社会效益债券：一个共享型政府法律制度创新

内容提要：中央高度强调简政放权，建设共建共治共享的社会治理模式，使共享型政府建设有了思想支持。目前，我国以政府和社会资本合作为代表的共享型政府模式建设已开始实施，其中包括已经成功发行的两例社会效益债券项目，国内学者也开始强调从PPP到社会效益债券的转化，社会效益债券被认为能够作为共享型政府的一个法律制度创新。国内现有关于社会效益债劵的研究过于理论化、西方化，缺乏中国语境下的思考，作为共享型政府法律制度创新的社会效益债券需要立足中国实际进行制度设计。

关键词：共享型政府;法律制度创新;社会效益债劵;法治化

中图分类号：DF438;D912.28  文献标识码：A  文章编号：1001-148X（2020）01-0123-08

社会效益债券（Social Impact Bond，SIB）也称为效果付费债券（Pay for Success，PFS）、社会创新融资和基于结果的融资安排，实际上是一种新融资机制，被认为是共享型政府法律制度创新。社会效益债券的功能和作用是，政府委托融资机构进行融资，融资机构向服务提供者提供社会服务干预资金，政府承诺如果服务提供者的干预措施达到了社会服务供给的预定结果，将偿还投资者的本金及利息;通过利用社会资本开发、协调或扩大有效社会服务供给项目，通过绩效合同为有效的社会服务提供资金，通过促进创新、鼓励机构间的合作以及完善的问责制方式形成政府、投资者和服务提供者等主体之间的创新公私合作关系[1]，旨在通过参与者之间的多元协作供给社会服务，打破了传统公私合作模式特定主体的封闭性，创造出多主体参与的合作模式。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中需要重视创新发展、转变治理理念、鼓励社会力量参与，共享型政府的建构同样需要进行模式创新、 制度创新。虽然我国已经成功发行了两例社会效益债券项目，但与之相关的理论和制度还有待完善。

一、共享型政府法律制度创新的逻辑起点

（一）共享型政府法律制度

余敏江（2018）将共享型政府定义为“适应大数据时代的要求，以创造、激发及推动人类携手共进之信息共享、知识共享、权力共享、社会发展成果共享为美好愿景，通过组织文化以及体制、机制、制度创新与重塑来实现个人实质自由与公共利益最大化的国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系”……认为共享型政府的实质是要搭建一个兼具相容性与共生性的集体行动框架，而欲形成这一框架需要构建共享导向的多中心治理结构[2]，政府与市场主体合作形成的多中心治理结构应是共享型政府的一种。共享型政府强调的政府与市场合作，其本质在于共享，包括从政府到市场的权力共享和从市场到政府的资源共享（如信息共享、知识共享等）。作为共享型政府法律制度创新的社会效益债券是影响力投资的一种形式，泛指以积极的社会、经济、环境影响为目标，并带有一定财务回报的投资[3]，可以帮助政府从资助补救措施过渡到通过影响更大、成本更低的预防性措施来解决社会问题[4]。社会效益债劵的优势在于可以鼓励创新计划“试点”运作，并允许政府实施风险较高的项目。如果创新计划取得成功，政府可以选择采用并对其进行推广，以使更多人受益。当然，政府并不能完全放手，仍旧要保持其作为总负责人的控制地位。

（二）共享型政府法律制度的演变

我国的政府模式已逐渐由保障型政府向共享型政府转变，但是这种共享型政府模式亦不完美。社会效益债券作为传统共享型政府的法律制度创新，只是为了弥补传统共享型政府模式的弊端，并非代替。

保障型政府模式。由于政府治理问题的涉众性、复杂性，起初政府治理路径选择上呈现出明显的保障型政府的特点，强调社会治理只能由或者主要由政府推进，同时政府对治理效果负担保障责任。由于法律的稳定性难以适应变动不居的现实社会，这种“动”与“静”的矛盾不能由法律自我解决。因此，保障型政府赋予监管机构自由裁量权，用以缓解矛盾。这种政府模式有其历史必然性，但是随着经济社会的发展，这种治理模式不可避免出现诸如腐败、选择性执法、财政危机等弊病，因此政府模式的转变问题提上日程，这种转变一方面重视开放，加强市场主体对政府的监督作用，另一方面加强协作，利用市场主体优势（如社会资本）化解政府困境。

