我国城市更新中的困境与策略分析

王洪进

摘要：改革开放以来，我国经济飞速增长，城市化进程如火如荼，城市土地价值水涨船高，政府对土地财政收入与房地产经济依赖日益增强。同时，城市发展也带来了土地利用效率低下、城市规划混乱、基础设施不完善、生态环境恶劣等问题。新常态下，政府提出未来城市发展要从“外延式扩张”转向“内涵式发展”。在城市转型升级与土地资源逐年紧缩的雙重约束下，城市发展重心将转向“挖掘盘活存量土地”。鉴于此，本文对我国城市更新中的困境与策略进行分析，以供参考。

关键词：城市发展;城市更新;存量土地;城市空间布局

城市更新是新时代带动城市发展的重要动力，是城市发展转向质变的重要途径，随着城市发展，其内涵不断丰富。从开发角度看，从单一地产导向转向文化、生态等复合的多维综合导向;从参与对象看，由政府主导转向政府、开发商、居民的多元主体力量。目前，城市更新尚存许多问题，但其为解决城市矛盾提供了方向，未来各方应致力于建立完善的城市更新体制，使城市发展历久弥新。

1 趋势特征

通过关键词共现的频次、聚类可得出，在国内城市更新研究中一部分聚类表明城市更新的典型区域，如“深圳”“英国”等，通过研究国内外城市更新典型区域的经验，为我国各地区的城市更新工作提供宝贵经验。其中，英国是世界上较早开始工业化的国家，由于城镇空间形态与工业化水平的匹配差造成英国经济与城镇发展受挫，为城市更新研究提供了大量经验。而我国深圳市由于在建市的30年里，高速的城市发展模式使这座年轻的城市建设用地面积占全市土地面积比例居国家前列，面临空间资源不可持续的严峻考验，城市更新已成为深圳市城市规划的重点工作。而且其特有的国家所有权与集体控制权并存的新二元结构，为解决城市更新中多个参与主体的利益冲突提供了宝贵经验。

2 我国城市更新现状与主要问题

2.1 居民融合度低，缺乏参与制度

居民作为城市更新的实际受益方，项目最终呈现效果直接关乎其切身利益。但实际过程中，政府与开发商主导整个更新项目，经济效益实现成为更新改造的首要目标，在规划、实施、治理等阶段均未充分采纳被拆迁居民及周围社区居民的意见，忽视了居民的改造意愿与真正需求，居民参与度低，利益诉求途径有限，其合法权益得不到保障。长期以往，居民与政府、开发商之间的信任和凝聚力被破坏与质疑，不利于改造项目顺利推进。

2.2 城市更新缺乏系统性

城市更新涉及城市建设和城市功能的方方面面，为保障各项工作稳定有序推进，基本都采用“自下而上”的申报机制，先由市场主体或农村集体经济组织提出申请，再由政府审批，而不是政府有组织、有计划开展城市更新，时间和空间的统筹都较为缺乏。在城市更新项目申报中，市场主体或农村集体经济往往会“挑肥拣瘦”，优先选择利益大、难度小的项目，对改造成本高、拆迁难度大的旧城区更新意愿较低。从近几年开展的城市更新项目看，多由政府财政支持，有些甚至是被划入生态控制线，无法进行城市更新的项目;有些是为了满足市政配套设施需求，必须要拆或已经拆除的项目。

3 城市更新发展策略

3.1 推进空间治理现代化

推进空间治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。空间规划是服务自然资源资产保值增值的重要工具，必须为市场机制在其有效领域发挥决定性作用创造“制度保障”和“约束条件”，以有效治理资源配置效率低下和公共用地分配不均的现象。空间治理体系是由空间规划、用途管制、绩效考核构成的完整体系。而其中的制度基础，就是自然资源的“资产化管理”，通过明晰产权、市场化定价、建立交易制度，保障自然资源所有者的权益，实现自然资源资产的保值增值。

3.2 构建人与自然和谐相处生命共同体

国土空间规划发展应遵循建设生态文明为基础，构建以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，主要用于解决之前无序、过度、分散开发导致的各种问题，如占用过多耕地，优质耕地无法得到保护;占用过多生态环境，进而造成生态破坏和环境污染问题。此次国家要求的国土空间规划以国土空间适宜性和资源环境承载力评价为基础，整合既有的生态保护红线、永久基本农田、城乡开发边界划定标准和成果，统筹划定“三区三线”和空间管制分区，严格保护红线、开发边界、开发强度，开展全域范围内的国土综合整治，推进生态保护修复，构建完整的国土生态安全屏障和格局，保障生态系统良性循环和自然资源永续利用。

3.3 共治共享，健全多方参与机制

城市更新应是政府、开发商、居民各权利主体共同参与、治理和分享的经济活动，彼此之间充分信任、相互依赖才能使其发挥最大社会效益。目前，城市更新决议多采用“自上而下”模式，未充分考虑底层居民意见，反而降低了更新效率。规划前应公开征求居民意愿，在改造方案中采纳居民意见，融合当地人文、历史等因素，加强居民主人翁意识;充分公开项目信息，包括改造方案、拆迁补偿、利益分配、施工信息等，动员社区力量，建立有效的监督机制;多方位增加与居民的对话渠道，建立平等博弈地位，有效激励社区力量参与更新改造，促进城市更新高效推进。

3.4 更高的房产价值

居民与区域之间存在双向的影响。居民更愿意居住在拥有高质量便利设施的社区;居民在环境优美的区域中活动，创造的兴趣和活力又能让空间更加生动而令人神往。墨尔本打造的20分钟邻里社区，强调营造步行友好的环境空间。这样的空间在不知不觉间创造出了更高、更持久的投资回报——在20分钟邻里社区理念下打造的社区更受购房者欢迎，而且许多购房者都愿意为20分钟邻里社区的一系列特性支付15.5%的溢价，包括混合土地使用，更好的道路连通性和更高的密度。事实上，此前就有研究发现，步行指数高，即在步行范围内能够获取更多便利设施的公寓物业市场价值会提升6%，而办公和零售物业则会增长54%。

4 结语

随着我国城市发展逐步由粗放式扩张转向内涵式增长、从增量开发转变为存量开发，城市更新已成为城市发展的重要手段。当前我国城市正处于从“旧城改造”向“城市更新”转变的过程中，面对产业升级转型和资源环境短缺的压力，我国的造城运动的热度相比前些年已大幅降温，北京、上海、深圳等一线城市的建设用地总量已接近或突破极限，人地矛盾突出、生态破坏严重、公共资源不均等问题不断涌现。

参考文献：

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[3].政策回归，广州城市更新将迎来“小高潮”[J].房地产导刊，2018（12）：46.