国家森林城市评价指标体系思考

王旖静，赵 明

(国家林业和草原局林产工业规划设计院，北京 100010)

国家森林城市是指在城市管辖范围内形成以森林和树木为主体、山水林田湖草相融共生的生态系统，且各项建设指标达到相关标准要求并经国家林业主管部门批准授牌的城市[1]。2004年原国家林业局、全国绿化委员会开始启动国家森林城市创建工作，在每年一届的森林城市建设座谈会上命名授牌。十多年来，“森林城市”工作始终以“让森林走进城市，让城市拥抱森林”为宗旨，做好“大地植绿”“心中播绿”两件事，为中国城市生态建设树立了典范、起到了引领作用。

1 我国森林城市建设历程与成效

2004年中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林为首届中国城市森林论坛作出“让森林走进城市，让城市拥抱森林”重要批示，成为中国城市森林论坛的宗旨。全国绿化委员会、国家林业局把森林城市建设定位为一项林业宣传实践活动，每年举办一次“中国城市森林论坛”，传播理念、凝聚共识，启动了国家森林城市评定程序，并制定了《国家森林城市评价指标》；2010年，国家林业局制定了《国家森林城市申报与考核办法》和《国家森林城市建设总体规划编制导则》。这期间，全国“创森”工作不断深入，各地对创建国家森林城市愈加重视，申报的城市也越来越多。

2015年党的十八届五中全会把森林城市列入我国“十三五”建设规划，2016年1月习近平总书记在中央财经领导小组第12次会议上强调：森林关系国家生态安全，要加强森林生态安全建设，着力开展森林城市建设……，为林业改革发展进一步明确了方向、提出了新的更高目标，更为城市生态建设提出了具体要求，为全面推进森林城市建设增添了动力；2016年9月，国家林业局颁发了《关于着力开展森林城市建设的指导意见》[2]《国家森林城市称号批准管理办法》(征求意见稿)[3]；2018年，《全国森林城市发展规划(2018-2025年)》发布，提出了“四区、三带、六群”的建设布局[4]；2019年3月，《国家森林城市评价指标》GB/T 37342-2019发布，由林业行业标准提升为国家标准，并增加县级森林城市评价指标。为全国森林城市建设提供了指导方向和规范化指标。截止2019年年底，全国有400多个城市开展国家森林城市建设，其中194个城市获得“国家森林城市”称号，并有11个省份开展了森林城市群建设。

森林城市建设顺应了人民群众对改善生态环境的新需求，契合了我国新型城镇化发展的新趋势，符合建设生态文明和美丽中国的新部署，深入探索和实践了“两山”理论，有利于统筹建设“山水林田湖草”生命共同体，受到了党中央、国务院以及各级政府的高度重视[5]。

2 国家森林城市评价指标分析

国家森林城市评价指标及其标准关乎我国城市森林建设方向和投资，更影响城市生态建设的成效和可持续发展，其发展和完善过程既是我国森林城市理论和技术研究成果的反映，也是林业与国家发展战略同步共进并适应的结果。

2.1 《国家森林城市评价指标》(GB/T 37342-2019)主要特点

国家森林城市评价指标包括森林网络、森林健康、生态福利、生态文化、组织管理等五项指标体系、36个具体指标。

2.1.1 公益性 国家森林城市评价标准涉及物质生活的指标，包括城区公园、城郊生态休闲场所、乡村公园、绿道网络建设等，突出建设公益性的生态福利，体现“良好的生态环境是最普惠的民生福祉”。

2.1.2 生态文明 国家森林城市评价标准涉及精神生活的指标，体现生态文化，包括生态科普教育、生态宣传活动、古树名木保护、市树市花宣传等，强调广泛宣传生态文明，增加社会各类群体生态科普教育的受众率。

