术（GIS）开展审计疑点分析，可以有效地解决审计实践中遇到的困难。如采集乡镇的空间地理数据库、卫星遥感影像、坐标点等电子数据，对土地、林业、矿山的空间数据进行叠加、相交、拓扑等空间数据分析，发现并核实审计疑点，科学合理的安排审计资源。

5、完善机制，开展合作审计。由于审计人力资源的弱化，现阶段仅仅靠审计机关单打独斗是不够的。首先要强化领导机制。在现行的经济责任领导体制下，成立专门领导干部自然资源资产离任审计工作小组，建立健全联席会议制度，统筹协调各方面的工作，共同研究解决审计遇到的困难，切实为审计创造良好环境。其次是完善工作机制。市县党委、政府应根据自身实际，制定完善乡镇领导干部自然资源资产离任审计工作实施意见和暂行办法，明确各责任主体的自然资源资产负债表的编制责任、审计责任、配合责任和工作要求，形成工作合力。第三是创新审计组织模式。乡镇自然资源资产离任审计特定对象是乡镇党政领导干部，可将此项审计与领导干部经济责任审计同步进行，这样既可以减少重复审计，节约审计资源，又可以合理分配审计力量，切实缓解基层审计局任务重与人力资源不足的矛盾。

参考文献

[1]  刘湘耀，对基层领导干部自然资源资产离任审计的几点思考。湖北省鹤峰县审计局。审计署网站2015-10-30。

[2]  徐清：资源环境审计方法。审计署网站2010-09-15。

[3]  王艳青：资源环境审计方法创新。[J]《合作经济与科技》2010年第22期。

[4]  徐泓 曲婧：自然资源绩效审计的目标、内容和评价指标体系的构建。[J]审计研究2012年第2期。