美国WTO改革方案及其对我国的潜在影响

付凯娜　刘馨平　曹广伟

摘要：在世界经济格局转换中，美国指责以WTO为核心的多边贸易体制偏袒发展中国家，对美国不公平，要求WTO进行符合自身利益的改革。美国提出WTO应解决“非市场经济体”带来的挑战、改变对发展中国家的认定方式、尊重成员国的主权选择和提高政策透明度等，以退出WTO、阻挠上诉机构法官甄选相要挟，联合欧盟、日本合力推动WTO全面改革。美国改革WTO的方案和路径针对中国的意味明显，我国发展中国家地位、“市场经济国家”身份认定，国有企业、产业扶持政策等或将受到挑战。我国应与各方加强协商、合作，缓冲美方压力、维护自身利益，并帮助WTO化解当前危机。

关键词：WTO改革;美国方案;贸易规则

中图分类号：P743.1

文献标识码：A

文章编号：2095-6916（2020）15-0031-04

进入21世纪以来，以世界贸易组织（WorldTradeOrganization，简称WTO）为核心的多边贸易体制奠定了经济全球化的基石，在推动贸易发展、保障就業、提高生活水平等方面作出了重要贡献，成为促进世界经济增长的重要引擎。部分发展中国家充分利用自由、便利的贸易投资环境，积极参与国际分工，融入全球价值链产业链和供应链，实现了迅速发展和崛起。眼见新兴经济体的崛起和自身主导地位的削弱，特朗普政府认为WTO过于宽泛的发展分类及其附带的差别待遇，侵占了美国利益。因此，美国主张WTO应对“非市场经济行为”“发展中国家”的认定和透明度问题进行改革，并威胁WTO如果不实施令美国满意的改革，将退出这一全球多边贸易机构。为迫使各方改革WTO，美国坚持蓄意阻挠上诉机构法官甄选，导致贸易争端解决机制面临停摆危机。

基于此，本文从世界经济格局转换的背景下探讨美国推动WTO改革的利益诉求和具体方案，以期研究美国方案对中国的潜在影响，为我国及时有效应对提供意见参考。

一、美国推动WTO改革的背景

自中国2001年加入WTO，特别是2008年国际金融危机以来，世界经济格局正经历前所未有的变化，新兴市场和发展中国家对世界经济增长的贡献率达到70%～80%。2018年，世界经济增长3.7%，这在很大程度上得益于中国等亚洲新兴市场和发展中国家经济保持了6.3%的较高增长。

反观美国，进入21世纪后其“新经济”政策红利逐渐消退，经济低速徘徊，社会矛盾突出，两极分化严重。2007年，美国次贷危机全面爆发，进而引发全球金融危机，将世界经济拖人停滞、衰退的深渊。作为危机策源地的美国损失惨重，金融动荡、失业率高涨、出口萎缩，相对经济实力衰减，超级大国地位受到冲击。

对此，奥巴马政府曾大规模实施刺激经济计划，但.成效有限。特朗普上台后，千方百计转移国内矛盾，指责WTO现行制度无法为美国经济保驾护航，老牌发达资本主义国家面临着发展中国家的“非市场经济”行为的不公平竞争。美国试图以贸易战为武器胁迫国际社会打破现有贸易框架，在美国优先的理念下修订制定国际经济规则，重振美国经济大国的雄风，进而遏制新兴经济体的发展。

冷战结束后，美国着重发展“新经济”的战略形成了“去工业化”效应：制造业持续向知识经济和服务业转移，制造业增加值占世界总和的比重一路下滑，从20世纪50年代初占比近40%，跌至2012年的17.4%，2010年其世界第一制造业大国地位被中国取代。随着制造业转移，美国经济形成了过度依赖信息、金融、服务业的局面，其弊端日益显现：过度金融创新、债务驱动型增长、贸易财政双赤字。

二、美国对现行的WTO规则的抱怨

（一）美国的贸易行为受到WTO的争端解决程序的制裁

Peter大法官在告别演讲中指出，WTO的争端解决机制是世贸组织“王冠上的明珠”，有效的争端解决机制是一个运行良好的多边贸易体系的核心。世贸组织在成立伊始，该上诉机构就已经成立，这一机构的特点在于其独立性，不受政治权力大小的影响，各个成员国可以在这一机构下获得为自己辩诉的权利。数据显示，美国提出的针对别国的贸易仲裁案，美国胜诉比例超过九成。然而，与此同时，别国对美国提出的贸易仲裁案，美国败诉的比例大概也在九成。美国认为WTO上诉机构严重损害了现有机制在政治上的可持续性。