2.1.3 量与质的统一 充足的生态存量、健康的生态系统是生态福利、生态文化建设的基础。国家森林城市评价标准在森林生态系统指标方面，包括“量”与“质”两部分，与“量”相关的指标反映森林网络体系的存量，涵盖山、水、林、田、湖、草等各类生态系统量的增加；与“质”相关的指标反映城市森林体系健康状况，包括植物健康、动物健康、灾害防控等内容，突现生态环境健康是公众健康基本保障的主题。

2.2 《国家森林城市评价指标》(GB/T 37342-2019)变更内容

2012年2月23日原国家林业局发布了林业行业标准《国家森林城市评价指标》(LY/T2004-2012)[6]，2019年3月25日国家市场监督管理总局、中国国家标准化管理委员会发布了国家标准《国家森林城市评价指标》(GB/T 37342-2019)，并替代2012年行业标准。新版评价指标新增5项指标，删减4项指标，提升4项指标要求。对比分析先后两版国家森林城市评价指标体系，可以更好地理解森林城市建设发展方向，明确下阶段建设要点，指导更多城市的创建工作。

2.2.1 新增指标

(1)受损弃置地生态修复

受损弃置地是指因生产活动或自然灾害等原因造成自然地形和植被受到破坏，且已废弃的宕口、露天开采用地、窑坑、塌陷地等。指标要求修复受损弃置地面积达80%以上。该指标主要针对城市中生态欠账问题，强调通过一系列工程措施，修复城市发展过程中造成的生态破坏现象，突出有效解决城市生态面貌差的问题。

(2)资源保护

生态红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线[7]。指标要求划定生态红线，创建期间不得发生重大涉林犯罪案件和公共事件。该指标结合国土空间规划，强调不限于森林资源的全方位自然资源保护，要求“创森”期间不得发生非法买卖野生动物、非法占用林地等重大涉林犯罪案件和森林病虫害、森林火灾等重大公共事件。

(3)乡村公园

指标要求每个乡镇建设休闲公园1处以上，每个村庄建设公共休闲绿地1处以上。目前我国乡镇生态环境相较城区和乡村比较差，镇区人口密集，居住环境差、低端产业集中。森林城市建设强调城乡共享生态福利，因此引导每个乡镇建设1处以上休闲公园，暂不要求量化面积和绿化标准；每个村庄建设1处以上公共休闲绿地，结合传统的村口大树及场地或乡村休闲体育设施建设。

(4)绿道网络

绿道是针对行人和非机动交通，集生态、景观、游憩和健身为一体，利用城市道路、河流并行的绿色健康走廊，并与之相互串联，将城市绿地与郊区风景林有机联结成独立于城市机动交通网络的城市森林绿道网络[8]，使公众能方便地进入公园绿地与郊野林地，同时也提高了绿道沿线各类绿地的景观和生态价值。指标要求建设遍及城乡的绿道网络，城乡居民每万人拥有绿道长度达0.5 km以上。该要求量化了绿道网络建设任务，通过更加便捷的生态惠民途径，使城乡居民更好地得到均等化的日常生态服务。

(5)示范活动

指标要求积极开展森林社区、森林单位、森林乡镇、森林村庄、森林人家等多种形式示范活动。随着我国生态文明的发展建设，越来越多的生态建设活动相继开展，尤其是关注居民健康的生态建设。森林城市建设引导多种形式的示范活动，发展各种规格绿地，带给老百姓身边实实在在的生态改善。

2.2.2 删减指标

(1)城市林业经济体系

旧标准中城市林业经济体系包含生态旅游、林产基地、林木苗圃等3项指标。生态旅游指标要求加强森林公园、湿地公园和自然保护区的基础设施建设，注重郊区乡村绿化、美化建设与健身、休闲、采摘、观光等多种形式的生态旅游相结合，积极发展森林人家，建立特色乡村休闲村镇。林产基地指标要求建设特色经济林、林下种养殖、用材林等林业产业基地，使农民涉林收入逐年增加。林木苗圃指标要求全市绿化苗木生产基本满足本市绿化需要，苗木自给率达80%以上，并建有优良乡土绿化树种培育基地。

