未成年人公益诉讼检察实践探析与完善建议

杨新娥

摘 要：开展未成年人公益诉讼检察工作，是对未成年人进行全面综合司法保护的客观需要。未成年人公益诉讼检察在实践探索中面临立案难、调查取证难、审查难等问题。推进未成年人公益诉讼检察工作应当完善法律依据，明确案件范围，健全未检部门与公益诉讼检察部门组合办案模式，构建未成年人公益诉讼案件线索发现机制，采用多种途径破解调查取证难。

关键词：未成年人 公益诉讼检察 组合办案 线索发现

一、基本案情和办案经过

北京市海淀区人民检察院（以下简称“海淀区院”）于2019年梳理未成年人刑事案件时发现，未成年人吸烟现象不容忽视，吸烟已成为部分未成年人结交不良朋友、走向违法犯罪的起点。办案人员对辖区内30所中小学周边的100所烟草经营场所摸排走访、调查取证发现：部分学校周边100米内存在香烟销售点，大多数烟草经营者未在显著位置设置不向未成年人出售烟草制品的标识，个别商户存在向未成年学生售烟行为。上述行为违反了我国关于未成年人禁烟保护的相关法律规定，对未成年人身心健康造成恶劣影响，损害社会公共利益。

为切实保护未成年人身心健康，维护社会公共利益，报经北京市人民检察院批准，并在其全程指导下，海淀区院于2019年5月24日向区烟草专卖局、区市场监督管理局发出诉前检察建议：一是依法履行监督管理职责，对经营者的违法行为进行查处;二是进一步加强对辖区内未成年人禁烟保护问题的监管力度，建立健全长效工作机制，切实保护未成年人身心健康及合法权益。

區烟草专卖局、区市场监督管理局高度重视检察建议，积极履行监管职责，取得了良好的整改效果。一是对涉案违法行为严格核查督促整改。二是组织开展专项整治工作，积极履行法定职责。除检察建议书中涉及的点位外，开展全面摸排整改工作，进一步加大对向未成年人出售烟草制品行为的查处力度。三是开展形式多样的控烟活动。创新宣传途径，建立辖区街区互助小组;聘请第三方机构进行暗访;召开专项行政约谈会，加强对通过互联网推广和销售电子烟行为的监测等。四是建立健全长效工作机制。建立完善局、所两级执法协作机制，在检查人员、检查点位及证据相互移转方面进行规范。

二、未成年人行政公益诉讼案件办理难点

办理未成年人行政公益诉讼案件，要严格依照公益诉讼办案程序进行，以未成年人禁烟保护行政公益诉讼案为例，诉前程序分为线索摸排、立案、调查取证、审查、制发诉前检察建议、跟进监督、案件终结等七步。办理案件关键要做四件事：一是查清法律法规，确定行政机关法定职责;二是规范调查取证，查清违法事实和行政机关怠于履职的事实等;三是撰写法律文书，发出诉前检察建议;四是与行政机关沟通，通过跟进监督行政机关整改，并经常开展“回头看”，确保办案效果。如果行政机关整改到位，就可以终结案件。大多数行政公益诉讼案件都终结在诉前程序，符合“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”以及“双赢多赢共赢”的公益诉讼理念，同时公益诉讼“持续跟进监督”理念也和未检工作“跟进帮教监督”内容一脉相承。

