行政约谈的运行机制及法律特性

王晨佳

关键词：行政约谈;运行机制;法律特性

随着法治型、服务型政府的改革不断深入，行政机关积极转变行政职能，更新执法理念，一系列更具有民主特质的执法方式应运而生。在系列执法方式中，行政约谈以其良性互动的行为模式在行政管理实践中得到越来越频繁的应用，逐渐成为政府柔性管理的代名词。

作为一项彰显和表达建设服务型政府理念的法律制度，行政约谈有其自身的法律特性。明确行政约谈的法律特性将成为研究行政约谈的前提性、关键性问题。

行政约谈制度的法律框架

制度源起

2002年辽宁省地方税务局颁布的《关于开展外籍人员个人所得征税约谈工作的通知》，提出以约谈方式开展对外籍人员个人所得税的征收工作。[1]这是“约谈”在国家文件中的首次出现，此时的“约谈”仅是辽宁省地方税务局为引导外籍人员遵守我国的税收法律法规而采用的灵活性征税管理措施。

后因此种注重与行政相对人相约谈话的执法手段成效显著，各地纷纷效仿，相继出台有关“约谈”的规范性文件。行政约谈在药品管理、疫苗管理、食品安全、大气污染防治、土壤污染防治、水污染防治、网络安全、生产安全等与国计民生密切相关的社会规制领域全面铺开。直至2015年《中华人民共和国食品安全法》的颁布，行政约谈才得以被正式立法吸纳。

法律规范

目前，虽然尚无有关行政约谈制度的统一立法，但随着行政实践的发展，一些法律文件中已相继出现了有关约谈制度的规定。从规范性文件到被正式立法吸收，大致将经历如下过程：国务院各部门颁布规范性文件，具体规定某一领域试行行政约谈，地方政府及其工作部门按照中央规范性文件的指引，相继颁布地方的规范性文件规定行政约谈制度。随着各地规范性文件的颁布，经过不断实践，该领域行政约谈制度趋向于成熟，并最终被立法吸收。

法律制度层面。以“约谈”为关键词进行全文检索，目前我国明确对约谈进行规定的法律文件有10部。遗憾的是，我国尚未出台有关约谈制度的统一立法。[2]仅有的法律文件中有关约谈制度的描述基本仅限于约谈主体与约谈情形，且规定的内容相当简单。例如：《中华人民共和国大气污染防治法》中虽然规定了约谈，但规定相对来说较为笼统，不够细致。

行政法规层面。以“约谈”为关键词进行全文检索，目前仅有4部行政法规对约谈进行了明确规定，以上文件中有关约谈制度的规定基本延续了法律层面的特点。

规范性文件层面。有关约谈制度的规定大多散见于中央及地方的规范性文件中。截至目前，仅以“约谈”为关键词进行标题检索，中央层面的规范性文件便有16部，地方层面的规范性文件更是多达265部，涉及煤矿、电力、铁路公路运输、文物保护、互联网新闻信息服务、环境保护、社会组织登记管理、质量技术监督等多个领域。

相较于法律、行政法规层面，上述法律文件中有关约谈制度的规定更加完整、具体。从约谈的内涵出发，对约谈的启动、实施、终结三个环节都进行了细致规定，涉及约谈情形、约谈对象、约谈主体、结果公布等多方面的内容。

但是由于缺乏约谈制度的统一立法，各地、各部门规范性文件的规定呈现出碎片化、零星状的发展趋势，甚至在同一问题上存在龃龉之处。例如：《福建省社会组织行政执法约谈办法》和《厦门市建设工程安全生产警示通报和约谈制度》，两者虽都规定行政约谈的结果不得代替行政处罚，但前者规定约谈结果可以作为行政处罚的参考依据，而后者并未如此规定。

