重要立法事项引入第三方评估机制研究

王思成 洪蜀亮 王瑜鸿

（山东琴岛律师事务所，山东 青岛266071；四川大学法学院，四川 成都610063）

党的十八届四中全会曾明确提出：为避免立法久拖不决，各个部门对重要立法事项应当建立健全评估机制。2015年6月，我国首个公共政策与立法第三方评估机构在北京设立，随后，河北省、江西省、安徽省、深圳市、中山市等省市地区纷纷建立地方立法评估机制。本文致力于考察第三方参与立法评估的制度与实践状况，在分析制度不足与实践困境的基础上，[1]尝试建构重要立法事项引入第三方评估机制。

一、重要立法事项第三方评估概述

（一）重要立法事项以及第三方的范畴界定

1.重要立法事项界定

从立法技术的意义上讲，“重要立法事项”不属于规范概念，无法根据《宪法》《立法法》等法律文件予以明确界定。全国人大常委会《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》对重大利益事项进行了明确规定，①基于本条规定，本文认为应当从制度设立的本质目的出发对立法事项的“重要性”进行价值判断。从立法事项引入第三方评估的目的来看，一般性的公民基本权利义务的确定问题、基本人权资源分配问题以及某一行政区划范围内的社会安全稳定问题等涉及公民普遍权利义务的立法，都应当纳入重要立法事项范畴。[2]当然，对于重要立法事项的界定在实践操作中需要经过一定的标准、方法与程序予以确定，本文在后述中对此予以详细说明。

2.第三方评估界定

通过前期文献梳理发现，学界有关立法事项“第三方评估”的研究不多，所谓“第三方”评估更多专指特定专业领域规范制定过程中特定专业人才的介入。在已有的相关规范性文件中，有关第三方评估的界定也不尽相同。

《江西省地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》认为，评估范围为地方性法规和省级规章，评估原则为符合立法目的和社会发展要求，未明确评估程序和方式。②《南昌市地方性法规和市政府规章草案第三方评估办法》中也作出了同样的相关规定。与之相比，《中山市政府立法工作事项第三方评估办法》重点强调了评估的工作程序和方式。③

可以看出，上述规范性文件并未明确指向某类第三方机构，有关“第三方”评估的界定主要是从政府工作程序和工作内容的角度来着手的，在制度层面缺乏统一的标准。结合制度目的，本文认为“第三方评估”应当是委托具有一定资质的第三方，按照一定的标准和程序，对关涉重大利益的重大事项综合分析和评判，最终得出评估结果用于立法机关决策参考的规范程序。[3]

（二）重要立法事项第三方评估的理论基础

1.社会契约论与人民主权理论

社会契约论源于法社会学家卢梭，在现代法治国家学说中体现为人民主权理论，卢梭认为国家任何立法都应经过民众认可，否则不为法律。④社会契约论与人民主权理论重点强调民众对立法的掌控，政府及国家的各项活动及权力的行使都应符合人民群众赋予的权力范畴。具体到第三方参与的各项立法活动中，虽然立法的主体是立法机关，但最终立法机关要体现人民的意志，而直接参与立法或者立法评估就是此种意志体现，基于此，社会契约论和人民主权理论可以作为第三方参与立法的理论基础。[4]

2.立法利益博弈论

从立法论的角度来看，法律制度是对社会利益的分配，而此种分配必然要考虑到社会各种力量的博弈，这就是立法利益博弈论的核心理念。进一步来讲，社会博弈各方就是通过直接或间接参与立法来争取自身的利益，而立法过程就是利益各方的博弈、妥协和再平衡的过程。[5]与一般立法事项相比，重要立法事项自身已涉及社会重大利益博弈，而引入第三方评估，就是从立法技术的角度丰富利益博弈的过程，在此过程中充分考虑各方的利益需求，最终达到立法利益的平衡。[6]