（二）发展中国家的认定及其附带的差别待遇对自身带来的不公平竞争

特朗普政府认为，世界贸易组织定义了“最不发达国家”，但对于“发展中国家”并没有明确的标准，各个国家自认为是“发展中国家”，然后利用WTO协定给予发展中国家的所有“特殊和差别待遇”。中国、巴西、南非和印度等成员，以人均收入较低为由，把自身定义为发展中国家，并享有一系列的特殊待遇，却拥有与许多发达国家相当的经济体量，不仅没有承担充足的现行的WTO义务，而且对WTO达成新的贸易协定构成挑战。

（三）认为WTO政策透明度不足

WTO一直强调透明度原则，所谓的透明度原则就是各国要向其他国家及时公开与贸易有关的政策、体制和见则。根据透明度原则，世贸组织的贸易政策审议机制要对各国的各项贸易政策进行定期监督。在补贴、数量限制、贸易壁垒、农业支持等问题上，一旦采取措施，就应告知其他国家，以遵守透明度的原则。美国之所以如此关注，并且在该问题上主张采取行动，其主要针对所谓的中国国有企业补贴的“不透明”问题。

（四）指责中国扰乱了WTO贸易秩序

美国认为，中国在享受自由贸易的好处，但特意规避其应承担的义务和责任。中国自2001年加入WTO已经19年了，却仍旧不是市场经济国家。但是中国作为世界第二大经济体，已经具备扰乱世界市场的能力。世界贸易组织没有做好准备来应对像中国这样的非市场经济体所带来的根本挑战。

（五）多边贸易体系的自身不足

在美国、印度等国家的对峙中，WTO谈判、监督及争端解决三大职能均出现危机。2003年坎昆部长会议的半途而废，历经20多年的多哈回合谈判的停滞不前，统统暴露出多边贸易体系低效、几近瘫痪的现实。且前关税及贸易总协定时代的缔造者美国，长期通过行使否决权阻挠上诉机构大法官甄选程序，致使争端解决机制面临停摆危机。

三、WTO改革中的美国方案

（一）美国方案的基本诉求

2019年以来，特朗普政府向WTO理事会提交《一个无差别化的WTO：自我认定式的发展地位威胁体制相关性》及修订版、《总理事会决定草案：加强WTO谈判功能的程序》等文件，可以看出特朗普政府推动WTO改革的重点方向，具体包括以下内容：

首先，WTO必须解决非市场经济体带来的挑战。美国认为WTO规则并未充分预料到由国家主导经济发展的成员国对全球贸易造成的破坏性影响，也未提供充足的工具应对非市场经济体带来的问题。美国试图通过美、欧、合作制定新的多边贸易规则等解决这些问题。

其次，WIO争端解决机制必须尊重成员国的主权政策选择。美国认为WTO争端解决机制尤其是上诉机构偏离初衷，有损现行体制的政治可持续性。美国批评上诉机构无法在90天内按争议解决谅解书的要求提交.报告，认为专家组成员任期满后不应该继续处理其任期届满之前所负责的上诉案件，还认为上诉机构报告作为先例缺乏WTO法律依据。此外，美国认为WTO上诉机构不应对争端以外的问题发表咨询性意见。

第三，WTO成员国必须遵守通报义务。美国认为不遵从通报义务导致WTO缺乏对现有义务的执行信息，阻碍WTO谈判取得进展。美国对该议题关注已久，2017年提出提高透明度文件，2018年11月又联合阿根廷、哥斯达黎加、欧盟、日本等成员国向WTO提交《提高透明度和加强通报要求的程序》文件，提出对未履行通报义务设置惩罚条款等改革意见。

第四，必须修改世贸组织对发展中国家的处理方式，以反映当前的全球贸易现实。美国认为，WTO为发展中国家提供的“特殊和差别待遇”，意味着更先进的发展中国家，如巴西中国、印度和南非，得到了与撒哈拉以南非洲非最不发达国家和南亚非最不发达国家相同的灵活性，尽管它们对全球经济的影响非常显著。高收入或中等收人国家，期望获得与低收人或中等收入国家相同的灵活性，就是对发达国家的剥削，必须修改对发展中国家的认定方式和其享受的“特殊和差别待遇”。

（二）美国推动WTO改革的战略举措

是改变特殊与差别待遇。作为关贸总协定（GATT）

和WTO的重要制度性安排，“特殊与差别待遇”给予发展中国家在关税减让谈判中享有更优惠待遇的权利，通过自我认定为发展中国家的方式，广大发展中国家积极参与到国际贸易体系之中，并获得了优于发达国家的关税减让条件，为自身工业化及经贸发展创造了重要机馬。然而，美欧等发达经济体认为，随着国际贸易形势发生重大变化，发展中成员国GDP总额、货物和服务贸易进出口总额等占全球比重迅速增加，继续通过自我认定为发展中国家的方式享受“特殊和差别待遇”，不仅使发达，成员国面临不公平竞争，还阻碍了WTO框架下多边贸易谈判顺利进行。因此，必须通过改革“特殊和差别待遇”，重新对WTO成员国进行划分。