共享型政府模式。PPP就是共享型政府模式建设的最好例证。一方面，共享型政府模式并不否定政府对于社会服务的主导地位和最终保障作用。另一方面，市场主体的参与权和监督权可以有效保障，同时市场主体巨额的闲散资金可以为社会服务供给提供资金支持。但是，传统共享型政府模式同样存在一个问题，即政府不仅要在前期投入较多资金，而且政府需要为项目的失敗风险买单。

共享型政府法律制度创新。在社会效益债劵中，政府、服务提供者和投资者等都被激励以最大努力完成预定的干预效果，政府只为效果付费，投资者承担项目失败的风险，这将大大减少政府治理的前期资金投入压力，也能实现项目风险的合法化转移，能够作为共享型政府法律制度创新。社会效益债券对于政府来说尤其具有吸引力，因为它可以将有限的资源分配给可证明结果的项目，从而实现更高的治理效率[5]。由此，我们认为，社会效益债券能够作为一种共享型政府法律制度创新。

二、共享型政府法律制度创新的现实之需

推进共享型政府法律制度创新，除了上述政府模式发展的必然逻辑之外，也有现实需要。

（一）政府干预局限性

政府财政压力大以及政府监督机制不健全。一是由于近年来许多地方财政收入增幅下降较大，甚至个别地方出现财政收入负增长，而工资、重点民生项目等刚性支出逐年增长，本级财政入不敷出的现象逐年加深[6]，这意味着政府必须寻找新的融资方式。二是政府自身监督机制等建设还未健全，需要市场发挥作用。政府权力边界尚未厘清，政府行为的合宪性和合法性审查制度尚不完善，权力清单建设推进缓慢[7];政府自由裁量权监管缺位，政府权力的内容、程序和责任暂未明确化和法治化，权力行使主体不明确，权力界定交叉、重叠、缺位等现象依旧存在[8]。

一些新兴产业的出现挑战政府管理能力。一是“平台经济”、“共享经济”等构成了新兴经济的基本形态，而这些新经济形态的大量专业信息都掌握在市场主体手中，这样的信息分布导致政府获得准确信息往往比较困难，甚至市场主体可能利用其控制的信息影响政府机关，实现利益“锁定”[9]。二是新经济形态的不断出现和发展，政府官员可能欠缺必要的专业识别能力，政府机关在制定规则时缺乏专业信息，导致制定的规则适应性不足。三是政府应对危机和风险的能力不足，主要表现为应对危机机制不健全，缺乏危机信息收集与公开机制，缺乏统一应对危机的管理机构，缺乏充足的应对危机的公共财政[10]。

（二）市场配置有限性

市场主体能力不足需要政府支持。一是目前的市场主体建设和发展都处于“青黄不接”的状态，政府部门已经开始从政策上改变以往限制市场主体的短板，但市场主体难以跟上步伐[11]。二是市场主体吸引社会资本的能力较弱，同时也缺乏制度化的市场主体评价机制和监督机制。

市场主体缺乏全局观需要政府整体把控。现代社会所面临的风险多为“系统性风险”，可能危机国家安全和社会安全。但是，市场主体多致力于具体问题的解决，不能有效预防和化解系统性风险。

（三）传统共享型政府模式的困境

以PPP为例，虽得到国家大力支持，但仍旧存在较多问题。

PPP模式的应用并不能真正缓解财政预算。有学者通过分别对政府付费项目和使用者付费项目进行分析，认为无论是使用者付费的PPP项目还是政府付费的PPP项目， PPP模式归根结底是折现期内没有净收益的远期负债，从长期看缓解财政预算紧张的动机是不成立的[12]。

政府与市场之间的二益背反难以破解。基于经济人假设，政府和市场主体双方在项目中追求自身效用最大化，政府和市场主体双方希望通过合理的风险再分担保证项目顺利的实施，达到项目及双方效用最大化[13]。但是，对政府而言，收益充足、风险较小的公共项目，政府不愿将其推向市场与社会组织合作，而收益率不高、风险较大的公共项目对市场主体不具吸引力[14]。

