环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿制度的实施与完善

摘要：《民法典》第1232条明确规定了生态环境侵权适用惩罚性赔偿制度，其作用是对因环境侵权的受害人进行救济，对造成生态环境损害的恶意侵权人进行制裁，预防生态环境侵权的发生。但法条只是原则性地确定了惩罚性赔偿制度在生态环境领域侵权的适用，没有将重大过失列为主观责任要件。借鉴英、美、澳大利亚等国的有关经验，建议扩大惩罚性赔偿的适用，将重大过失、消极不作为纳入主观责任要件考量范围;以基本损失为计算基础，结合侵权人的主观恶性程度、损害后果、经济状况等影响因素采用不同的倍数计算，同时设定惩罚性赔偿金额的最高限额，从而真正发挥其在生态环境领域的积极作用。

关键词：环境民事公益诉讼;生态环境侵权;惩罚性赔偿;故意

中图分类号：D925.1;D922.68

文献标识码：A

文章编号：2095-6916（2020）15-0130-03

2020年5月28日，十三届全国人大会议表决通过的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第1232条明确规定了生态环境侵权适用惩罚性赔偿制度，这是环境损害责任承担方式的重大突破，也是对实践中探索环境侵权案件适用惩罚性赔偿制度的重大肯定。但该规定比较原则，对主观要件的认定严苛，对惩罚性赔偿金额的计算、使用和管理也没有进行规范。本文对《民法典》侵权责任编中第1232条规定的惩罚性赔偿进行分析，结合国内外实践经验探讨完善我国生态环境领域侵权适用惩罚性赔偿的方法，提出可行性建议。

一、惩罚性赔偿制度的相关理论阐释

（一）环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的法律定位

我国环境民事公益诉讼普遍适用的是补偿性赔偿机制。补偿性赔偿机制，顾名思义，就是对受害者的损失进行补偿，称为损失填平原则，或是“同质补偿”。环境侵权案件与普通侵权案件不同，有明显的二元性，它不仅代表个人利益受到损害，更重要的是代表整体环境公共利益的生态受到了损害。因此，我国在环境侵权方面引入了惩罚性赔偿制度。

惩罚性赔偿，由punitivedamages翻译而来，从字面意思理解，就是对被害者的一种补偿性赔偿和对加害者的惩罚和制裁。惩罚性赔偿起源于英国，发展于美国。尽管其在两个国家的发展过程中产生了差异，但都出现了社会化的趋势，惩罚性赔偿制度也从最初的关注对个人权利的救济发展成为包括对社会整体利益的维护在内的制度。惩罚性赔偿在英美法系国家和大陆法系国家的演变表明，它从一开始的纯粹的“私法”性质，发展成为维护公众利益的一种特殊的兼具公私法性质的责任制度。

（二）生态环境侵权设立惩罚性赔偿制度的重要意义

一是对因环境侵权的受害人进行救济。在实践中，补偿性赔偿范围包括人身损害和财产损害，诉讼费用和律师费用则不在补偿范围内。生态环境损害相比民事侵权，需要更专业的知识，环境侵权损害后果与一般民事侵权存在明显差别，具有隐蔽性、潜伏性和长期性等特点，环境污染与生态破坏行为只有到达一定程度，超出环境容量，才会有明显的后果。一般的损失填平原则，大概率无法弥补受害人的损失。

二是对造成生态环境损害的恶意侵权人进行制裁。在生态环境侵权中，行为人造成的损害往往涉及整个区域的生态环境，比如非法排放污水往往影响河流水质和土壤生态环境，会对该地区的居民饮用水和农作物种植等带来不利影响。此时实行损失填补原则对恶意行为人进行制裁，不仅不能对他们产生心理上的震慑，反而可能激励他们积极侵权获取利润，因为与侵害环境所得的巨大利润相比，违法成本显得微不足道。