3.中国特色社会主义法治理论

中国特色社会主义法治理论就是在党的领导下，在法律允许的范围内，积极促进广大民众管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。[7]重要立法事项关涉广大民众的切身利益，而民众通过参与评估立法的方式间接管理国家事务，是对自己切身利益的间接掌控，是人民主体地位的体现，也是中国特色社会主义法治理论的重要体现，因此中国特色社会主义法治理论是第三方参与立法的重要理论基础。

（三）重要立法事项第三方评估的法律依据

1.《宪法》的相关规定

如前所述，中国特色社会主义法治理论决定了立法权的权源来自于民众，这种权源先于国家产生，最终体现为宪法，宪法规定了公民的基本权利，当然包括参与管理国家的权利，我国《宪法》第二条与第二十七条对公民参与国家立法有明确的规定。⑤其中第二条是中国特色社会主义法治理论的法治化与制度体现；第二十七条则明确规定了国家机关与国家工作人员要“倾听人民的意见和建议”，这是民众参与立法评估的重要法律依据。

2.《立法法》相关规定

现行《立法法》虽然没有对第三方参与立法评估作明确规定，但根据《立法法》第三十六条、第四十一条与第五十四条的内容所解读出的立法理念，可以作为第三方参与立法评估的法律依据。根据第三十六条的规定，立法听证是地方立法争议事项第三方评估所采用的一种方式，这条规定为地方立法争议事项的第三方评估提供了具体实施的依据；⑥根据第四十一条的规定，立法可有效避免个别争议条款久拖不决，有利于提高立法质量和效率。⑦而第五十四条规定为地方立法争议事项第三方评估结果的回馈提供了法律保障，评估结果的运用应当记入法律草案的说明当中。⑧

除上述法律依据之外，部分省市制定了专门的地方性法规和政府规章，例如：《江西省地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》《广州市地方性法规制定办法》《安徽省人民代表大会及其常务委员会立法条例》，这些法律文件虽然没有针对第三方立法评估进行专门立法，但其中内容可以作为初期工作的法律依据，也为条件成熟时的立法提供理论铺垫。[8]

二、重要立法事项第三方评估的实践运用以及存在的问题

党的十八届四中全会明确提出建立重要立法事项第三方评估机制后，经过几年的实践探索，立法第三方评估工作取得了一定的社会效果，但在实践中一系列问题也逐渐凸显。

（一）重要立法事项第三方评估试点工作实施现状

本文以Q市为例，对重要立法事项第三方评估试点工作展开分析。Q市有关重要立法事项第三方评估工作最早始于2011年，经前期调研和讨论决定，Q市人大最终将《青岛市建筑废弃物资源化综合利用管理条例》等立法文件作为初步调研对象，在第三方机构选择方面，Q市人大将评估工作委托给了某理工大学。[9]针对Q市前期实施问题，本文通过访谈、笔录的方式获得的如下信息：

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（二）实践中存在的问题

通过调研发现，总体而言，Q市有关重要立法事项引入第三方评估有一定创新，例如与其他试点地区相比，Q市初期是将已经进入立法规划范畴的立法项目列为第三方评估的对象，因此评估结果会在短时间内提交审议并展现实施效果，由此确保了第三方评估工作的落地。[10]另外，本文认为评估工作在实践中也存在一些问题：

1.第三方评估主体地位不明确

从国内整体立法状况来看，只有全国人大常委和少数地区如阳江市、合肥市出台了专门的立法性文件，其中对第三方评估主体的法律地位也仅仅是作了原则性规定。就Q地区实践状况而言，评估工作更多采用委托方式将具体立法事项交由具体第三方，评估第三方在完成委托的工作后将结果提交立法机关，从法律地位来讲，双方更多体现为合作方式。从立法技术的角度来讲，如果不明确第三方评估主体法律地位的独立性，必然会降低评估结果的权威性，而参与评估也容易成为辅助性工作。

2.第三方参与评估缺乏明确的制度保障

从评估工作自身来讲，评估机构在接手工作后往往会对接某些部门来了解相关立法信息。[11]在某些情况下，作为立法规制对象的相关部门对于有争议的内容往往希望立法机关作出对自己有利的结果，而第三方评估机构一般都不具备行政机关所享有的行政权力，无法采用强制手段来保障工作顺利进行。