综上所述，基于对政府、市场以及传统共享型政府模式弊端的分析，我们认为社会效益债劵作为共享型政府法律制度创新应该引起重视。

三、共享型政府法律制度创新的理论基础

探讨了共享型政府法律制度创新的概念及其建构必要性，那么在具体构建共享型政府法律制度创新时就需要找到能够指导制度构建的正确理论，从理论分析出发分析共享型政府法律制度创新建设需要注意的问题。

（一）公民参与阶梯论：“有限参与”

根据政治体制演进和公民参与自主性的关系，美国学者Sherr Arnstein提出了“公民参与阶梯论”[15]。公民参与是公民权利的核心内涵，正是权力的再分配使得目前被排除在政治和经济进程之外的公民能够被有意地纳入国家管理中来。公民参与分为八个梯级：其一，操纵。假借公民参与的名义，将公民控制在政府权力之下，其目的是“教育”，不是真正的公民参与。其二，治疗。在公民参与中，专家对公民进行教育。其三，通知。告知公民有关权利、责任等，被认为是公民参与的重要一步。然而，这只是信息的单向流动，从政府到公民，没有提供反馈的渠道，公民也没有谈判的权力。其四，咨询。听取公民的意见，如通知他们参加各种听证会。其五，安抚。在这个层面上，公民开始有一定程度的影响力，但象征主义仍然很明显。虽然允许公民不受限制的提出建议，但政府有权判断建议的合法性或可行性。其六，合作。在这个梯级上，权力实际上是通过公民和政府之间的谈判来重新分配的。在这个层次中，公民对计划的结果起到一些真正的影响。其七，授权。公民与政府之间的谈判使公民在特定计划或方案中获得决策主导权，或者是规定公民否决权。其八，公民控制。获得一定程度的控制权，并能够与可能改变条件的“局外人”进行谈判。

共享型政府法律制度创新的建构在于放权，不仅包括政府对市场的放权，国家保障公民参与也是非常重要的一方面。共享型政府法律制度创新-社会效益债劵的实施，同样强调公民参与，这种参与既包括公民利益诉说（目标群体），也包括参与具体项目（投资者）。根据公民参与阶梯论，实质性的公民参与只有第六层及以上，一般来讲最上层的参与模式对公民最有利，但这是值得进一步探讨或者进行差异化分析的。仅就社会效益债劵来讲，现阶段我国暂不适宜实施公民参与的最高级，还不具备其相关的制度基础，公民参与仍旧需要以政府保障为基础，原因在于政府对项目的结果承担最终责任。“公地悲剧”理论也为上述观点提供了注脚，如果任何人对资源的使用都具有主要决策权，监管机构或财产所有者必然产生资源的使用冲突，搭便车问题也随之而生。

（二）多中心治理理论：“协同监督”

多中心治理理论是以奥斯特羅姆夫妇（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）为核心的一批学者，在对发展中国家农村社区公共池塘资源CPR（Common-pool Resources）进行实证研究的基础上提出的，基本点是改变政府对于乡村社会的单一治理模式，激活和鼓励乡村治理自主性，既可以降低政府直接控制乡村的成本，也能增强自治活力。奥斯特罗姆认为市场与国家之间或政府与民间社会之间的巨大鸿沟是一个概念陷阱，产生于专业研究的僵化，设计的隔离墙将潜在的协同现象的分析分离成单独的部分，而忽略了协同的潜力。CPR包括自然和人为构建的资源，具有以下两种特征：其一，通过物理和制度手段排除其他受益者的成本特别高;其二，一个用户的利用将减少其他用户的资源可用性。这两个特征造成了CPR的潜在困境，在这些困境中，追求自身短期利益的人实施的行为，以及所产生的结果将不符合任何人的长期利益，在没有限制访问以及确定权利和义务的有效规则的情况下，可能出现过度使用资源而不关心对他人的负面影响以及缺乏维护和改进资源的激励问题[16]。任何自私自利的人都不会为公共产品的生产做出贡献，这个论点被称为“零贡献论”。理性行动者基本上不太可能持有良性合作的想法，即使实施了合作行为，也很快就会显示出多主体之间的“囚徒困境”[17]。因此，多中心治理需要将不同主体之间的利益需求与资源进行剥离，使不同主体为各自利益而努力，实现相互监督，同时限制搭便车等行为。

