农村宅基地流转的法律问题研究

摘要 十八届三中全会指出，要健全城乡发展一体化体制机制，保障农户宅基地用益物权。本文通过分析农村宅基地流转的客观必然性;论证解决农村宅基地流转的三大理论障碍;构建农村宅基地流转的法律制度。

关键词 宅基地 流转 法律制度

作者简介：沈舒，中国地质图书馆研究实习员，研究方向：自然资源经济。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.143

随着城市化进程的不断深入，城市规模在日益扩大，城市的建设用地供应形势变得日趋严峻。于是，人们将目光投向了城市周边的农村，希望农村的土地能够向城市流动，以解决城市土地供应不足的问题。宅基地是农村土地的重要组成部分，是农民生活的最后保障，因此它的流转问题也备受关注。

一、农村宅基地立法的现状评述

有关农村宅基地的现行立法主要是《民法典》《土地管理法》《土地管理法实施条例》和其他相关行政法规。从这些法律法规的内容来看，我国宅基地法律制度主要有以下特点：

（一）在城乡二元结构的发展模式下，宅基地的居住保障功能是现行立法的主要价值取向

在农村，当土改集中分房结束之后，国家通过立法给农民无偿提供宅基地，由其自己建造住房保障居住权的实现。凡是集体经济组织的成员，都能平等的、无偿的，以户为单位从本集体经济组织处获得自身居住所需的宅基地。这种无偿划拨的方式使得每一个农民都获得了“安居乐业”的先决条件，不因贫穷而流离失所，从而实现了社会的政治稳定。

（二）立法明确宅基地不能向城镇流转

法律确认农民对其房屋的所有权，允许流转，而房屋的流转必须遵循“地随房走”的原则，土地使用权与房屋所有权一并转移，二者的冲突显而易见。但是，有关立法规定农民的住宅不得向城市居民出售，从而使得农民的宅基地使用权和房屋所有权都不能向城市流转（征收除外）。目前，农村土地制度改革也强调城里居民不能到农村买房，建造别墅大院。

（三）宅基地的分配、监督等制度不完善

其一，由于现行立法对权利取得规定较为原则，实践中宅基地使用权的分配往往由村干部“作主”，权利取得相对混乱。其二，由于缺乏相应的监督制度，宅基地占地面积不断扩大，导致农用土地流失情形严重。

二、农村宅基地流转的客观必然性

现行立法倾向于禁止农村宅基地使用权向城市流转，这种立法理念固然有其合理性，然而在城乡一体化发展的大背景下，宅基地使用权向城市流转已成不争的事实，实践中出现了“法不责众”的尴尬局面。因此，我们不得不反思现行立法存在的缺陷，为宅基地使用权的流转找到理论依据：

（一）优化农村土地资源的配置

随着城市化进程的深入推进，城市规模在不断扩大，城市建设的可用地量紧缺。稀缺的土地供应是导致城市房价居高不下的重要原因。另一方面，随着农业生产技术的提高，更多的农村剩余劳动力选择外出打工，其中不少已在城市买房定居或长期租房生活，因而农村出现了大量闲置房屋。禁止宅基地流转的立法规定，导致土地资源不能在城乡间最优配置，农村宅基地的经济价值得不到体现。

（二）保障集体土地的权利者利益

农民享有在宅基地上所建房屋的所有权，即对房屋的占有、使用、收益和处分的权利，但由于宅基地的使用权不能向城市流轉，因此限制了农民对其房屋所有权的实现，其房屋不能转让、出售和抵押。同样是享有土地使用权，城镇居民就可以将其房屋与土地使用权一并转让，而农民就不得将其宅基地使用权予以转让，这是城乡二元体制下对农民的歧视性对待。因此，允许宅基地使用权的流转不仅能保障宅基地所有者的权利，还能保障宅基地使用者的权利。

（三）拓宽农村发展的融资渠道

农村的建设需要大量的资金投入，而禁止宅基地流转不利于拓宽农村的融资渠道。倘若宅基地使用权可以流转，农村集体经济组织可以有偿转让宅基地使用权，将所获得的宅基地使用费用于本集体经济组织的经济建设、公共设施建设和村民生活保障，吸收更多的城市资金反哺农村建设。此外，倘若宅基地使用权可以流转，农民也可以将闲置的宅基地出售，获得资金进行经营活动，扩大农业生产规模。倘若农民急需一定资金应急，也可以将房屋与宅基地暂时抵押，以解燃眉之急。

三、农村宅基地流转的障碍分析

现行立法禁止农村宅基地使用权向城市流转，其弊端已十分明显。但宅基地使用权要想能够流转，必须走出以下三个认识误区：

（一）保障农民生活

“土地承包经营权是‘耕者有其田，宅基地使用权则是‘居者有其地，两者共同构成了农户吃住两大基本生存保障。”而农民往往会为了解燃眉之急，在没有后续生存手段的情况下，卖掉自己唯一的住宅，导致生活得不到保障。然而这种观点是不正确的：首先，这种观点的背后是一种偏见，即农民往往会为了眼前的利益而不顾今后的生活。但改革开放40年来，农民的文化水平得到了极大的提高，对自己的财产也完全有能力做出理性的选择。其次，禁止宅基地流转不能真正保障农民生活。由于征收补偿标准较低，失地农民所获得的补偿费用，不足以保证其既能在城市购置房屋又能维系今后生活。只有宅基地能够流转，房屋所有者才会在报价足以满足购置新房和维系今后生活的前提下，转让自己的房屋。最后，农民的生活保障应由社会保障制度来解决。我国农村已建立起了医疗、养老保障体系，且政府的投入在逐年增加。普通农民的生活已有了保障，基本不会再因贫穷而卖房。