行政约谈的运行过程

任何一项制度都具有独特的运行过程和法律特性，行政约谈作为一项应实践需求而生的执法方式，更应当如此，[3]明晰行政约谈的运行过程是研究行政约谈法律特性的前提。

约谈范围的确定

根据前文所述，目前我国对于行政约谈制度的立法层级较低，法律、行政法规中大多简单提到约谈情形而并未对其展开具体规定，规范性文件是行政約谈情形规定的主要载体，几乎涵盖了各个领域，运用范围相当之广。

尽管规制领域繁多，规制任务不一，行政机关在更多时候仍旧倾向于选择行政约谈对各类现象进行规制。[6]通过对现有规范的梳理，可以发现我国采用分级分类约谈，约谈主体多样，约谈领域繁杂，约谈情形通常以“正面列举+兜底条款”的形式呈现。

以约谈主体为标准进行划分，可以将约谈分为市场约谈与科层约谈。[4]市场约谈是指行政机关在市场监管的过程中约谈企业，其反映的是外部法律关系。科层约谈是指行政机关内部上下级之间的约谈模式，反映的是内部法律关系。[5]市场约谈是强调外部法律效力的市场监管工具;科层约谈更加强调上级行政机关对下级行政机关的工作进行指导。[7]但无论是科层约谈还是市场约谈，约谈主体均是具有行政管理权限的机关对其下级行政机关或者辖区内的企事业单位进行行政管理的措施。

如前述，虽然现有规范中约谈领域繁杂，但经过梳理可以发现每个领域中约谈的适用范围有其共通之处。以结果为导向，可以分为以下两类：一是已经发生性质严重、社会影响恶劣的事故或事件;二是将要发生性质严重、社会影响恶劣的事故或事件。换而言之，约谈对象已经或将要发生的违法行为及其违法程度是影响约谈范围的主要因素[6]。

约谈过程注重平等协商

虽然行政约谈制度尚未达到体系化的程度，但现有的关于约谈的法律文件无一不重视约谈过程中平等协商环境的构建。平等协商是指行政主体针对特定的事项与被约谈者建立平等的对话平台，劝导其履行义务。[7]例如：《中华人民共和国水污染防治法》第20条规定“对超过重点水污染物排放总量控制指标或者未完成水环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人。”《广东省市场监管条例》第31条规定“市场监管部门对情节轻微并及时纠正、没有造成危害后果的违法行为以发布于行政处罚的，可以采取提醒、约谈、告诫等方式实施监管。”

由上述规范性文件可知，行政约谈在实践中的主要表现为“提醒劝诫、通报问题、查找原因、宣传法规”等形式，[1]行政约谈的目的不在于强调行政机关与行政相对人之间的不平等地位，而在于建立起双方平等沟通的渠道，允许相对人主动参与到行政决策中，通过合理的对话，使得相对人的理由能够被有效表达，并进行理性权衡，以“最能体现法律目标”的方式来对社会进行管理7。

约谈结果的實现

前文所述，当代中国的食品药品监管、环境保护、安全生产等领域，约谈工具被大量运用。在各类正式惩戒机制之外，行政约谈通过劝导、建议等手段，以较低的成本替代性地发挥了一定程度规则遵从作用，但是任何规制方式都有其局限性。[3]因此政府无法寄希望于某一种规制方式应对纷繁复杂的规制任务。为了更好地实现约谈效果，政府对多元规制工具之间的优化组合进行了有益探索。

“约谈+信用”的制度设计便是探究多元规制方式之间组合的一项成果。分析规范文本可知，在各地的环境保护、安全生产领域、互联网安全实践中，大多都将约谈与信用惩戒机制进行了政策联络[8]，食品安全领域便是其中较为典型的制度创设。《食品安全法》第114条规定“……责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案”。规范性文件层面依循了法律层面的逻辑。例如：《安徽省食品生产企业约谈制度（试行）》第9条规定“约谈组织单位应当将约谈记录、企业整改情况书面报告等资料存入企业监管档案。”除此之外，安全生产领域也基本建立起了“约谈+信用”的制度模式。例如《扬州市安全生产约谈办法（试行）》第15条规定“落实整改措施……企业被约谈后，仍然落实整改措施不力，情节严重的，列入黑名单，予以联合惩戒。”但是，由于信用规制工具本身就存在诸多争议，学界对其仍保持一种审慎的态度，就目前来看“约谈+信用”的制度设计模式仍任重道远。