二是以“退群”为要挟，推动WTO全面改革。特朗普政府上台以来，高举美国优先的大旗，一言不合就“退群”。美国以退出WTO作为要挟，逼迫其进行制度改革，为美国争取更多利益、摆脱国际责任为美国经贸环境扫清发展障碍。如世贸组织无法在2019年底前解决上诉机构的法官任命僵局，WTO的仲裁机制将面临实质性瘫痪。

三是推动诸边和部门贸易谈判，应对WTO的停滞不前。当前，美国把推动诸边、部门贸易谈判作为破解多边经贸僵局、解决运行效率低下的动力。特朗普政府希望与部分WTO成员进行“自由、公平、互惠”的贸易谈判，并就具体问题先行达成诸边协议或部门协定，再让其他成员加入，进而推动WTO规则的重塑。

四是与欧盟、日本合力推进WTO改革。2018年5月31日，美、日、欧三方在巴黎举行会谈，并达成《欧盟-日本-美国制定更为严格产业补贴规则的基础界定文件》《关于技术转让政策和做法的联合声明》《关于市场导向条件的联合声明》等联合文件，“欧美日WTO改革小分队”开始集结并采取行动。

四、美国方案对中国的潜在影响

（一）中国可能无法获得部分国家对自身“市场经济主体”身份地位的认可，继续陷于反倾销诉讼案件的泥潭

最初为尽快加入世贸组织，我国签订了四个附加条款，其中之一就是反倾销案件中的“非市场经济地位”的规定，“应在加人之日后15年内终止”，即在我国应对国外的，反倾销和反补贴时，允许世贸组织成员国在15年内仍以“非市场经济国家”对待中国，但无论中国产品.进口者是否承认中国的市场经济地位，中国加入WTO后15年将自动取得市场经济地位。

出于对贸易保护的考虑，欧盟美国、日本官方表态以及部分商业团体呼吁反对中国获得此待遇，并酝酿在多行业加收惩罚性关税措施。中国已经成为世界上遭到反倾销诉讼数量最多的国家，此次美国方案旨在再次界定中国“非市场经济地位”，企图继续利用替代国标准阻止中国产品出口、遏制中国未来发展。如果中国不能取得市场经济地位，就相当于WTO纵容其他成员国继续对中国采取具有歧视性的贸易政策。因为非市场经济体在进行反倾销调查时，不能依据国内产品价格进行比对，而是选择第三方即替代国的产品价格进行比较决定处以罚款的数量。既往美国将印度作为我国的“替代国”，，大大提高了我国诉讼成本，影响我国企业在应对反倾销时的防卫自控能力，这也是我国反倾销应诉案件平均胜诉率低的主要原因。

（二）WTO争端解决机制改革是一把“双刃剑”

一方面，中国可以借此机会积极参与国际贸易法律法规的制定，并在国内弥补相关法规空白，以更好地为发展中国家的发展谋福利，使中国更好地与国际社会接轨，提高中国企业的国际竞争力。虽然此过程布满荆棘，但不失为发展的一个好机会。除此之外，中国所面临的当今贸易保护主义的拾头、反倾销调查等不平等贸易事实，也可在此谈判協商中提出合理的中国诉求，

但另一方面，该方案的发起者为美国，还有欧盟、日本参与，我们不得不考虑美国发起此议案的动机。美国旨在加快自身诉讼案件的解决，通过千涉法官甄选来实现一定程度上对WTO组织的控制和通过并实施有利于自身的诉求。介于美国在国际上一贯的作风，无非是想要进一步在世界范围内攫取更多的利益。一旦多边贸易体系进行改革，中国不但将会面临更大的规则竞争压力，对中国国内的改革也会造成影响，而且对于稍有和缓的中美贸易战的前景又增添了不确定性的风险。

（三）中国企业在国际上发展难度加大，挑战、风险和机遇共存

美国对中国国有企业补贴问题极为不满，认为是中国给予该企业一定的补助使其以更低的价格进入市场从而扰乱市场经济。2018年8月，美国禁止向政府补贴企业采购列车和巴士以表达对中国国有企业补贴的不满。