以PPP为典型的传统共享型政府模式出现了许多问题，其缘由主要在以下几点：在PPP模式中，政府与市场之间的合作模式过于封闭;政府与市场之间的协作缺乏制度化、常态化的监督机制;没有一种消除政府与市场利益博弈的有效措施，政府与市场之间的协作“利益化”、“竞争化”;政府精力不足以及专业性不足导致市场主体监督不力。基于此，社会效益债券的实施被认为能够对此提供助益，从PPP到社会效益债券的推进是中国公私合作可以选择的路径之一。原因如下：一是社会效益债券以金融化方式推进，是向外界开放的，符合条件的社会资本都可以参与投资，既增加政府的治理资金，也能够保障社会资本（尤其是小额社会资本）参与社会治理。二是社会效益债券之间存在政府、融资机构、服务提供者、投资者、独立评估机构、目标群体等主体，多主体之间必然更能实现监督机制的构建。例如投资者为投资收益必然监督项目的实施情况，服务提供者为取得收益也重视项目的成功率，独立评估机构的监督自不待言。三是对于政府与市场在PPP项目中进行博弈的问题，社会效益债券将政府和服务提供在等主体统一在合同预定的目标之间，政府在这其中没有经济利益诉求，政府所追求的是项目成功后带给目标群体的利益[18]。四是对于服务提供者选择性实施的问题，在社会效益债券中不仅独立评估机构对其进行全程监督，投资者和政府也对其进行监督。多方监督之下，服务提供者的选择性实施问题应当能够有所改善。

四、共享型政府法律制度创新的制度建构

我国两例社会效益债券项目的成功发行，被认为是共享型政府建构的一大创新，是地方政府积极探索解决财政困境的大胆尝试。但是，我国关于社会效益债券的制度建设与域外相比存在较大差距，例如相关的投资者保护、经济激励、监管机制等制度暂付阙如，完善相关制度非常重要。社会效益债券制度构建的必要性还在于其关涉公共利益，社会效益债券项目成功与否不仅关涉市场主体的经济利益，更大程度上关涉政府和目标群体所附随的公共利益。

（一）以公共利益为制度基础

社会效益债券制度建设之所以需要以公共利益为制度基础，是因为社会效益债券主要涉足社会服务领域。社会服务是指由法律授权的政府以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能[19]。公共利益是PPP模式的出发点和落脚点，也应当是社会效益债券及其制度构建的出发点和落脚点，也可以说没有公共利益就没有建设社会效益债券的需要。

第一，对于公共利益的确定，需要社会效益债券各主体参与评估和监督。项目付款方或管理方可聘请第三方独立评估机构开展专业化的评估工作，第三方机构依法依规就社会效益债券的经济性、合规性、效率性开展评估并对评价结果真实性负责。此外，需要设立科学的公共利益评估指标，确定的指标要能够客观说明项目实施的主要利益追求和目标群体等的实际情况，特别是项目目标群体满意度应当给予较大權重。政府应当为社会效益债券其他主体提供支持，加强信息交流机制的建设。例如政府应允许市场主体低成本或者无成本访问社会效益债券公共数据库，在有效保护商业秘密及隐私的情况下，为其他主体共享数据，这既能增进项目的精准管理，又能增加项目的成功率，从而更好地维护公共利益。