三是对社会产生教育意义，预防生态环境侵权的发生。对环境的治理因为不同的生态系统需要采取不同的技术，其投人成本比较大，恢复周期也比较长，并且有的可能是难以恢复。比如泰州“天价”赔偿案，没有因为非法倾倒行为而造成具体的个人利益受损，但对泰州地区及其下游的河流生态环境造成了极大的破坏，虽然短期内还没有发生实际损害，但长期来看，会对整个流域涉及地区的经济社会发展和居民身体健康带来隐患。所以，该案得到了当地法院支持，判决被告支付1.6亿元的损耗赔偿，而实际上治污需要的花费会远远超过这个数字。因此对环境保护工作而言，相比后期治理难度的艰巨，更重要的是前期的预防。超过实际损害的赔偿数额，则会对社会公众产生心理上的震慑和教育，从而抑制公众通过损害生态环境获利的想法，减少恶意损害生态环境的行为。

二、对《民法典》第1232条规定的分析和理解

我国《民法典》第1232条规定了生态环境侵权可以申请惩罚性赔偿：“侵权人违反法律规定故意污染环境破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”该法条规定了行为人必须主观上出于故意，并且造成严重后果，被侵权人才能请求惩罚性赔偿。

此规定为了避免过重的打击力度，没有将重大过失列为环境侵权适用惩罚性赔偿的主观责任要件。虽然主观上重大过失没有故意性质恶劣，但是重大过失作为一种独立的主观形态，心理上漠视甚至放任危害行为可能对他人的人身、财产权利造成损害，性质也极为恶劣。《民法典》第1232条将惩罚性赔偿的适用范围规定为“故意”，实际上限缩了惩罚性赔偿在生态环境领域可以适用的范围。从司法实践角度考虑，对主观心态“故意”的认定较为严苛，这无形中加重了受害人举证的困难和负担，会导致很多原本从损害结果来看可以适用惩罚性赔偿的案件，因为对“故意”的举证不明而无法适用。在生态环境领域侵权，则无法充分弥补受害人的利益损失，也无法实现对侵权人的谴责和惩戒，难以实现惩罚性赔偿设立的初衷和期望实现的效果。

《民法典》第1232条将“造成严重后果”作为生态环境侵权的结果要件，其实质近似于行政罚款，是公法意义的责任。美国斯蒂文斯大法官在判决惩罚性赔偿案件时阐明，罚款某种意义上等同于惩罚性赔偿。在美国没有与我国相类似的行政罚款，不是所有的案件都能适用惩罚性赔偿，惩罚性赔偿金不是都给予被害人，各州根据不同的情况对赔偿金有不同的规定，部分州规定将一部分赔偿金划入特設基金中。有些学者认为在我国引入惩罚性赔偿制度的初衷是维护私权利，赔偿金额归属于受害人，也是为了救济受害人。也就是说，第1232条的规定实际上模糊了生态环境侵权惩罚性赔偿的私法属性，这与《民法典》侵权责任编的私法属性不相符合。该法条对于赔偿数额方式和计算方法也没有进行规定和细化，只是原则性地确定了惩罚性赔偿制度在生态环境领域侵权的适用。法官在审理案件时如何适用该条款，还需要根据有关司法解释和实践案例进行比照适用。

三、惩罚性赔偿制度域外经验借鉴

（一）英国

惩罚性赔偿制度虽然最先在英国确立和使用，但英国的惩罚性赔偿适用范围比其他国家相对狭窄。在适用条件方面，客观上行为人实施了违法行为;主观上必须是严重过错，具有极大的主观恶性并且造成了侵权后果;由于主观方面对主观恶性把握比较严格，惩罚性赔偿对损害后果要求则比较宽松，不论是人身损害、财产损害以及精神损害都可以申请惩罚性赔偿。

