国有资本投资运营公司财务管控体系的构建研究

张宏伟

摘要：国有资本投资运营公司以“管资本”方式，按照授权清单，对出资企业履行股东职责，以实现国有资本保值增值。特殊的职能定位，决定了国有资本投资运营公司财务管控的特殊性。根据目前多数投资运营公司开展的“一体两翼”财务管控实际，结合投资运营公司财务管控体系构建的出发点、目的和构建策略，构建国有资本投资运营公司财务管控体系具有重要的实践意义。

关键词：国有资本投资运营公司;财务管控;授权经营体制改革;管资本;保值增值

引言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央经过一系列的探索实践，逐步把国有资本授权经营体制改革作为一大改革“主线”。围绕“以管资本为主”的国有资本授权经营体制改革，中央和地方国有资本投资、运营公司试点全面铺开，逐步探索形成了“国资监管层—国有资本投资运营公司—国有企业”的三层国资管理体系。国有投资运营公司作为嵌入层级，一方面以授权为基础、以股权为纽带、以管资本为主业，代表政府按照授权清单对出资企业履行出资人职责;另一方面，作为市场化主体，也通过基金投资、培育孵化、投融资等活动，在服务主业的同时，自主开拓增量业务，发挥投资引导和结构调整等作用。

本文拟针对国有资本投资运营公司的特殊功能定位，结合当前国有资本投资运营公司的改革特征与规律及业务经营特点，构建专属于国有资本投资运营公司的财务管控体系。

一、国有资本投资运营公司财务管控体系构建的基本思路

（一）财务管控体系构建的出发点和目的

国有资本投资运营公司财务管控体系的构建，要基于几个基本出发点：（1）尽管国有资本投资运营公司是国资授权经营体制改革的产物，但它是国有资本市场化运作的专业平台，具有商业属性，财务管控要服务于商业目的;（2）国有资本投资运营公司与旗下出资企业形成一种新型的母子公司关系，这种关系基于政府诉求和授权形成，并要接受政府监督，财务管控要服务于功能定位;（3）国有资本投资运营公司在行权经营过程中，在出资企业之外形成了一套自我运营的机能和组织体系，财务管控构建要统筹考虑。结合上述出发点，国有资本投资运营公司财务管控体系构建的目的可以设定为：围绕授权经营体制改革，完善自身机能和组织建设，充分运用各种投资运营手段开展资本管理，激活存量、打造增量，实现国有资本保值增值。

（二）财务管控体系的构建策略

（1）突出集团定位。国有资本投资运营公司作为集团公司以管资本为导向，按照淡马锡“一臂之遥”管理理念对出资企业进行管控，不宜直接参与所出资企业具体经营，不宜干涉所出资企业自主经营，形成一种分权管控的集团母子关系。（2）明确授权范围和管控重点。国有资本投资运营公司按照政府授权清单行使出资人权利、履行出资人职责，国有资本投资运营公司在授权履职中要明确授权范围和管控重点，做到不越位、不缺位和不错位。（3）强化管控手段和自身机能及组织建设。国有资本投资运营公司行权能力建设不仅要能“接得住”，还要做到“管得好”。事实上，在加强行权能力建设过程中，国有资本投资运营公司正在自主形成一整套行权组织体系，形成了一个“小集团”。加强“小集团”的机能和组织建设，搭建投资运营业务开展的各类服务平台，成为国有资本投资运营公司行权能力建设的重要内容。（4）健全保障机制。国有资本投资运营公司财务管控体系的构建，要在财务管控制度体系建设、与国资监管平台的财务信息共享机制建立、现代科技信息平台搭建、管控考核指标体系建设等方面予以保障。

二、国有资本投资运营公司财务管控体系的搭建

集团财务管控模式通常有三种选择，即集权型财务管控模式、分权型财务管控模式和平衡型财务管控模式。国有资本投资运营公司的财务管控体系不能一概而论，而是需要在区别分析成员企业情况、职能授权、管控能力、实现目标等多方面因素基础上进行综合的判断。

经过对目前组建的大型国有资本投资运营公司财务管控模式进行分析，基本形成了“一体两翼”的财务管控模式，“一体”即以国有资本投资运营公司为集团主体，对旗下企业开展财务管控;“两翼”即区分授权管理的出资企业和自身运营的直属企业，通过不同的管控方式开展财务管控，其中以对授权管理的出资企业的财务管控为核心内容。

（一）对授权管理出资企业财务管控体系的搭建

（1）管控内容：对授权管理出资企业的财务管控，以资本为限，按照授权清单开展管理。国有资本投资运营公司财务行权，要厘清自身与出资人财务的权力边界。一般而言，国有资本投资运营公司要对影响股东权益的重大财务事项行权，如财务预决算、利润分配、注册资本调整等。而对于出资企业的财务机构设置、财务人员配备，以及会计核算、资金管理、成本费用控制等日常财务事项，应予以放权。（2）管控职责：国有资本投资运营公司对出资企业实施财务管控，一方面要以资本保值增值为目标，同时还要以保证资本安全、防范化解财务风险为重要任务。国有资本投资运营公司要围绕管资本，充分利用职权，并积极发挥自身运营直属企业的职能作用，在服务、调节、护航出资企业方面履行职责。（3）管控方式和手段：国有资本投资运营公司不是行政主体，不能以行政化手段对出资企业实施财务管控，而应通过现代法人治理结构开展，以参加出资企业股东会、董事会和监事会形式，对出资企业的重大财务事项进行表决或提出意见。国有资本投资运营公司应出台财务管控制度，规范重大财务信息报送机制，通过统计、稽核方式開展财务动态监控;国有资本投资运营公司也可以通过设置合理的关键财务绩效指标，以考核评价方式加强财务管控。（4）管控保障机制的建立：为防范财管管控不当、不到位以及出资企业财务不可控因素带来的风险，国有资本投资运营公司应建立重大事项定时或专项报告机制，积极向国资监管机构上报重大财务事项管控情况;国有资本投资运营公司应注重监控体系建设，利用现代数字化、信息化技术以及共享较为成熟的国资监管平台等手段，以提高财务管控效率和能力。