根据调研过程中了解的情况，一方面，实践中缺乏相关制度保障第三方参与评估的有效性；另一方面，立法机关在将委托事项交由第三方后，在评估工作过程中，双方鲜有协同工作。在此情况下，如果相关部门拒绝配合或者提供有失偏颇的信息，第三方评估机构往往无法保证评估的准确性。

3.缺乏第三方评估反馈机制

重要立法事项引入第三方评估的重要意义在于，运用第三方主体的专业性制定民主科学的法律制度，因此评估结果最终能够落地并应用是有效推行第三方评估工作的重要环节。[12]根据调研获知，就目前实践状况而言，立法第三方评估对实际立法影响不大，实际操作中更多是作为一种新生事物履行的程序，很多委托第三方评估的立法项目本来也已经列入立法规划中，即便存在评估结果的反馈制度或者工作安排，其形式意义也大于实际意义，由此并未发挥第三方评估的实际作用。

三、重要立法事项第三方评估机制的建构

（一）重要立法事项的界定

如前所述，对于“重要立法事项”的确定虽然是一个价值判断，但也应遵循一定的法定程序。作为立法第三方评估工作的前置程序，[13]在界定主体方面，从立法权源出发，作为立法机关的人大常委会应当决定“重要立法事项”的内容；在具体操作程序上，可以通过人大常委会委员长或者主任会议的形式表决作出；在内容方面，可以重点考虑已经纳入立法规划的立法项目。

（二）第三方评估机构的选择与管理

有关第三方评估机构的选择，应当结合拟立法项目，根据专业方向和资源的需求确定第三方机构的范畴。在具体选择程序方面，可以采用公开招标、单项委托、定向长期合作等方式公平公正地选择第三方评估机构。[14]在选择过程中，有必要考虑的因素包括：评估机构与拟立法事项之间的利害关系、评估机构的社会信誉和专业能力，等等。

有关第三方评估机构的管理，可从以下方面着手：首先，将立法事项交由第三方机构后，在评估过程中双方应建立联动机制，定期沟通立法的内容以及评估过程中存在的问题；其次，建议立法机关将评估机构的选择和管理通过媒体或网络向全社会公开，将立法第三方评估工作置于全民监督的视野内。

（三）第三方评估程序

首先，立法机关在确定第三方评估机构后，应当及时与对方签订委托协议，协议中应当明确立法评估的内容、评估的程序、评估结果的交付时间等。

其次，协议签订后，第三方评估应当及时提交工作方案，按照协议约定按部就班展开评估工作。第三方机构在评估过程中应当与立法机关保持联动，及时反馈工作过程中存在的障碍，保证问题及时解决。

最后，立法机关在评估工作完成后，应及时提交评估报告。建议立法机关在审议报告后，及时与第三方评估机构通过座谈会方式对评估结果进行评析确认，同时进一步讨论评估结果落地实施的相关问题。

（四）第三方评估标准

有关立法评估标准问题，立法机关和第三方评估机构基于立场和专业背景的不同，会有不同的评估准则和尺度，综合来看，本文认为第三方评估应当遵循以下标准：

1.评估合法性与合理性

立法事项引入第三方评估是对立法的创新，但是此种创新也要在宪法和立法法允许的范畴内展开，具体而言：首先，审查立法事项本身是否具有法律依据，即，立法机关应当将拟评估立法事项移交政府内部政法处审查后，将审查意见上报上级政府；其次，审查重要立法事项符合立法主体权限。有关合法性问题，主要参照立法机关传统工作流程。[15]

评估合理性重点关注拟评估重要立法事项本身是否符合实际需要；法律制度制定后在现实中是否具有可操作性，此种可操作性要从守法、司法、执法等多个层面去考究。有关评估合理性要重点突出评估机构的专业性，由评估结构结合专业领域的具体情况作出评判。

2.评估科学性与实效性

评估科学性要综合考量立法是否具有前瞻性，是否符合事物发展的客观规律，能否与整个法律体系相协调等。评估实效性主要是要考虑立法事项能否解决现实中实际存在的问题，立法制定后是否有相关配套的保障制度和资源来维护法律的实施，相关重要立法事项在实践中可能引发的各种争议，经该法律规制能否达到预期的社会实效。