英国的惩罚性赔偿重在威慑和惩罚，因此对惩罚性赔偿的适用范围进行了严格规定和限制。首先，原告必须是违法行为的直接受害者，除受害人以外不能提起惩罚性赔偿的诉讼请求。其次，被告因为同一侵权行为只能接受一次惩罚性赔偿的处罚。第三，被告如果因为约定或是原告行为导致发生损害结果等免责事由则可能会排除适用惩罚性赔偿制度关于惩罚性赔偿的金额计算，英国充分考虑陪审团的意见，陪审团在综合考量被告的主观恶性、经济状况、被告可能存在的免责事由等要素后，计算出赔偿金额。英国法院以监督的方式参与，对于不合理的赔偿金额进行改判，从而避免惩罚性赔偿的滥用。

（二）美国

与英国相比较，美国的惩罚性赔偿制度更为成熟。在主观条件方面，美国的惩罚性赔偿很宽松，不仅包括故意、疏忽大意的过失，甚至只是主观上存在对人身和财产权利的漠视，都有可能被判定适用惩罚性赔偿。客观方面，也不要求被告因其损害行为获得实际利益。在证明标准方面，由于惩罚性赔偿制度重在惩罚，其赔偿金额高于普通民事侵权，因此在证明程度上要达到高度盖然性且有说服力的标准，使陪审团足以信服。

美国适用惩罚性赔偿制度的“天价”赔偿案件有很多，但是其不以追求高额赔偿为目的。对赔偿金的数额确定首先以补偿性数额为基础，然后根据比例原则在一定范围内进行选择。其次考虑被告的经济能力，惩罚性赔偿金数额太高，被告倾家荡产也无法支付，数额太低，无法弥补原告损失，也起不到该有的震慑效果。因此，美国一部分州通过确定倍数和限额的方式来限制惩罚性赔偿的数额，如果陪审团计算出的惩罚性赔偿金额是补偿性赔偿数额的十倍，则会被认定为违宪。

（三）澳大利亚

澳大利亚惩罚性赔偿的适用更宽泛，基本上满足条件的大多数侵权案件都可能适用：客观上被告实施了违法行为，造成了受害人的权利损失后果;主观上存在过错即可被认定。但是，澳大利亚惩罚性赔偿制度是一种特殊的救济方式，只有在同质补偿原则不能弥补受害人损失，并且被告实施了极不道德并且不能为公众所接受的行为时才有可能使用。惩罚性赔偿本质也是一种实质性惩罚，如果被告在承担民事责任前已经承担了刑事责任受到了刑法处罚，法院对被告则不会再适用惩罚性赔偿。

澳大利亚对惩罚性赔偿金的限制更多。如同英国、美国，法院在确定惩罚性赔偿数额时也会综合考虑各方因素。总体来说，虽然惩罚性赔偿的诉讼案件数量越来越多，但澳大利亚对金额的限制把控比较严格，基本上不超过一万澳元。法官会在陪审团计算确定惩罚性赔偿金时进行监督，确保数额符合实际。

总之，从域外惩罚性赔偿制度的实施来看，英国、美国、澳大利亚对惩罚性赔偿的适用比较成熟，由于惩罚性赔偿带有惩罚和威慑的性质，因此对其适用范围都采用不同程度和方式的条件限制。对于惩罚性赔偿金的计算会综合考虑被告的主观恶性程度、经济状况、违法行为的损害后果等因素，并且美国、澳大利亚都采用法院参与监督的方式来确保惩罚性赔偿金不会过分高于原告实际受到的损害，既能对原告的利益损失进行合理弥补，又能对被告的违法行为进行惩戒和教育。美国、澳大利亚都实行“一事不再罚”，被告已经承担刑事责任，则会排除适用带有惩罚效果的惩罚性赔偿制度的适用，防止被告承担过重的责任。从实施效果来看，这些国家适用惩罚性赔偿制度实现了设立该制度的初衷和目的。