新指标中将3项指标合并为1项指标——生态产业，要求发展森林旅游、休闲、康养、食品等绿色生态产业，促进农民增收致富。一方面，删减林产基地建设内容，将其发展规模交给市场决策；另一方面，考虑苗木生产的流通性，删减苗木自给率要求；同时扩大林业经济体系范围，发展绿色生态产业，强调生态旅游、森林康养、绿色食品等产业发展，促进生态建设利民惠民。这一转变体现了“绿水青山就是金山银山”建设理念，强调要在坚持生态优先的基础上，大力发展林业产业，通过产业发展反哺带动生态建设。

(2)新造林面积

旧标准要求自森林城市创建开始，平均每年完成新造林面积占市域面积的0.5%以上。根据对全国创建森林城市的调查，创建期间每个城市平均新造林面积1.3万公顷左右，约占市域面积1%，大大高于全国同期森林增长的平均水平[9]。截至2020年3月11日，我国森林覆盖率达22.96%，森林面积2.2亿公顷，全国55%以上的城市被授予国家森林城市称号[10]。下一阶段，森林质量的提升将成为森林发展建设的重要方向，新指标增加森林质量提升，要求注重森林质量精准提升，每年完成需提升面积的10%以上，培育优质、高效的城市森林。

2.2.3 提升指标

(1)市域森林覆盖率和林木覆盖率

森林覆盖率和林木覆盖率以行政区域为范围，森林面积包括郁闭度0.2以上的乔木林地面积和竹林地面积、国家特别规定的灌木林地面积、农田林网以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆盖面积；林木面积包括郁闭度0.2以上的乔木林面积和竹林面积、灌木林面积、农田林网面积、“四旁”植树面积、城区乔木、灌木面积。

新指标林木覆盖率增加了城区乔木、灌木面积，并要求年降水量400 mm以下的城市林木覆盖率达到25%以上；湿地及水域面积占国土总面积10%以上的城市，林木覆盖率也要达25%以上。

(2)城区乔木种植比例和城区树冠覆盖率

树冠覆盖率是指区域内树冠垂直投影面积占区域内土地总面积的百分比。城区树冠覆盖率较乔木种植比例指标更加便于直观统计，操作性强。

(3)村屯绿化和乡村绿化

乡村绿化指标增加了乡镇道路绿化率70%以上的硬性要求。村庄林木绿化率是指村民居住区及周边外扩300 m范围内，林木面积与土地面积的百分比，指标要求的是居住区，而不是整个村域。目前主要针对示范建设的乡村，属引导性指标。

(3)森林生态廊道和动物生境营造

动物生境营造强调大型森林、湿地等生态斑块，并通过生态廊道实现有效连接，不再仅仅是满足本地区关键物种的迁徙需要，相较旧指标更加全面。

表1 国家森林城市评价指标对比

4 国家森林城市建设要点

4.1 以人为本，关注公共生态福利建设

坚持以人民为中心的建设思想，围绕方便老百姓进入森林、使用森林、促进农民增收致富等需求，把森林作为城市重要的基础设施，强化生态公共服务功能，确保森林城市建设成果惠及全体人民。

4.2 依法保护，注重自然资源健康发展

严格按照生态保护相关法律法规要求，划定生态红线，开展资源保护。同时依据苗木使用、生态养护、森林质量提升、灾害防控等相关行业标准，建设森林城市，把森林健康作为城市生态安全的重要组成部分。

4.3 科学高效，信息化管理生态建设成果

建立长期稳定的科技支撑体系，科学管理生态建设成果，以自然体现科技，以科技推动自然。积极运用互联网技术，开发智慧森林城市建设，为居民的休闲游憩提供更为智能化、人性化、便捷化的安全服务平台，实现人与自然的互感、互知、互动。