第二，政府要为市场主体提供经济激励。社会效益债券项目中市场主体除了有经济追求外，还带有慈善利他动机，政府要更好发挥市场主体作用，维护公共利益就需要对其施以经济激励。实际上我国社会效益债券发展中，政府经济激励机制实际上已经逐渐完备。据《北京市基础设施投资有限公司 2018 年度第一期中期票据（社会效应债券）募集说明书》显示，2016 年初发行方与北京市政府签署了“授权经营协议”，在授权经营的模式下将轨道交通建设专门资金、更新改造专门资金、实际运营补贴等政府性资金进行整合，建立授权经营服务费，对应支撑社会效益债券项目的投资、建设、运营等整体服务。总的来说，社会效益债券通过让投资者为预期会明显改善社会服务效果的干预措施提供预先融资并承担风险，即通过政府经济激励动员社会资本参与社会服务项目建设。尽管社会效益债券的实施成本在初始阶段可能较高，随着时间的推移，更多产品进入市场，许多制度化的度量标准已经存在，开发社会效益债券的成本会逐渐降低。域外国家也非常重视社会效益债券的经济激励。2017年1月13日，美国众议院提出了一项结果支付法案，该法案为社会效益债券提供1亿美元拨款;2019年执行预算中拨付6900万美元，用于继续支持社会效益债券的发展。英国内阁办公室（Cabinet Office）也设立了社会成果基金，为有需要的社会效益债券提供额外融资[20]。其中，2012年其推出了一个2000万英镑的成果基金，2013年英国大彩票基金（Big Lottery Fund）推出了自己4000万英镑的成果基金[21]。实际上对社会效益债券参与者提供政府支持和经济激励的效果显著，这些激励措施不仅能促进社会效益债券的成熟，也能对其他社会效益债券投资者起到激励作用。

第三，政府需组织社会效益债券的设计和开发。通过多方主体协商确定社会效益债券开发事项，以确保社会效益债券的发行满足公共利益的需求。政府在社会效益债券项目开发阶段需做好前期调研工作，结合地方实际制定出社会效益债券项目的具体工作方案，明确各主体责任分工、目标任务和工作计划，以及进行项目设计、合法性评估、合理性评估、招标投标等。在具体的项目开发可行性评估上，政府可以建立对照组将社会效益债券与传统社会服务融资方式进行充分比较分析，以此论证所确定的社会服务项目采用社会效益债券模式是否为最优路径。在确定了项目开发可行性的基础上，政府需要为项目制定可行的项目目标，制定项目实施方案，进行充分的成本和收益分析。社会效益债券标榜市场化，借由市场主体提供社会服务，政府只为效果付费。

社会效益债券中政府需要挑选恰当的市场主体，包括融资机构、服务提供者、独立评估者等，这些主体具体实施社会效益债券项目的相关任务，因此准确挑选恰当的合作组组对社会效益债券项目能否成功实施具有重要影响。社会效益债券市场主体的选取需要通过招标投标的方式进行，投标投标的过程中更能挑选出适合社会效益债券的市场主体。因此需要贯彻落实新修订的《中华人民共和国招标投标法》，细化各项指标设定，促进评标体系的科学性、合理性。当下，可依托大数据、人工智能、区块链等新兴科技探索实施社会效益债券项目招投标的线上模式，既保障市场主体公平竞争的方式进入参与项目，也能便利市场主体参与。当然，其中政府需要健全社会效益债券项目招投标信息公开制度，实现政社双重监督。此外，对于地方政府而言，可适当选择本地区有能力、有慈善动机的市场主体参与实施社会效益债券项目，为本地培养能够成功实施社会效益债券的储备力量。社会效益债券在我国还处在摸索阶段，市场主体是社会效益债券项目的具体实施人，承担项目设计、实施、运行、评估等等重要工作，政府在确定时应确保其具有融资能力、协调能力及风险管理能力等;同时，政府需要加大社会效益债券专业人才培养力度，建立专家库，提高项目及其实施计划的适用性和合理性，监督市场主体审慎进行项目实施、建立相配套的监督机制、风险预警机制，确保社会效益债券项目成功。

（二）以法制化为构建进路

社会效益债券已成为各国实现公私合作及供给社会服务的重要途径。作为一种新兴模式，社会效益债券革新了传统社会服务的单一供给方式，突破了政府垄断社会服务供给的界限，实现了政府与市场主体的协同互利。社会效益债券最主要的特点是“为效果付费”，投资者风险较大，政府需要完善制度供给以保障投资者权益及吸引其他投资者参与。域外国家大多制定有关于社会效益债券的法律，美国联邦和各州均制定了相关法律。例如2015年美国参议院颁布的《社会影响合作法案》;2013年南卡罗来纳州的《社会效益债券绩效问责法案》等社会效益债券立法。