四、我国环境侵权适用惩罚性赔偿制度的完善建议惩罚性赔偿制度集填补、惩戒和预防的功能为一体，具有特殊的公私法兼具的法律性质，因此对其要严格规范适用。我国《民法典》对生态环境侵权领域引入惩罚性赔偿制度只是作出原则性的适用规定，如何实施还有待细化和完善。

（一）具体适用条件

几乎所有的惩罚性赔偿制度都将行为人的故意、主观恶意程度作为认定责任时的主观要件。生态环境侵权将故意作为惩罚性赔偿的适用条件，是考虑到侵权人的行为主观上具有可责难性。环境民事公益诉讼以弥补受害人损失、维护环境公共利益为主要目的，惩罚性赔偿制度的适用兼具救济性、惩罚性和预防性三重作用。鑒于当下我国生态环境侵权屡见不鲜，造成的环境污染、生态破坏后果也很严重。因此，笔者建议《民法典》第1232条应当扩大惩罚性赔偿的适用，将重大过失、消极不作为纳入主观责任要件考量范围。但是应该区分重大过失和一般过失，通常情况，一般过失是对一般性义务的违反，不会造成严重的环境污染和生态破坏，不具有可谴责性。在我国多个法律关系的侵权案件，重大过失被作为主观责任要件适用。在我国台湾地区的证券行业侵权就将重大过失作为主观责任要件适用于惩罚性赔偿。

（二）惩罚性赔偿金的计算

1.合理确定惩罚性赔偿金数额

通过对域外惩罚性赔偿制度的梳理，美国、澳大利亚都采用倍数计算法，并且限定在合理范围内。我国《消费者权益保护法》第五十五条规定经营者欺诈消费者，消费者有权获得三倍赔偿。《食品安全法》第九十六条规定生产不符合食品安全标准的产品或是销售明知不符合食品安全标准的产品，消费者有权要求支付十倍价款赔偿金。这是我国已有的惩罚性赔偿在计算时的模式，实践中取得了很好的效果，生态环境侵权可以借鉴此种方式计算惩罚性赔偿金，使赔偿金范围在一个相对合理的区间。因此，笔者建议可以以基本损失为计算基础，结合侵权人的主观恶性程度、损害后果、经济状况等影响因素采用不同的倍数计算，同时设定惩罚性赔偿金额的最高限额。

2.惩罚性赔偿金的适用和管理

惩罚性赔偿金以高于损害性赔偿的金额来实现其功能和目的。高出的赔偿金既可以弥补受害人的损失，起到激励受害人积极维权和维护环境的作用，还可以对侵权人起到威慑和惩戒作用。从惩罚性赔偿的性质来看，惩罚性赔偿是对公共执法不足有力的补充，因此应该将一部分惩罚性赔偿纳入政府财政，专门用于环境保护工作。生态环境领域确立惩罚性赔偿的目的是维护环境公共利益，那么惩罚性赔偿可以纳入专门的环境基金，用来支付环境公益诉讼中产生的程序性费用。因此，学界建议惩罚性赔偿金在分配给受害方、政府财政收入后，将剩余的部分设立环境公益诉讼基金管理。如我国云南昆明市设立了环保公益诉讼救济专项基金，由昆明市环保局进行管理，实行信息公开，确保惩罚性赔偿金合理使用。

五、结语

对未来生态环境侵权案件的预防，是惩罚性赔偿制度引入环境民事公益诉讼的目的所在。《民法典》规定环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿制度具有重要的时代意义，对于生态环境的治理和保护也将发挥重要的推动作用。同时，也应看到生态环境侵权适用惩罚性赔偿制度还有空间可以补充和完善，要不断发现和探索，汲取有益经验，在实践中完善惩罚性赔偿制度，真正发挥其在生态环境领域的积极作用。

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作者简介：兰敏（1996-），女，汉族，山西寿阳人，单位为山西财经大学，研究方向为环境与资源保护法。

（责任编辑：朱希良）