（二）遏制农用地流失

耕地总量在逐年减少而人口在不断增加，如何解决14亿人的吃饭问题是国家决策的头等大事，因此切实保护农用地数量是土地立法的重中之重。而宅基地流转一旦打开，大量农用地将转为建设用地，致使农用地严重流失。这种观点也是不正确的：首先，遏制农用地流失的关键不在于宅基地制度，而在于国土空间用途管制制度。宅基地的用地规模必须符合国土空间规划的规定，因此，宅基地的用地规模是相对固定的，不可能随意扩大。其次，宅基地流转不但不会促使农用地流失，还会有效遏制农用地流失的趋势。目前宅基地不能流转，只能由政府征收后流转，由于政府在征收过程中有巨大的经济利益，因此往往会滥用这种权力，将大量集体土地转为城市建设用地。倘若允许宅基地流转，政府不再介入其中，则有利于促使政府履行监管职责。

（三）防止土地兼并

允许宅基地自由买卖，会使得富人兼并穷人的土地，“回顾各朝更迭的历史，可以清晰地看到一条规律：统治初期通常采取限制土地兼并的制度，统治的中后期一旦放松对土地兼并的限制，土地兼并高度集中则直接导致农民沦为流民，失去土地的农民不得不举起‘打土豪，分田地的旗号起义，最终引起朝代的更换。”但这种观点也值得商榷：首先，流转的只是宅基地的使用权而非所有权，从权利形态上杜绝了大量土地兼并的可能性。其次，社会主义公有制决定了大量土地兼并的历史不会重演。在社会主义公有制下，即使发生私人囤积大量土地使用权的现象，人民要反对的对象也是这些私人个体。作为人民利益的代表者，政府也不会放任土地兼并的发生。政府完全可以利用空间规划、用途管制、确权登记等制度对宅基地使用权流转进行监管调控。

四、农村宅基地流转的法律制度设计

允许农村宅基地向城市流转在理论上已不存在障碍，问题是如何设计法律制度，确保农村宅基地的流转在实践中合理可行，这需要从以下三个层面予以努力：

（一）农民个人层面

一是宅基地流转限制制度。农民个人有权自主决定宅基地使用权是否流转，但前提是符合法律规定且不损害宅基地所有权者的合法权益，因此，应将限制与流转有机的协调在一起：集体经济组织有优先购买权，即在同等条件下，集体经济组织有权优先回购宅基地使用权。集体经济组织有权审核宅基地使用权的流转行为，并对不符合法律规定的流转行为，可以申请仲裁机构或人民法院宣告宅基地流转合同无效。

二是宅基地转让费提取制度。农民个人流转宅基地使用权的，其所获得的宅基地让费应当在缴足了有关税款和购买了相应的社会保险后，余下的部分才留作自用。

（二）集体经济组织层面

一是宅基地初始分配制度。集体经济组织应该严格按照法律规定的原则分配宅基地使用权。只有本集体经济组织的成员才能无偿取得宅基地;一户只能拥有一处宅基地;宅基地的面積不超过规定标准;出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

二是宅基地流转审核制度。集体经济组织有权对农民个人的宅基地使用权流转行为予以审核，对违反规定的流转行为可以申请仲裁机构或人民法院宣告宅基地流转合同无效。

三是基地流转限制制度。集体经济组织有权自主决定宅基地使用权是否流转，但前提是符合法律规定且不损害既有宅基地权使用权者的合法权益。

四是宅基地转让费管理制度。对集体经济组织进行的宅基地使用权流转行为所得的转让费，需要设计完善的管理制度，确保这项资金被合理规范使用。

（三）政府管理部门层面

一是健全农村社会保障体系。完善的农村社会保障体系是保障农民生活的关键所在，宅基地的居住保障功能仅起辅助作用。进一步加大政府财政投入力度，建立全国性的农村社会保障制度。从集体经济组织的宅基地使用权转让费中提取专项资金，作为本集体经济组织农民的生活保障来源。从农民个人的宅基地使用权转让费中提取一定资金，为其个人缴纳今后生活所必需的社会保险。

二是落实国土空间用途管制制度。国土空间用途管制制度是防止农用地流失的最有效、最核心的制度，只要严格执行该项制度，农村宅基地流转就不会造成农用地流失。

三是完善流转市场监管制度。政府应当在构建和监管宅基地流转市场中发挥重要作用，通过建立完善的制度形成有序、高效、健康的宅基地流转市场。健全宅基地登记制度对宅基地所有权和使用权权属状况予以确认;建立反垄断制度对宅基地使用权的流转行为予以规制;健全村庄规划和监督检查制度对宅基地使用权的流转市场进行宏观调控;健全资源税收制度对宅基地使用权流转的收益进行社会分配。