积极推进自然保护区现代化建设

文/涂青云

一、背景分析

（一） 国家战略层面看

2012 年，党的十八大以来，中央明确提出“两个百年梦想”的奋斗目标，党的十九大又进一步描绘了在中国共产党建党100周年即到2021 年，要全面建成小康社会；2035 年，要基本实现社会主义现代化；在中华人民共和国建国100 周年即到2049 年要把国家建设成为社会主义现代化强国。为此，全国的各个领域、各条战线必将围绕这一目标开拓进取、攻坚克难、不懈努力、勇攀高峰。

（二） 生态领域层面看

首先，党的十八届三中全会决定开启新一轮改革——深化改革——全面改革、综合改革的战略部署，其中对生态领域改革的核心要义是构建科学合理的“自然保护地体系”，即建立以国家公园为主体，以自然保护区为基础、以各类自然公园为补充的自然保护地体系。这就为建立生态保护地体系予以明确的新定位、新目标、新方略。其次，党的十九届四中全会又作出了坚持和完善国家治理体系和治理能力现代化的战略部署，对坚持和完善国家治理体系和治理能力现代化的建设制定了“十三”个方面治国理政的方略，这其中就包括如何建设新时代中国特色社会主义生态文明建设。第三，2019 年4月，在中央全面深化改革委员会议上，审议通过一项重大的决策，对如何建设自然保护地体系进行全面的规划，即在2025 年初步建成以国家公园为主体的自然保护体系，到2035 年基本实现现代化，到2049 年左右建成生态保护现代化强国。

（三） 自然保护区层面看

自然保护区是国家乃至各级政府因应未来生态建设发展需要，所划出的“维护其自然生态系统作为科研或休养用的一个特定区域”。就我国而言，自然保护区有三大特点。一是起步较晚。1956 年我国建立了第一个国家级自然保护区——广东鼎湖山国家级自然保护区，直属于中国科学院。改革开放之后，自然保护区事业的迅速发展其中以“武夷山国家级自然保护区”——邓小平批示后于1979 年11 月建立为标志，这一事件不仅对福建省来说，而且对全国都具有里程碑式的意义。二是发展迅速。截止2019 年5 月，我国自然保护区达2750 个，其中国家级自然保护区达474 个，自然保护区总面积达147 万平方公里，占我国陆域国土面积的15%。此外，全国还有多种多样的保护地8279个，面积约为29.4 万平方公里；上述还不包括海域的面积和占比。三是覆盖面广。全国范围内的自然保护区在代表性、典型性、抢救性方面具有全面性、系统性、独特性的现实意义和深远意义。在空间分布上涵盖东西南北中，涵盖森林、湿地、芜漠、海洋生态系统。在历史的维度上具有国家长远的，有的还是地球未来的普遍与特殊的意义。保护区还面临改革发展。因应国家战略，自然保护地体系未来将以国家公园为主体，也就是说国家公园居于主导地位。而自然保护区成为“基础”，成为基础的部分，这就使自然保护区必将面临新的定位、新的站位、新的功能作用、新的保护体系与能力等进行诸多改革突破和实践推动，必将赋予新的目标途径和对策措施。

二、面临问题

（一） 体制不顺的问题

应该说，过去几十年的实践证明全国范围内的自然保护区，特别是省级、国家级自然保护区都经历了严格的审批程序、确定了各自的保护重点，建立了专门的保护管理机构，进行了严格地保护与管理，成效显著。然而，因类型不同，分属相应部门进行分管或监管，政出多门，各自为政，有的还交叉重叠。尤其是，国家级自然保护区以及相当数量的省级自然保护区，保护管理机构大部分隶属于县（市） 地方政府，人事管辖财政预算隶属于所在地方政府，条条负责业务指导和宏观控制，实际上又还有许多交叉或延展的关系，因此，一个保护区上级管理部门多。

（二） 定位弱化的问题

一方面由于保护机构的性质定位于“事业单位”，事业单位不具行政执法权，保护管理最具核心的执法功能从一开始便未能得到履行和应用。因此，没有行政执法权，事权就自然而然地被弱化了。另一方面，在整个国民还没有解决温饱的年代里，以至后来“以经济建设为中心”的改革开放的历史阶段中，各级政府真正要给予配置足够的资源用于保护事业，客观上不具可能。这导致保护管理得不到足够的重视、得不到应有的地位，甚至有的还认为是平添拖累的、不产生经济效益的部门机构。

