粤港澳大湾区应急管理的体制机制再造问题研究

摘要 粤港澳大湾区正在逐步的形成当中，此过程自然会伴随着各种危机的生成和发展，本着节约资源，合理有效的利用现有大湾区内的资源，及时有效的应对和化解各种危机，有必要在完善大湾区内9市现有的紧急应急体制机制的基础上，融合香港澳门的危机应对体制机制，再造大湾区的紧急应急对策和流程：从风险评估和预案编制、预案的评估、演练和修改以及应急队伍的打造等几方面着手构建与世界一流湾区相适应的紧急应急体制机制。

关键词 粤港澳大湾区 紧急应急管理 预案 演练 应急队伍

作者简介：秦春花，武汉大学法学博士，深圳技师学院副教授。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.134

粤港澳大湾区由于历史原因，目前存在着三种体制机制和治理结构，因此，应急管理体制机制也相应的存在着三种。如何协同三种不同的应急管理体制机制，达到三地并肩协同作战，共同应对危机事件。实现大湾区内应急管理的无缝衔接，节约资源，合理应用资源，管理和管好大湾区内的各种危机事件，保持大湾区和平安稳，为大湾区的持续健康发展保驾护航正是本文研究的出发点和归宿。

一、大湾区应急管理体制机制重塑的理论基础

根据现有的突发事件公共危机管理的理论：危机管理的“全危机管理”理论，即对涉及危机的所有环节和流程，包括所有人和物都要实施管理，各级政府及其机构、各界群众及其社区组织如街道办、居委会、村民委员会、小区物业管理等;其次，根据生命周期的四个环节的理论共四个阶段，应该早发现，及时采取措施，同时，按照危机管理大师罗伯特·希斯（Heather）的4R理论，缩减、预备、反映和恢复。

首先，应该着力缩减危机的影响力，争取在危机的第一阶段没有发生发展的萌芽阶段把危机消灭掉，这是缩减的最佳状态。实在不行，也要争取在危机的第二阶段成长期把危机干掉。如果任其发展到成熟期，则缩减的功能几乎为零了，会付出很高代价才能静待危机消亡。为了到达最佳的缩减状态，在萌芽状态消灭掉危机，最好的办法就是，尽可能早的发现潜在的风险，然后进行风险评估，这就是针对风险要素尽早设立预案，并且越详细越好，越具有操作性越好，一旦评审通过后预案则具有一定的不可撤销性，要在平时多训练多扩散，争取让更多的人知道和掌握相关的避险技巧和注意事项等，这就是“预案”阶段;接下来是反应阶段，当得到确切消息，危机出现，一旦接警，政府的危机管理部门必须立即启动相应的对策措施，并积极协调指挥各方面的力量，争取尽快把危机因素消灭掉。

其次，每个阶段都还要及时进行评估。把控好危机的整个处理环节和场景、细节，甚至是个人。防止，粗暴执法，防止克减公民过渡，行政权力滥用;同时，也防止措施不到位，灾情疫情泛滥，出现不可收拾的场面，甚至直接导致政府生命终结。

最后，就是灾害重建，希斯把它称为“恢复”阶段，政府应该调动各方力量，尽快进行灾害生产恢复、生活等方面的灾后重建工作。

二、香港、澳门的应急管理机构及其机制的改造、升级

从管理机构设置的角度分析，香港并没有设立专施紧急应急管理（或者是危机应对）的中心，新近设置了一个香港民安队具体负责香港的紧急应急。“香港政府辖下的一支须穿制服并受纪律约束的志愿应急队伍，队员来自社会各阶层，他们志愿登记后，通过遴选成为正式队员。随着社会发展，民安队的职能与时俱进，由初期的担负备战防御任务，转型成为一支训练有素、能够执行多元化安保、服务任务的辅助应急部队”，澳门与香港在体制机制上非常相似的，澳门由于区域领土面积不大，特别行政区政府是澳门的行政机关，政府的首长是行政长官。澳门特别行政区政府设司、局、厅、处。机构设置和人员的管理没有香港繁琐，紧急应急机构主要是以行政长官办公室下设一系列机构，包括警察总署、民安队、应用指挥紧急平台等组成。类似于香港的紧急应急管理体制机制，但是在紧急出警、抢险救灾方面还需要尽快打造一支具有较强专业素养和良好装备的应急队伍。

三、内地9市与香港、澳门应急管理体制机制的衔接和重塑

（一）湾区紧急应急对策和流程再造

首先，风险评估和预案编制。粤港澳大湾区联合指导委员会（机关争端解决机制委员会二）领导下的预案专家小组，要针对涉及到大湾区内全社会各方面工作、生活过程中可能遇到的问题和潜在的风险，进行风险因素评估，并完成总体应急预案的编制、由广东省应急管理厅负责撰写，报审批通过则下发各区地方政府，包括香港、澳门（如果香港、澳门的行政長官投了反对票，则一票否决），同时备案并向全社会公告。通过这种模式，可以实现一定程度上的粤港澳大湾区内真正的紧急应急联动。各区地方政府在总预案的指导下，根据地方实际存在的风险因素和资源情况完成地方总综合预案编制，撰写由地方应急部门完成;各地区的其他机关和部门、企事业单位根据地方总预案完成专项预案、部门预案、现场预案等的调研和撰写，报上级主管部门批准（部门预案不用上报审批，备案就直接生效）。另外，企事业单位制订的预案，及时上报相关的业务主管部门备案，上级主管部门，可以根据需要协调预案各方，保障预案顺利实施。