综上，对授权管理出资企业的财务管控，以重大财务事项管控为重点，应采用平衡式财务管控模式，即在整体分权式的模式下对重要事项在采取集权式管控。

（二）对自身运营直属企业财务管控体系的搭建

国有资本投资运营公司为服务于授权业务开展，需要搭建一些服务平台，如资产管理公司、基金公司、产权交易公司等;为培育孵化新动能，可能设立创业投资公司或直接投资新兴产业;开展资本运作业务，可能通过资本市场取得上市公司控制权等。这些行为使得国有资本投资运营公司自身运营直属企业日益增多，对其加强财务管控，成为国有资本投资运营公司财务管控体系的一项重要工作内容。

（1）管控内容：国有资本投资运营公司本身的生存和发展，以及接受国资监管机构的单独化经营指标考核，传导到直属企业，要求其以市场化方式开展财务管控。具体到管控内容上，围绕盈利为目的，要进行全面的财务管控，包括财务机构设置、财务人员配备，以及会计核算、资金管理、成本费用控制等日常财务事项，也包括财务预决算、利润分配、投融资管理等重大财务事项。（2）管控职责：国有资本投资运营公司直属企业，多数围绕集团投资运营业务成立，体现集团战略意图，集团财务对其财务全面履行监督职责。（3）管控方式和手段：集团与直属企业的强股权关系，决定了集团财务可以综合运用多种管控手段，对直属企业实施管控。管人方面，如财务人员委派制、财务人员垂直管理或财务集中等，实行经营业绩考核等;资金方面，如资金预算控制、集中管理等;核算方面，如制度统一、科目统一、流程统一、平台统一等。（4）管控保障机制的建立：可以考虑开展财务工作质量评价，引入内部人审计制度，利用信息化手段不断提高财务系统智能化水平，进行全面的财务人员素质提升安排等。

综上，对多数自身运营的直属企业，由于其与集团的投资运营业务紧密相连，应采用集权式财务管控模式，即进行全面的财务管控。

三、国有资本投资运营公司财务管控体系构建的有关建议

（一）国资监管机构授权应科学授权

国有资本投资运营公司按授权清单履行出资人职能。一方面，国资监管机构授权要适度放权。国有资本投资运营公司与出资企业形成一种新型集团母子公司关系，这种新型集团母子公司关系在财务运行中滋生了一系列新的问题，如出资企业纳入集团合并范围，是否符合《企业会计准则》的问题;国有资本投资运营公司融资与出资企业是作为集团对待还是作为单一客户开展融资的问题;对出资企业的收益管理权能否下放以支持国有资本投资运营公司业务开展等问题。科学授权、适度放权，有利于化解国有资本投资运营公司财务管控中现实存在的问题。另一方面，国资监管机构授权明确授权边界。作为国资监管机构应循守商业规则和法人治理结构进行授权，而不应把行政管理授予国有资本投资运营公司。国有资本投资运营公司对出资企业的财务管控应防止其成为“第二国资委”，延续国资委管资产与管人、管事相结合的方式，甚至监督管理企业的具体生产经营活动。

（二）国有资本投资运营公司财务部门要积极行使财务权力

國有资本投资运营公司行权手段多具有“类金融”业务性质，如资本运作、市场化债转股、基金投资等，这决定了其财务部门在行权中扮演重要角色。国有资本投资运营公司财务部门不应因出资企业的“庶出”身份而把管控精力集中在自身运营的直属企业上。国有资本投资运营公司财务部门应做“积极股东”，在出资企业财务管控研究、管控体系构建立、保障机制建立等方面积极研究，以行使好权力，做“接得住”并“管得好”的股东。

（三）自身运营直属企业财务管控要服务于职能定位

自身运营直属企业主要围绕国有资本投资运营公司的职能定位而设立或并入，一方面，国有资本投资运营公司要强化对自身运营直属企业的财务管控，促使其商业目标的实现，另一方面，也应防止其过度扩张而渗透到实体经营，直接从事生产经营，违背设立初衷。

（四）建立国资监管机构与国有资本投资运营公司的互信、协作机制

授权经营体制改革本身要打破原有的国资监管体系，国资监管机构与国有资本投资运营公司在出资企业管控权力棒交接过程中，由于授权边界不清晰、行政监管与市场化管控理念的差别、实际授权履行的偏离等原因，容易滋生矛盾和冲突。国有资本投资运营公司财务部门应积极沟通、打破壁垒，争取国资监管机构的信任和理解，共同致力于授权经营体制改革的深入推进，实现国有资本保值增值。

结语

国有资本投资运营公司财务管控围绕出资企业和自身运营直属企业开展，其中对出资企业财务管控是重点和职能所在。国有资本投资运营公司财务部门要在探索科学授权、充分厘清职权基础上，逐步细化管控内容、明确管控方式、构建管控体系，实现对出资企业与直属企业财务管控的有机融合。

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