街道设计导则规划与创新研究

孙丛雨 俞雪雷 关宏图

摘要：城市街道空间是居民最为常用的公共空间，推动街道空间回归以人为本、慢行优先的主要属性是本次规划的主要目的。城市街道从规划到管理是一项系统性的工作，必须从顶层设计出发考虑。《郑州街道设计导则》重点关注地域特点，因地制宜，通过借鉴国内外城市导则的实践经验，以“精细化”和“模块化”为抓手，提出定量分析与定性分析相结合、技术手段与历史文化相融合、理念引导与规划管理相贯穿三种方法，按照“全覆盖、全要素、全流程”的管控原则，对郑州市街道空间进行规划、建设和管理，打造具有郑州特色的品质化街道。

关键词：城市街道;街道设计导则;精细化;模块化;郑州

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.05.013

引言

改革开放后，经济的高速增长带动城市开始飞速发展，全国各大城市建成区不断扩张。在党“以经济建设为中心”的号召下，城市建设的主要目标是为GDP增长服务的，一定程度上缺乏对于城市建设品质的关注。虽然近些年我国城市发展方式逐步改变，但目前城市街道风貌品质仍停留在粗放发展的阶段，提供的公共设施与空间与市民所需要的矛盾越来越大，城市街道整体的提升需求迫在眉睫，街道空间层面的供给结构调整势在必行。《郑州街道设计导则》（以下简称导则）的目标就是创建一个“以人为本”的城市街道空间，提升街道活力和城市宜居性。

一、国内外街道设计导则经验

（一）街道理念溯源

20世纪70年代，美国俄勒冈州要求所有新建或改建道路必须设置自行车道和人行道，并且州政府和地方政府为自行车及人行道设置提供资金保障。到2003年，提出“完整街道”概念，并在全美发起了完整街道运动。[1]20世纪90年代，英国的交通政策就在向整合交通和土地利用规划的方向努力，减少对私人小汽车的依赖，增加步行、自行车、公共汽车等交通出行方式。[2]

（二）国外街道设计导则编制特点

2004年全球首个街道设计导则——《伦敦街道设计导则》发布。它的目标是为了伦敦有更好的步行出行环境，以更加直观的愿景改变伦敦市民对于街道的认知。街道的使用对象不仅有机动车，还有步行和自行车;街道的作用不仅是城市各种要素的流动，还包含市民休闲、交流、驻足等待等充满生活气息的活动。[3]《伦敦街道设计导则》最大特点在于提供了精细化的街道设计技术指引，将设计材料和施工做法标准化，为设计的实施提供很好的指导。

2009年《纽约街道设计手册》发布，目的是引导城市街道的有序发展，让城市街道的公共属性最大化的凸显。它提供了有效的设计工具箱，主要包括原则、类型、要素、要点四个层面，分别关注街道设计的空间、材料、照明、家具、景观五个方面。《纽约街道设计手册》创新地提供了设计工具箱，详细说明各项设计要点、适用条件和可持续机会，使得设计人员在项目中可以具体问题具体分析，从而科学决策。

除此之外，还有阿布扎比、新德里、旧金山等城市都发布了各自的街道设计导则（图1）。

（三）国内街道设计导则编制特点

相比于国外对于城市街道发展的探索，我国城市街道设计在借鉴与自省中前行。国家层面上，2013年《城市步行和自行车交通系统规划导则》发布，提出了步行和骑行交通的规划原则、措施，以及各项技术指标和要素指引。2015年中央城市工作会议提出“城市发展要坚持‘以人为本，要建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”。2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出要树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念。

2016年，我国首个街道设计导则——《上海市街道设计导则》发布，提出城市街道发展需要转变四个理念，一是设计理念从“以车为本”向“以人为本”转变;二是改造范围从“道路红线”到“完整街道”轉变;三是技术导向从“工程设计”向“人文关怀”转变;四是空间使用从“强调交通”向“打造公共空间”转变。这“四个理念”预示着城市街道空间的核心将从以车行道路为主转向以街道生活为主。[5]