未检部门在办理未成年人行政公益诉讼案件时，面临如下难题。

一是立案难，办案系统不对应与案件管辖问题突出。目前尚无独立的未成年人公益诉讼办案系统，未检部门办理公益诉讼案件，要配置公益诉讼业务系统，案件数据统计在未检条线还是公益诉讼条线还未予以明确。而未成年人公益诉讼案件由未检部门办理，还是由公益诉讼检察部门（以下简称“公益诉讼部门”）办理，或者是二者组合办理，实践中存在争议。笔者认为，由未检部门和公益诉讼部门组合办案，未检检察官和公益诉讼检察官既分工负责，又互相配合，在充分发挥各自专业优势的基础上形成合力，是确保办案质量和效果的有益探索，这也是未成年人禁烟保护行政公益诉讼案成功办理的重要因素。在案件办理过程中，未检检察官主要负责调查取证，利用熟悉区域学校分布、掌握学生特点等优势，迅速在区域200多所学校中锁定30所重点学校，集中在每日放学时分开展调查取证工作;公益诉讼检察官利用丰富的公益诉讼办案经验，查明法律依据、制发检察建议;双方共同参与和行政机关沟通、跟进监督工作，确保检察建议落到实处。随着未成年人公益诉讼检察工作的推进，案件管辖问题凸显出来。如在未成年人网络安全保护公益诉讼案件中，知名网络平台往往集中在北上广深杭五大城市，这些城市所辖基层院或者五大城市以外地区的检察机关很难获得管辖权，而本地检察机关在办理案件时难免有顾虑，且未成年人网络安全保护问题较为复杂，参照环境民事公益诉讼案件可跨行政区划管辖的规定，可探索建立跨行政区划未成年人行政公益诉讼制度。

二是调查取证难度大，手段单一。虽然《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下简称《行政公益诉讼案件办案指南》）中列出了查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料，收集书证、物证、视听资料、电子证据，委托鉴定、评估，勘验、检查物证、现场等多种调查方式，但是在实际办案中最有效、最常用的是收集书证、物证、视听资料、电子证据等，其他需要相关行政机关、违法行为人、鉴定机构、现场人员配合的调查方式，因检察机关调查取证并不具有强制力，很难得到相关单位和人员的配合，检察人员也普遍不掌握无人机、密拍设备、大数据排查工具的使用方法。而在收集书证、物证、视听资料、电子证据时，也面临重重困难。如在未成年人禁烟保护行政公益诉讼案中，调查取证主要涉及三个方面。一是烟草售卖点是否有公示，是否在显著位置设置不向未成年人出售烟草制品的标识。办案人员到烟草经营场所取证，需要用执法记录仪或相机拍照并固定证据，而办案人员很难直接进行拍摄，特别是在一些烟草专营店，店铺宽敞，导购员众多、顾客少，办案人员进店后就在导购员注视之下，很难顺利取证。二是是否属于“校园周边100米”。《北京市控制吸烟条例》规定校园周边100米内禁止销售烟草制品。关于“校园周边100米”的测量问题涉及相关技术和标准，海淀区烟草局出台的《北京市海淀区烟草制品零售点合理布局规定》对如何测量作了规定，但是实际操作起来仍有很大争议。三是烟草售卖点是否向未成年人售烟。调取相关证据难度最大，陆续有十几个身着校服的未成年人进入小商店买烟，办案人员只能在门口乔装打扮偷偷拍摄，证据效力很难保证。

三是审查难，未检检察官公益诉讼案件办理能力亟待提升。公益诉讼检察是一项新制度，专业人才短缺是公益诉讼工作目前的一个短板，亟需培养补充专业人才[1]。对于办理刑事案件出身的未检检察官来说，开展涉及领域多元、知识面广的公益诉讼检察工作，也面临专业能力上的巨大挑战。如办理未成年人禁烟保护行政公益诉讼案时，适逢行政机关改革，有关行政机关的职责划分，需要查询大量规定，与行政机关进行多次沟通才能确定;对涉及到的烟草经营许可证、校园周边100米内有烟草经营者的历史遗留问题等，要花费很多精力去研究;公益诉讼案件的取证方式和证据固定形式要求也和办理刑事案件不同。而办案人员办理未成年人网络安全保护公益诉讼案件时面临更多的问题，如对互联网知识特别是网络游戏管理不熟悉，网络管理涉及多个部门需要厘清其职责，有关未成年人网络保护的法规较少且条款内容分散等。