我国社会效益债券法制化需要审慎进行，因为当前社会效益债券的属性不明，国内外学者进行了较多研究，但仍旧没有将其准确定性，难以利用我国现有规范进行有效管理。因此，需要分两步进行立法。第一步根据邢会强的建议制定《政府和社会资本合作法》，在其中规定政府与社会资本合作的法律架构、风险防范、责任分担等内容，为我国已有的或可能出现的政府与社会资本合作模式提供指导。第二步制定专门的《社会效益债券实施条例》，详细规定社会效益债券的发行、实施、风险防范等重要内容，对于法律的条款设计，则需要在调研我国两例已经成功开发的社会效益债券的基础上，借鉴域外经验进行分析论证。

通过以上两步建构完善的社会效益债券法律体系包括项目开发、实施、评估、支付，当然最重要的是保护投资者利益。其内容应当包括：第一，社会效益债券监管法律制度。包括责任明确和问责机制，监督市场主体提高项目实施的效率和质量，明确多主体责任，加强市场主体参与社会效益债券的培训，切实保障市场主体能够成功实施社会效益债券项目。建立多主体之间相互监督机制，形成相互制约机制，以期减少项目监督成本。第二，精准的目标群体确定法律制度。如何将福利资源分配给有需要和最需要的人，一直是各个国家社会政策所追求的公平、公正目标[22]。社会效益债券项目目标群体的准确确定对于社会效益债券项目的成功实施亦非常重要，目标群体的重要性主要变现为以下两个方面：一是目标群体是项目能否顺利进行的关键，目标群体不确定的情况下，提供干预服务的组织无从下手，因为社会效益债券的干预服务就是为了目标群体。二是目标群体不确定的情况下独立评估者的评估活动无法进行，无法确定社会效益债券对干预范畴是否发挥了作用。社会效益债券强调多主体长期紧密合作，政府资源与社会资本有机结合，以此满足社会效益债券项目目标群体的利益诉求。因此政府要充分评估社会效益债券项目目标群体选择的可行性、合理性，充分重视干预群体的利益诉求。在具体的条款确定上，政府应组织社会效益债券各主体就干预群体的确定进行沟通协调，在详细论证的基础上合理确定项目目标群体。第三，政府支付法律制度。需确保政府有能力为效果付费，防止政府囿于《中华人民共和国预算法》等的限制无力偿付投资者本金及利息。社会效益债券“為效果付费”的特点，说明政府仍需要支付社会服务所需资金，只是能够确保社会服务供给实现了积极影响。法律制定需要将地方政府的债务规模、偿债能力等纳入社会效益债券评估中，作为开发社会效益债券项目的重要指标。当然，无论何时政府都需明确社会效益债券只是其社会服务供给任务的补充工具，不能成为逃避社会服务供给的手段。社会效益债券要实现其功能，政府要充分做好相关测算工作。做好社会效益债券功能发挥的财政预算，以社会效益债券能够发挥实效为界限，不能通过盲目实施社会效益债券项目来解决政府财政压力。

（三）以风险防范为制度保障

作为国家权力的代表者，政府负有社会服务供给上的天然责任，这种责任并不会随着社会效益债券等公私合作机制的兴起而转移或消失，而是随着公私合作模式的引入发生责任顺位上的变化，由直接的责任主体转化成为了间接的承担主体，但并不等于无责或不负责。在社会效益债券结构中，政府责任总是处于一种隐性状态。政府往往完全退出公共产品 （服务） 的直接供给， 转而行使监管和付费的职能。社会效益债券在我国还属于新兴事物，有关制度建设并不健全，社会效益债券主体面临的风险较大，而且社会效益债券项目属于涉及民生的重点领域，项目失败后对于目标群体造成的影响较大，因此需要准确查找并予以防范，政府在其中要发挥重要作用。这不仅关乎目前正在实施的社会效益债券项目，也关乎后期筹备中的社会效益债券项目。显而易见，于我国来看社会效益债券风险并未得到有效的防范。一方面是由于社会效益债券在我国属于新生事物，缺乏对两例社会效益债券相关的理论及实践研究;另一方面是因为我国将政府主导的社会效益债券项目归入地方政府非法举债的行列，导致我国首例项目“生死不明”。而市场主体主导的项目时间较短，社会关注度不够。当下迫切需要解决的问题是如何通过政府的制度供给，从法律制度上防范和化解项目风险。