其次，预案的评估、演练和修改。预案一旦生效，就必须定期组织评估，这个评估可以是编制单位内部评估，也可以外聘第三方机构进行评估，这是为了防止预案评估走流程;演练，至少二年演练和实操不得少于一次，目的是为了让相关各方熟悉相关环节，同时，及时发现问题，及时修改。根据《国家预案管理办法》，总体、专项的预案至少是5年一次，街道、乡镇的至少是2年一次，其他则是3年一次。为了防止演练走过场，演练之前，要宣传动员，让社会各界和相关演练主体明确演练的目的和熟悉预案的实施和操作流程，然后，要制订演练方案和演练手册，做到演练参与人手一册，这样才能保障演练能达到备战的目的。

最后，应急队伍的打造。应急抢险队伍国家层面要有几支，大湾区层面也应该有几支，但是考虑到突发事件往往都是需要综合型的抢险救援队，地方层面很难实现这个全日制的建制。参考香港的民安队的做法，地方层面，可以考虑以下几个步骤筹建自己的救援抢险队伍。第一，建立人才共享数据库，由相应的地方应急机构管理并实现共享，也包括香港、澳门（当然，香港、澳门的人才调动必须得到香港、澳门政府的赞同及其本人的自愿）。第二，分类建档，按抢险救灾的行业和专家人才的级别来建档，还要注意时时更新。这样，一旦发生突发事件，需要相关的专业人才时，只要从数据库了调查联系方式即可。不过，建档时，必须及时与相关专家和抢险救灾的专业人才沟通好，至少要告知对方，最好给对方发一张聘书。并如果可能，演练时的训练可以聘请相关专家和专业人才对普通大众进行培训，付给少量的报酬。

（二）广东省紧急应急管理厅、各地市应急管理局的体制机制重塑

首先，体制改革，依照国家应急管理部的综合性职能转型为中心的改造，设置自己的管理机构。实现对整个大湾区紧急应急管理的协调统筹规划。当然，按照《基本法》的规定，对香港、澳门的协调统筹和规划跟对其他9市的略有不同，无论是在机构设置还是物质、人员的调拨等方面，都只能是协商解决，不能直接强制调拨。也不能直接下命令，只能是沟通达到一致后，共同采取行动。万一沟通协商失败，则必须通过请示中央才能确定下一步的行动。

当然，改造后广东省紧急应急厅的主要职能，除了原来的那些职能外，还要增设对疾病控制、社会治安管理等管理职能，当然，该职能是否需要增加，得看国家应急管理部的职能是否从单一调整为综合而定。如果调整职能，那么广东省紧急应急管理厅的管理职能扩大到疾病控制和社会治安管理后，其管辖权和位阶，以及管理模式等都应该有相应的转变。要从目前单线条的管理模式，向多线条，分阶段进行。

其次，粤港澳大湾区内部的应急管理的对接问题。9市之间的对接问题不大，它们的机构设置几乎是一模一样的，并且广东省已经设立了应急指挥中心平台，基本完成了对9市应急联动的指挥控制问题，只需要适当的进行信息补充、沟通方式、响应方式，机构人员对接等方面进行疏通，确保机制畅通，就能实现应急联动了。关键是与香港、澳门的联动问题。不但体制阻隔，机制更不通，权限也不同，因此，这方面需要重点打造。争取在短时间内先完成信息共享和互通，中间时间完成沟通协商，长时间完成法律法规共建（通过委员会一、委员会二共同努力完成区域协同紧急应急法律法规体系建设），达到大湾区内步调一致的联动应对突发事件，保持湾区安定、稳定和团结。

最后，預案启动。针对不同的事故、疫情、灾害现场等情况，随着现场处置程序的不断变化，预案也要相应的不断升级到更高一层级的预案，这就是预案的启动。根据《突发事件应对法》第三条的“边处理边报告”的原则性规定，这种随着现场处置情况变化而适时启动更高一级预案，使灾害现场能够得到控制的情况，就是预案启动的过程。因为预案一旦启动，特别是层次高的预案的启动，很可能会克减公民的权利，此时紧急行政权的使用，即公定力之缘故，国家、政府此时行使暂时限制公民人身自由等超出日常法律边界的行政行为，是为了保障自由民主国家之秩序。不过，在赋权给政府紧急行政权时，还必须把这种赋权同时控制在一定的法治的秩序内，那就必须从预案启动程序上严格按照法律规定执行，并稳妥适时的推进粤港澳大湾区内的应急管理体制机制的再造和协同。