三、推进未成年人公益诉讼检察工作的建议

未成年人健康成长，关系到民族的未来，未成年人保护的重要性不言而喻。从未成年人犯罪预防和教育矫治的角度分析，未成年人之所以走上犯罪道路或者为犯罪所侵害，往往存在其民事、行政等权益没有被很好保护的情况。保护未成年人民事权益、行政权益特别是保护未成年人群体利益，创造未成年人健康成长环境，是未成年人犯罪预防和教育矫治工作的重要内容。开展未成年人公益诉讼检察工作，既是对未成年人进行全面综合司法保护的客观需要，也是检察机关推进社会治理现代化的重要途径。在各地检察机关未检部门的积极努力下，未成年人公益诉讼检察工作成效明显，但该项工作仍然处于起步探索阶段，应当从个案办理中归纳总结经验，厘清未成年人公益诉讼检察的几个基础问题。

（一）完善未成年人公益诉讼检察的法律依据

我国目前并无独立的未成年人公益诉讼检察制度。2017年底，最高人民检察院（以下简称“高检院”）印发《关于开展未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作的通知》，决定自2018年1月起，在北京、辽宁等13个省份部署开展未成年人检察业务由未成年人检察部门统一集中办理试点工作，推动各地检察机关综合运用刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能，强化未成年人综合保護。[2]2019年7月，高检院在重庆召开试点工作总结推进会，充分肯定了试点工作的成果。

开展未成年人公益诉讼检察工作，除依据人民检察院组织法、检察官法、民事诉讼法、行政诉讼法外，还有“两高”发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》），以及未成年人保护法、预防未成年人犯罪法以及各地的未成年人保护条例等。在我国承担未成年人保护职责的行政机关众多，各机关结合未成年人保护工作出台的一系列行政规章，也是开展未成年人检察公益诉讼工作的重要依据。此外，高检院2018年3月下发的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》《行政公益诉讼案件办案指南》，也是办理检察公益诉讼案件的重要指引。

建议围绕民事诉讼法、行政诉讼法中关于检察公益诉讼的相关规定，以及正在修订的未成年人保护法等对未成年人保护公益诉讼的相关要求，及时将未成年人保护纳入检察公益诉讼案件范围，修订《检察公益诉讼解释》，细化和完善未成年人保护公益诉讼案件的范围、管辖、程序、举证责任等相关规定。

（二）明确未成年人公益诉讼检察的案件范围

目前公益诉讼检察工作主要集中在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护五大领域。从实践中已有的未成年人保护公益诉讼案例看，既有检察机关对校园餐卫生、校园周边食品卫生、校外培训机构食品卫生、儿童“问题疫苗”，以及校园周边污水和尾气排放、医疗废物垃圾堆放等涉未成年人食品药品安全、环境保护等领域问题进行的监督，也有针对严重损害未成年人权益、社会关注度高的问题开展的其他领域的探索。

开展未成年人公益诉讼检察工作，目的在于保护未成年人群体利益，因此其领域应当有所聚焦，即人民群众最关心的未成年人成长中面临的问题，便是未成年人保护公益诉讼检察应当去关注的问题，如网络游戏、网络高消费、网络不良信息，教育市场不规范，生产设施有缺陷，以及玩具文具不合格问题等。应当明确未成年人食品药品安全、玩具文具产品质量、禁烟酒保护、网络安全等为开展未成年人公益诉讼检察工作的重点领域。