社会效益债券主体面临的风险各不相同，需要准确查找并予以防范。笔者根据社会效益债券主体对有关风险进行了梳理，当然这种梳理并不能穷尽，只为说明风险防范对我国现阶段发展社会效益债券的重要性。一是政府失败风险，社会效益债券项目属于涉及民生的重点领域，项目失败后对于目标群体造成的影响较大。二是投资者金融风险。其一，投资失败风险。因为社会效益债券中投资者面临较大的失败风险，项目失败意味着全部的投资损失。其二，退出不能风险。社会效益债券的周期长，投资者资金的流动性低，投资者可能难以承受项目的时间成本。三是社会组织声誉风险。参与社会效益债券的社会组织多为具有数十年经验的组织，项目失败可能对于其保持来之不易的地位和开展其他项目造成不利影响，最大的声誉风险实际上不是对某个社会组织声誉造成的损害，而是声誉风险的传染效应，因为大多数社会组织可能同时开展多个项目，这种风险可能在多个项目之间蔓延[23]。四是独立评估机构中介风险。独立评估机构可能无法胜任社会效益债券多方参与者的评估任务，由于社会效益债券在我国还处于探索阶段，独立评估机构可能缺乏经验。

如上所述，这些风险均需在制度构建中予以考虑和防范。政府需要在风险风范中发挥重要作用，政府在社会效益债券中的责任和参与并不会因为“为效果付费”而终止。作为公共利益的代表，政府仍对确保目标群体能够获得积极的社会服务和监督市场主体的良性履约负有责任。社会效益债券的风险防范毋庸置疑是全流程的，需要囊括项目发起、实施、评估、支付等各环节。在开发环节，政府需组织相关部门对项目合法性、成本收益、可持续性、目标群体确定等方面进行分析论证。政府在实施环节需对市场主体进行资金用途监管、风险分配监管、项目落实监管等，以保障项目成功实施为目标，以监管市场主体的违法违约行为为重点，重点包括干预措施是否恰当，有关信息披露是否真实，市场主体是否违规使用了项目资金，是否存在非法转包情形等。在评估环节，如若政府评估发现项目出现的风险难以控制时，需要合理划定相关的风险责任主体，并对有关违法违约行为进行性质认定与责任分配，决定是否需要采取补救措施抑或提前终止项目等。在支付环节，政府需准确确定社会效益债券项目的成功程度，在独立评估机构的专业评估基础上确定，包括项目是否实现与预期目标及项目的成功率等。

五、法律制度创新中的政府责任边界

共享型政府法律制度创新的设计必须防止社会问题的过度市场化、货币化、竞争化，防止政府责任的私人化。共享型政府建构的初衷无非两点：一是减轻政府财政压力，二是激励市场主体参与。显而易见，政府主导下的公私合作更注重前者，因此政府有较大的经济激励将更多的社会问题推进市场，这是不可取的。因为社会效益债券是政府主导的，那么社会效益债券的有序实施需要厘清政府责任的边界。此举意在解决两个问题：第一，防止政府将社会效益债券作为其转移社会服务供给责任的工具;第二，防止政府依据其权力优势与市场主体争利。

（一）政府作为协议主体的责任边界

作为社会效益债券协议主体的政府责任边界的探讨，主要在于防止地方政府利用社会效益债券转移责任，社会效益债券实施要防止社会服务过度市场化。其一，近年来公私合作模式的兴起导致政府热衷于进行社会服务的市场化改革，然而社会服务市场化在经济效益、公共安全、社会公平等方面潜在的公共风险也日益显现。在实践中政府对公用服务往往是“一卖了之”，把市场化等同于私有化[24]。事实上，如果一些政府把不能维系的项目和价值不大的工程推给社会， 那么很容易将资金风险传染到其他经济部门。其二，当前地方政府债务领域存在一些新的问题，主要是局部地区偿债能力有所弱化、个别地区风险超过警戒线、违法违规融资担保现象时有发生、一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等[25]。