（五）重要立法事项第三方评估结果的反馈

有关第三方评估结果的反馈应当以评估结果落地执行为目标，保障评估工作的持续性。在具体操作程序方面可以借鉴域外先进立法经验。以地方人大将专门立法文件委托高校科研机构进行评估为例，在评估完成并最终形成法律文件后，作为评估机构的高校可以定期对法律制度的实施情况做一次调研，并将调研结果上报原立法机关，立法机关根据调研结果所反映出来的问题对法律文本本身进行完善或修改。此外，还可以考虑将除了法律禁止公开的事项之外的评估情况、实施情况等内容向全社会公开，广泛征求社会各方的意见。

（六）重要立法事项第三方评估结果的应用

《立法法》第三十八条对立法前评估结果的回应及应用作出了规定，明确要求评估情况应当在法律委员会审议结果报告中予以说明。立法机关对于经评估已经有明确肯定结果的立法项目应当及时纳入下一年度立法规划，对于经立法评估后认定尚不具备立法条件的立法项目应当列入长远规划当中。对于经立法评估后完全否定的项目可以作为科研结果备案，作为立法机关日后相关立法项目的参考。此外，从操作流程的角度看，无论立法评估结果被采纳、延后或者否定，均可对相关评估材料建立归档制度，以便为将来可能的立法工作提供参考，体现第三方评估工作在不同层面上的价值。

四、结语

有关重要立法事项引入第三方评估问题的研究重点应当是在现存的政治体制、法律体系和社会文化框架范围内梳理出基本的问题。本文在原有社会学理论基础上，通过前期文献梳理和实证分析，综合考量我国现存政治体制和法律体系下第三方参与立法评估问题的对策，重点从可行性角度论证重要立法事项第三方评估体系的建构，分析其中的利弊，最终在此基础上提出建议。这个原则贯穿于研究本课题的主线，也是本文研究所有相关问题的落脚点。

注释

①全国人大常委会办公厅印发《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》的通知（常办秘字〔2017〕237 号）第三条：在法律草案起草和审议修改过程中，涉及下列重大利益调整事项的，应当进行论证咨询，广泛深入听取有关方面的意见和建议：（一）涉及自然人、法人和非法人组织间权利义务关系重大调整的；（二）涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾的；（三）涉及有不同利益诉求群体之间的重大利益调整的；（四）涉及减损公民、法人和非法人组织权利或者增加其义务，对社会公众有重要影响的；（五）需要进行专题论证咨询的其他重大利益调整事项。

②《江西省地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》（赣府法办字〔2015〕41号）第二条：第三方评估是指拟制定的地方性法规和省政府规章草案，在提请省政府常务会议审议之前，根据其立法目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，由草案起草部门委托第三方对草案的立法质量、存在问题及其影响因素等进行研究、分析和评价，并提出评估报告的制度。

③《中山市政府立法工作事项第三方评估办法》（中府办〔2018〕31号）第三条：本办法所称政府立法工作事项第三方评估，包括立法建议项目、立法疑难问题、立法草案的第三方评估。”其中，对立法草案的第三方评估界定为：“立法草案第三方评估，是指立法草案形成后，由起草单位在报送立法草案送审稿之前，或者市政府法制部门在提请审议立法草案前，委托第三方对草案内容进行全面研究、分析和评价，就立法草案是否需要修改及修改内容提出评估结论的过程。”

④卢梭：凡是不曾为人民所批准的法律，都是无效的，那绝不可能是法律；制定法律的人比任何人都清楚法律应该怎样执行与解释。摘抄自《社会契约论》，商务印书馆，1982年版，第101页。

⑤《中华人民共和国宪法》第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

⑥《中华人民共和国宪法》第二十七条：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

⑦《中华人民共和国立法法》第三十六条：法律草案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。

⑧《中华人民共和国立法法》第四十一条：法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前，委员长会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。