（三）健全未检部门与公益诉讼部门组合办案模式

未成年人保护公益诉讼案件由公益诉讼部门办理还是由未检部门办理，要根据各检察机关内设机构和办案组的设置情况来确定。对于既有公益诉讼部门又有未检部门的检察机关来说，两部门组合办案模式与人民检察院组织法、《北京市人民检察院关于进一步加强检察官办案组建设的工作方案》[3]规定的检察官组合办案模式相契合，也与多地的实践探索相符，有利于集中兵力攻克难题，确保公益诉讼办案效果。采用组合办案模式应当明确分工，各有侧重，又有配合，定期召开检察官联席会，沟通工作进展情况。在办案时，公益诉讼部门主要负责与行政机关沟通相关事宜，包括调查取证工作中需要向行政机关查阅、摘抄、复制、调取有关材料的工作，制发检察建议前后与相关行政机关沟通或者联系送达等;未检部门重点关注未成年人保护相关工作，包括查询未成年人保护相关法律法规，对未成年人群体利益受损情况进行调查取证，以及与未成年人保护有关部门沟通等。

（四）构建未成年人公益诉讼案件线索发现机制

线索的发现是检察机关提起公益诉讼的起点和基础，因此，办好公益诉讼案件，线索来源是重中之重。[4]检察机关在开展公益诉讼工作过程中面临很多困难，首先就是案件线索发现难。而未检检察官在履行职责过程中，极易发现未成年人公益诉讼案件线索。

一是未检检察官具有发现线索的天然优势。未检检察官对于未成年人保护相关法律规定以及未成年人保护职责部门有较深的了解，对未成年人群体利益受损害的情况掌握较为全面，和未成年人群体以及家长、教师、学校、福利院等负有未成年人保护职责的群体接触较多，有经验的未检检察官知道未成年人保护的薄弱环节和普遍问题在哪里，很容易关注到未成年人出入网吧、娱乐场所的问题，未成年人抽烟饮酒结交不良朋友引发违法犯罪的问题等。这些问题从行政机关是否履职或者有关单位是否尽责的角度看，就是未成年人公益诉讼案件线索。二是未检检察官可以从大量未成年人刑事案件中发现线索。在办理未成年人犯罪案件和未成年人被侵害案件时，未检检察官易发现问题线索。三是未检检察官可以从参与的社会活动中发现线索。未检检察官在学校担任法治副校长，开展未成年人法治教育活动时，会从未成年人及其家长、老师处得到信息，或看到校园周边普遍存在的问题，如学校附近商店卖三无产品、不合格玩具等，以及未成年人拍摄奇怪电视广告等，这些都可以成为线索。

应充分发挥未检检察官在履行职责过程中发现线索的能动性，同时，通过设立公益诉讼观察员、加强对检察公益诉讼职能作用的宣传等方式，注重从媒体报道和群众举报中获得线索，构建未成年人公益诉讼案件线索发现机制。

（五）采用多种途径破解调查取证难

一是完善公益诉讼相关法律规定，明确规定不配合检察机关开展公益诉讼调查取证工作的法律后果，使调查取证更具强制性。二是加强检察人员专业素能建设，调查取证技能是办理公益诉讼案件的核心技能，应当结合办案实践以实训模式提高检察人员调查取证水平。三是加强与行政机关的业务培训交流，只有充分了解行政机关职能，才能结合专业知识做好调查取证工作。四是加强相关知识如互联网、区块链、大数据等方面知识的培训，聘请儿童保护、互联网、大数据等多领域专家，为办理未成年人公益诉讼案件提供技术和智力支持。

注释：

[1]参见胡卫列：《发挥检察公益诉讼制度优势 守护人民群众美好生活》，正义网http：//live.jcrb.com/2019

nian/2yue/dbjctft/，最后访问日期：2020年5月24日。

[2]《未成年人检察工作白皮书（2014—2019）》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202006/t20200601_463698.shtml#2，最后访问日期：2020年6月1日。

[3]2018年12月7日，北京市人民检察院制定了《关于进一步加强检察官办案组建设的工作方案》，规定了三种新型检察官办案组织形式（或办案团队），分别是基本办案组、组合或协同办案组、专案组。其中组合办案组是指两个或两个以上基本办案组组合办案，由检察长、副检察长或部门负责人担任办案组负责人，指挥各检察官共同办案。

[4]参见潘竹梅：《公益诉讼线索收集之我见》，《江苏法制报》2019年7月22日。