上海发布街道设计导则以来，全国各地都积极展开街道设计导则工作，更加精细化地对城市街道进行设计与管控（表1）。

二、《郑州街道设计导则》设计要点

（一）明确《郑州街道设计导则》目标定位

通过对国内外街道设计导则的研究分析，街道设计导则总体上可以分为两种类型。一种是偏设计实施层面的街道设计导则，这一类导则主要是国外城市发布。因其城市街道发展理念相对成熟，城市的街道更新更需要从技术层面出发进行设计改造，例如伦敦、纽约、阿布扎比等。另一种是偏理念引导层面的街道设计导则，这一类导则主要是国内城市发布。以《上海街道设计导则》作为典范，强调城市街道发展需要转变“四个理念”，南京、昆明、北京等地导则大致也是如此。

通过分析和借鉴这些城市的优秀经验，结合郑州市实际情况，将理念引导和设计实施都作为《郑州街道设计导则》的重点内容，通过理念与技术同时转变提升的方式支撑郑州在世界城市建设中实现“弯道超车”。并且在此基础上充分考虑决策者使用需求，增加《导则》的可操作性（图2）。

（二）强调城市空间关系的街道再认识

现状城市道路分类主要考虑机动车交通特征的差异，分为快速路、主干路、次干路和支路四个等级。由于对街道慢行交通服务水平考虑不足，已不能满足国家和城市目前的交通发展方向、集约建设要求以及慢行交通协调等诉求。本版《导则》中，街道分类按照街道与沿线用地和建筑的功能关系，强调沿线地块用地性质、交通组织、建筑及建筑的界面特征等对沿街活动具有决定性的影响。除此之外，部分街道还具有景观、历史文化等特征。特色类型与街道基本类型叠加形成《导则》的街道分类标准，分别为生活性街道、交通性街道、综合性街道、景观性街道和历史性街道（图3）。

（三）突出城市特色的分区管控手段

根据郑州城市总体规划中确定城市片区的不同功能，对其片区内部的街道进行差异化引导与管控。在现状调研的基础上，同时结合《郑州主城区城市设计导则（试行）》中分区管控的理念，将郑州城区街道分为“3+3”类进行管控，分别是历史文化区、公共服务区和生态景观区三类特定意图区以及交通集散区、大型居住区和产业集聚区三类一般控制区。历史文化区内坚持整体保护的原则，处理好风貌保护、文化传承、安全保障、交通通行等优先序列;公共服务区内展现时代发展所赋予城市的活力与创意，塑造绿化景观尺度宜人、充满活力的城市街道;生态景观区内强调设计结合自然，顺应自然地势，突出生态风貌，注重街区尺度控制，保护亲水通道，形成城景合一的风貌特色。

（四）贯彻“以人为本”理念的精细化设计

从“以人为本”角度出发，分析“人”对于现代城市街道的需求，包含安全、高效、特色、生态、活力、智慧六类，并确定每类街道的主要打造要求（图4）。安全街道：街道设计要同时保障行人、车辆的通行空间，路段互不影响，路口有序通行，突出考虑行人交通进行中的人身安全。高效街道：街道设计要协调道路交通和土地利用的关系，集约利用土地、空间和其他物质材料，提升利用效率与效益。特色街道：街道设计必须将地方文化特色、特点纳入设计要素，包括环境风貌、街巷肌理、历史文化等，全方位继承、传承历史文化和现代文明。生态街道：街道设计要促进绿色出行，提高街道环境的生态性和街道材料的可持续性，强调人工环境与自然环境有效融合。活力街道：街道设计要提供开放包容、尺度适宜、交通便利的空间环境，吸引市民上街进行各种社交活动，提升城市街道空间体验感。智慧街道：街道设计要提高出行环境和设施的信息化智能水平，为出行提供全方位的信息智能的服务。结合《导则》街道分类标准，明确各类街道的目标导引（表2）。针对街区、街道空间、街道设施三个层面进行设计，最终形成41条实施策略，132条具体导引，指导街道“全要素”精细化设计（图6）。