对于第一个问题而言，公私合作模式如社会效益债券适用存在边界的问题毋庸置疑，不是所有的社会服务都可以外包给市场主体，边界的确定是政府在参与公私合作中首先要解决的问题。如果此问题处理得不好，把本应只能有政府供给的社会服务转移给市场主体，不但会造成政府的失职，也可能损害社会公共利益。那么哪些事项可以向市场主体转移？依国家任务理论，应区分公共任务、国家任务与行政任务。实际上只有公共任务才能由公私合作供给，而哪些任务可以由社会效益债券供给则需在权衡各种利弊因素的基础上确定。

对于第二个问题，解决之道在于确定省级以下政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，对政府的举债行为加以规范，强调政府的举债权法定，并确保其正当行使。一方面需要强化地方政府举债的内部约束机制，另一方面促进地方政府举债约束的外部机制，监督地方政府审慎地实施公私合作项目进行举债。当下需要进一步明确地方政府非法举债的责任范围和责任追求等，将地方政府举债问题装进制度的笼子里，还需要进一步促进地方政府举债的法治化、规范化，加大对地方政府举债问题的教育和指导，促使地方政府坚持以风险为导向、增强公共责任意识。

（二）政府作为监管主体的责任边界

社会效益债券结构中政府作为行政主体责任边界的探讨，实质上可转化为政府行政权约束问题。行政权边界界定的科学性是依法治国的理论诉求，亦是彰显法治国家建设成效的重要表征之一。近年来我国法治政府建设效果显著，行政权的边界也逐渐趋于明晰，但是现阶段行政权边界模糊、权力越界或冲突问题仍是困扰行政执法的主要问题，这些问题也明显的体现在公私合作中，政府出于自身利益追求而损及市场主体利益的问题，一直是理论界和实务界持续关注的问题之一。当下，行政权边界厘定的议题已经成为行政法学界抑或整个法学界的研究热点，如责任清单制度、权力清单制度、负面清单制度等相关研究，不仅是行政法研究的重要范畴，也是经济法研究的重要领域。然而，时下有关行政权边界确定的制度建构还不完善，有关规定也存在一定的滞后性[26]。

由于社会效益债券在我国的发展时间仅有短短三年，如何有效确定其結构中政府行政权边界的问题尚未引起足够重视，这较为明显的体现在我国首例社会效益债券中。政府在社会效益债券结构中的职能，在于确定项目发展目标与计划、协调社会效益债券多元主体之间的利益关系以及满足社会效益债券所需之制度需求等。但是，由于政府传统行政干预体制的思维惯性，我国政府在扶持和监管社会效益债券发展中时常出现职能越位现象，过分强调行政主体对市场主体的替代作用而忽视了市场本身所需要发挥的“决定性”作用，这种片面强调政府在社会效益债券结构中的主导作用的做法，非但不能有效促进社会效益债券的进一步完善，反而会在一定程度上限制社会效益债券的发展，从而完全违背了社会效益债券引入的初衷。政府常常以有利于自己的方式干预社会效益债券项目，使原本就处在试点阶段的社会效益债券难以积累市场化经验，也限制了一部分打算参与社会效益债券项目的市场主体。因为社会效益债券本身具有“高风险”、“长周期”等特征，此种情形之下政府再加以不当限制，基本上就打消了其他市场主体参与社会效益债券的意愿。申言之，上述问题出现的根本原因在于社会效益债券结构中政府行政责任违背了其实施的内在逻辑。因此，厘清政府行政权的边界，以最大限度地激发社会效益债券每一个主体的主动性和积极性，最大程度地发挥社会效益债券每一个主体的作用，从而达到预期目标，正是其意义所在。

六、结语

社会效益债券为社会问题治理提供了独特的融资机制，增强了治理措施的可期待性。社会效益债券在我国成功发行，很大程度上缓解了地方政府的财政压力，也说明社会效益债券在我国有生存土壤。所以，将其作为共享型政府法律制度创新的制度红利可期。

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（责任编辑：关立新）