WTO透明度三大原则的支柱分别是公布、通报和咨询。美国致力于WTO改革方案的推行无非是为了在与中国贸易时进一步对我国实施设置贸易障碍、提高关税等不平等贸易行为。倘若此方案通过，无疑又给了美国抨击中国的种种机会，一方面影响我国出口贸易的正常进行，另一方面增加对于中国国际形象的非议。在进行对外贸易时可能会拉长战线，他国对我国实行“拖延战术”以技术检测或质量检测为由头扣留出口商品等。这就增加了我国进行对外贸易的沉没成本和时间成本，不利于国内中小加工企业的发展。

（四）中国有可能丧失最大发展中国家这一地位，处于国际贸易中的不利地位，中美贸易存在“脱钩”风险

世贸组织体制对最不发达国家几乎不要求其承担任何义务，可享受世贸组织成员的一切权利，对发展中国家成员也给予了一定的优惠安排。特朗普政府认为发展中国家享受了贸易制度中太多的优惠，多次批评中国利用发展中国家身份占尽了美国的便宜，并于2020年初单方面宣布取消包括中国在内的25个经济体WTO发展中国家优惠待遇。

一旦美国“改革发展中国家认定标准”的提议在WTO谈判中得以通过，中国将丧失最大的发展中国家地位，在世界贸易、投资领域面临更多挑战。第一，中国国内市场面临更大的准人压力。国际社会将会以更严苛的进出口标准检验中国产品，给中国商品进人国际市场带来障碍;同时要求中国进一步开放国内市场，抢夺我国相关产品的国内份额。第二，将终结中国享有的“特殊与差别待遇”，旦中国被剥夺“发展中国家”身份，将被迫在全球承担更多的责任和义务，过去我国所倚重的特殊与差别待遇“红利期”恐随之提前结束。第三，不利于国内改革与经济发展。种种国情均昭示中国当前并不具备成为发达国家的能力，一旦摘掉发展中国家的“帽子”就会造成对经济发展的巨大挑战，将对国内企业造成压力。第四，美国主张采取单边措施对中国施压。贸易战将使企业竞争压力加大，甚至导致外向型企业倒闭，造成工薪阶层收入下降及失业率增加，进而导致人民币贬值以及国内金融、房产行业缩水。第五，影响中国国际形象的重塑。在此之前，美国多次公开质疑我国发展中国家身份，采用严苛的标准实施“贸易制裁”。这有悖于我国在国际上树立的最大发展中国家的国际身份，将束缚我国在国际环境中的运筹帷幄和交往活动。

如果真的改写多边贸易规则，中国将会被打成“非市场经济”，中国企业在海外市场中就会遭受歧视，经营受到限制，在海外投资将受到额外审查，中国出口的产品将被征收额外的关税，这将会成为中国崛起的阻力，因此WTO改革实质上是一场发展权的保卫战。一旦特朗普政府正式退出WTO，这意味着中美贸易的谈判渠道、磋商问题解决机制和互动空间也同时关闭，中美贸易有“脱钩”的危险。

五、中国的应对策略

置身于WTO改革浪潮之中，中国要怎样有所为、有所不为，应如何有理、有利、有节地维护自身权利、发出中国声音、提出中国诉求，积极承担大国责任，体现作为全球货物贸易第一大国的担当？正如WTO副总千事沃尔夫所说，现在是中国继续向前迈进的时候了，这不仅有利于多边贸易系统的改革，也将帮助中国完成自身的国内改革。中国在加入WTO的时候修改了上万条法规，当然也从中获得了利益，成为国内改革的一部分。

我们也要看到，此次美国改革WTO除了要解决“对中国的不满”，还对广大发展中国家发出警告，指责新兴经济体对“特殊与差别待遇”的滥用侵害了美国的利益，与欧盟、日本等其他发達国家在产业补贴、农业扶持政策争端解决机制等方面也存在分歧。

我国应充分利用各方与美国之间的矛盾和问题，深化与发展中国家的联合，推动WTO在维护发展中成员享受特殊与差别待遇的权利的前提下，改进相关条款的准确性、有效性和可操作性，纠正世贸组织规则中的“发展赤字”;加强与欧盟、日本等发达国家、地区的沟通、协商，携手破解WTO僵局，恢复争端解决机制的功能，在与各方的协商、合作中，缓冲美方压力、维护自身利益，并帮助WTO化解当前危机，维护多边自由贸易体制，携手构建开放型世界经济。

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作者简介：付凯娜（1998-），女，汉族，河南汝州人，单位为河南农业大学经济与管理学院，研究方向为世界经济。

刘馨平（2000-），女，汉族，河南信阳人，单位为河南农业大学经济与管理学院，研究方向为世界经济。

曹广伟（1979-），男，汉族，河南商丘人，河南农业大学马克思主义学院副教授、博士、硕士研究生导师，研究方向为亚太区域一体化、国际经济秩序。

（责任编辑：朱希良）