（五）打造街道空间环境的模块化设计

街道是由各种要素组成的，“人”在街道上不停地切换使用。通过对各种街道所包含的要素进行总结，归纳出街道要素总体上可分为11种类型（图6）。以模块化为技术手段，将11类街道要素类型打包成逐个要素模块，包括交叉路口模块、路内交通设施区模块、慢行系统带模块、公共设施带模块、多杆合一模块、过街设施区模块、公交车通行模块、建筑前区模块、沿街建筑立面模块、地铁出入口模块、海绵城市模块，指导街道“全覆盖”设计。模块具体内容包括定义与范围、设计要点和模块应用，让使用者在街道规划建设时可以直接参考调用，从而让街道建设更加规范。

（六）保障规划成果的有效实施与管理

《导则》主要从五个方面保障街道“全流程”设计。第一，总体统筹。从《导则》理念出发，坚持贯彻“以人为本”“公交优先”等城市先进发展理念，将街道“交通导向”转变为“公共空间导向”，统筹街道U型空间设计。第二，部门协同。街道是由多个部门分要素负责建设，应建立网络数据平台加强多部门协同，以避免信息沟通不畅。第三，专业合作。街道规划建设包括道路、景观、建筑等多个专业，需要贯彻整体的设计理念，协调不同阶段设计工作的内容。第四，公众参与。街道的规划建设强调开放性，积极引导市民、社区和文化部门介入街道空间环境的规划设计，充分吸纳社区及沿街业主的意见，形成具有较强针对性和互动性的设计组织方式。第五，机制保障。通过建立建设单位问责机制、开发商城市街道公共空间建设激励机制、建设资金保障措施、加大《导则》理念宣传等机制，确保《导则》能够顺利有效实施。[6]

三、《郑州街道设计导则》的创新

（一）定性分析与定量分析相结合

传统规划的方法通常是采用定性分析的方式，包括因果分析法和比较分析法。信息技术的提升和信息数据爆炸式的增长使得城市规划拥有丰富、大量、准确的可利用开源数据。本次设计紧跟规划前沿动态，在原有的定性分析基础上，采用大数据技术进行定量分析，更加客观的判断城市街道活力水平。

根据街道特性，采用“高德地图API POI分类编码表”分类方法，将其分类中的便利店与专卖店、学校、商店、娱乐场所、公园、餐饮六类兴趣点确定為与街道最密切相关的兴趣点（POI），分别对应为生活服务活力、教育设施活力、商业活力、娱乐活力、休闲活力、餐饮活力等6类，并获取郑州中心城区10万多高德POI计算郑州街道活力指数。街道活力指数由两个维度组成，分别是街道强度和街道混合度。街道强度参考《中国城市步行友好性评价——基于街道功能促进步行的研究》报告的算法，对每一类兴趣点进行权重赋值，设施的服务能力和影响水平会随距样本点距离的增加而衰减，所以对于不同距离内的设施需要设置衰减系数，将各类设施的服务范围与衰减系数相乘，再根据类别权重叠加计算，得到每条街道的活力强度（图7）。[7]

最后将街道强度和街道混合度指数采用同权重叠加方式得到郑州街道活力指数（图9）。将路网活力指数图与现状情况对比可以发现，金水路未来路、东大街、二七商圈、花园路商圈、人民公园以及大学路等活力指数最高的地段与实际情况吻合。中心城区整体活力指数的计算有助于深入了解郑州中心城区街道现状情况，帮助街道重新分类。

（二）技术工具与城市文化相融合

郑州1994年被评为国家历史文化名城，有着丰富的商都文化和汉文化历史资源。本次《导则》的定位不仅仅是一本改造城市街道的技术工具，更是希望将街道改造方式与城市历史文化相结合，让城市街道成为历史文化与现代文明的空间承载体。

《导则》采用了分区控制和目标导向两种方式将历史文化融入城市街道。分区控制方面，根据郑州历年版本城市总体规划、《郑州主城区城市设计导则（试行）》等规划，划定多个历史文化保护区（图10），制定了坚持保护优先、积极传承中原文化风貌、尊重并保持历史文化区内的街巷格局和空间尺度等策略。充分利用历史资源，凸显文化特色，组织更多步行与自行车优先的文化线路等规划原则，以及街道空间、建筑立面和贴线率、建筑色彩、夜景照明、广告店招、服务设施等引导措施。目标导向方面，根据上位规划以及现状调研，划定38条风貌保护街道。鼓励已经具有历史文化条件的街道从塑造特色空间、传承历史文化、强化风貌特征、设计特色要素等方面进行“精加工再打造”，并确定街道保护要素的控制内容（如规划红线、断面形式、转弯半径、建筑退线等）和相关规定（如沿街绿化和古树名木保护要求、雕塑小品要求等）。