行政约谈的法律特性

以劝导、警示等柔性执法方式为手段。如前文所述，约谈的过程注重平等协商，倡导主体之间建立起平等协商的对话平台，唯有双方趋向于合作关系，才有可能开展有价值的交流。行政机关通过谈话、建议等方式加强与企业进行平等交流，听取企业的意见，宣传政策法规，增强企业法律意识，让其意识到违反法律的严重后果，以此预防企业发生违法行为。[3]

以增强企业守法意识为目标。经过梳理法律法规可知，行政机关进行行政约谈的主要方式为：约见谈话，指出问题，了解情况，给予告诫，提出整改要求并督促整改。但是这些带有工具性色彩的功能表述并不能凸显行政约谈的核心功能。不同的规制方式的核心目标和着力点是有所不同的。[3]行政约谈的核心功能应为促成约谈对象主动守法。它并局限于确保约谈对象履行法定义务，更重要的是针对法律未作具体要求的事项展开自我规制，塑造约谈对象的责任主体意识。[9]例如：2020年2月15日，由于凤凰网存在发布虚假、低俗的新闻，北京市网信办对其负责人进行了行政约谈，责令其企业立即停止违法行为。在约谈过程中，凤凰网负责人明确表示将严格落实政府机关的要求，停止更新违规频道并关闭违规账号。[10]

以惩罚方式为后盾。根据“执法金字塔”模型，行政约谈属于位于金字塔底部的具有协商色彩的劝导执法手段。只有在该手段失灵时，行政机关才会向上选择执法手段，逐渐增强执法手段的威慑效果。如前文所示，约谈的规制效果具有局限性，需要与其他方式进行优化组合，当前的法律文件中也对此进行了有益探索。目前，行政实践中已创设了大量“约谈+信用”、“约谈+惩戒”等执法方式，这类复合的执法方式，使得行政变得更加灵活，更加符合当下的行政需求。这类复合执法方式的出现，将行政约谈与行政相对人的信用、评奖评优资格相连，使得行政约谈的法律效果被增强。[8]

虽然当前有关约谈法律规范并没有呈现出体系化、类型化等特征，行政约谈作为一种更具协商特点的柔性执法手段，其能否具有与行政强制、行政处罚等行为的具有相同的效力等问题也不清晰。但是通过系统整理涉及约谈的法律规范，不难发现行政约谈有其不同于其他行政行为的法律特性，不同性质的行政行为应受不同规则的调整，辨明行政约谈的法律特性，是进一步探析行政约谈制度的关键。

参考文献

[1]孟强龙.行政约谈法治化研究[J]，行政法学研究，2015（06）：99-117.

[2]邢鸿飞，吉光.行政约谈刍议[J]，江海学刊，2014（04）：124-130.

[3]朱新力，李芹.行政约谈的功能定位与制度构建[J]，国家行政学院学报，2018（04）：91-97.

[4]卢超.社会性规制中约谈工具的双重角色[J]，法制与社会发展，2019（01）：144-161.

[5]卢超.互联网信息内容监管约谈工具研究[J]，中国行政管理，2019（02）：41-46.

[6]马迅，杨海坤.行政约谈实效性的保障机制——兼论约谈法治化进阶[J]，山东大学学报（哲学社会科学版）：2017（01）：79-87.

[7]王虎.风险社会中的行政约谈制度：因应、反思与完善[J].法商研究，2018（01）：22-29.

[8]周泽中.行政约谈的规制功能及其法治约束[J]，学习论坛，2019（02）：86-95.

[9]冉依依.行政约谈制度怎样走好法治化之路[J]，法治视点，2017（05）：108-109.

[10]国家网信办指导北京市网信办约谈凤凰网负责人[EB/OL]，北京网信办，http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-02/15/c_1125578757.htm.