（三）理念引导与规划实施相贯穿

本次《导则》编制主要任务不仅要求转变街道发展理念，还需要有切实可行的操作手段。从城市治理、政府诉求角度出发，采用中心城区街道分类全覆盖与精细化策略索引的技术手段帮助城市管理者对街道进行规划改造，增加街道设计导则的落地性（图11）。

采用本次《导则》的街道分类标准对中心城区规划路网进行逐一分配。交通性街道包括城市快速路、交通性主干路;景观性街道包括城市中环境优美、植被丰富、绿化率高的街道，通过现场调研的方式进行划分;历史性街道包括具有丰富历史文化元素的街道，主要集中在商都历史文化保护区范围内，通过现场调研和上位规划资料进行确定;生活性街道通过结合街道活力指数和现状居住分布特点进行划分;其他街道为综合性街道。上述街道分类方法是对郑州中心城区街道进行整体参考性划分，对今后管理者使用时起到一定的借鉴意义。具体改造需要根据当时街道改造条件进行研判，综合街道现状交通情况、土地使用、建筑风貌等具体情况具体分析。

由于街道的目标导向是从城市整体角度提出的，在中心城区街道分类全覆盖基础上，分别对五种街道类型进行精细化索引，将繁杂的街道控制条文进行简化，形成“一张表格绘到底”。通过搭建快速查阅的《导则》设计策略索引，对同一类街道在街区层面、街道空间层面和街道设施层面的设计提供了多项检索的功能，并对不同的街道类型给定了重点打造目标和辅助打造目标。有效地实现了导则从设计理念到规划实施的一系列“全覆盖、全要素、全流程”的管控原则。

四、结语

目前我国处于城市发展转型时期，从增量规划到存量规划甚至减量规划成为规划发展的主流，由此精细化的规划管理方式也成为政府进行城市治理的着力点之一。《导则》以现状调研和大数据分析为基础，以精细化目标导引和模块化街道设施为技术方法，街道中心城区分类与精细化索引为技术手段，从理念引导和设计实施两个层面构建郑州街道规划建设，并创建总体统筹、部门协同、专业合作、公众参与和机制保障的实施管理机制，对探索新形势下的街道设计导则编制具有积极意义。

尽管《导则》受到了各界的一致好评，但是由于《导则》不具备实施的强制性，在实际工作中的重点仍在政府部门对于实施导则的力度。目前《导则》的应用已经在郑州中心城区展开，“一环十横十纵”提质工程正在推进，《导则》正在发挥的作用将在未来实践过程中得以显现。

参考文献：

[1]陈挚，刘翠鹏.从汽车导向到完整街道：美国完整街道概述[J].上海城市规划，2017（3）：140-144.

[2]Michael R.Gallagher.追求精细化的街道设计——《伦敦街道设计导则》解读[J].王紫瑜，译.城市交通，2015（4）：56-64.

[3]徐淳.国际典型街道设计导则解读及其经验启示[J].江苏城市规划，2018（5）：44-47.

[4]张久帅，尹晓婷.基于设计工具箱的《纽约街道设计手册》[J].城市交通，2014（2）：26-35.

[5]葛岩，唐雯.城市街道设计导则的编制探索——以《上海市街道设计导则》为例[J].上海城市规划，2017（1）：9-16.

[6]上海市规划和国土资源管理局，上海市交通委员会，上海市城市規划设计研究院.上海市街道设计导则[M].上海：同济大学出版社，2016.

[7]自然资源保护协会.中国城市步行友好性评价——基于街道功能促进步行的研究[EB/OL].（2017-11）[2020-06-20].http：//nrdc.cn/information/informationinfo？id=182&cook=2.

[8]C. E. Shannon.A mathematical theory of communication [J].Bell Labs Technical Journal，1948（27）：379-423，623-656.