（三） 保护与发展的问题

从这个角度看，主要有三个问题。一是大凡省级自然保护区，或者国家级自然保护区，就一般而言，在其保护空间范围内都有各自的、不同内涵的保护着省级层面上的、国家层面上的，甚至有的还是世界层面上的“宝贝”，那么，这些“宝贝”当然成为地方或企业寻求发展的亮点、寻求运用的支点，有些地方、有些案例已经充分说明了这一点。二是国家与地方、局部与整体的矛盾问题。国家是站在全局、站在长远、站在子孙后代考虑问题而作出决策，而地方有时往往站在局部、站在跟前、站在任职的当下想问题，况且“绿水青山”如何实现成为“金山银山”，不仅仅是主观意愿、一蹴而就即可实现的。三是政府与百姓之间的矛盾表现。就保护区的辖区百姓或涉及的群众而言，大概有两种情形，一者本来他们所处的地域区位是一片热土，躺着便可有机会和发展的可能，设立了保护区限制了他们的发展机会；二是他们所处的地方本来就偏远、条件有限，好不容易有个闪亮的资源，却被严加保护了，由此挡了他们的财路，甚至封闭了他们的活路。基层和老百姓有意见有怨气，情有可原。

（四） 传统与现代的问题

由于国家原先的底子薄，财政还不够宽裕，社会背景和科技水平的因素，加上观念与意识方面的差距，国家和各级政府的投入还相当有限，保护管理的体系建设步伐偏慢，保护管理的能力建设还相对滞后。这是我们面临的重大课题、共性问题和亟待化解的问题。保护管理简单粗放，科学研究未能足够深入展开，生态文化苍白无力，生态文明任重而道远。

三、发展对策

（一） 关于战略定位

2019 年4 月的中央深改会议，以及之后的6 月份的中央两办文件，对未来自然保护体系作了原则性的部署，并形成了目标规划的指导意见，是我们的根本工作指针。然而，在具体的改革实践上，我们能否真正把握和创造性地推动呢？答案有待写就。我们既然把它作为事关千秋功业来定位，那么改革引领者和实践推动者则必须政治高定位、决策高站位、实施高准位。在这场前无古人的改革中，各级党组织和政府部门要能真正形成思想和行动上的高度自觉保护与发展、中央与地方、保护地与辖区干部群众能否协同并进，能否最大程度调动各方的积极性和创造性，这是检验成功与否的不二标准。

（二） 关于改革突破

改革的根本目标在于突破，在于重新架构；改革的根本目的在于释放动能，在于加速发展的进程；改革的基本要义在于化解矛盾，在于写就美丽中国，从而又惠及民生。以建立“国家公园为主体”的这一场改革与发展，核心的问题在于实现国家公园的主体地位，主体地位涉及保护内和保护空间涵应居于主体地位。这一场改革，还特别要注重“自然保护区”这一“基础”地位和“基础”价值。顶层的设计，自然保护区的“地位”与“价值”的意涵不言而喻。而现实的状况是，自然保护区保护管理机构在不少的世俗眼中是一个弱势的部门，甚至是阻碍发展的部门；保护区虽是一个从事公共事务管理的部门，且工作又是“严加”保护的职责，但是却不具执法职能；同时还因为资金投入的有限性、干部队伍不专业性、技术层面的落后性等等现实问题，理应在这一场改革中以至未来的发展中加以革命性地根本性地破解与解决。

戴云山 黄雅琼摄

（三） 关于管理体系建设

党的十九届四中全会所做出的“坚持和完善国家治理体系和治理能力现代化”的重大决策，同样适用于自然保护区保护管理体系和保护能力的改革与发展。而改革与发展的终极目标是管理体系和保护能力实现现代化。所谓现代化，是指达到具有先进的科技水平和与之相适应的人文精神、道德水准及其管理水平。完善保护管理体系，作为森林生态系统的自然保护区而言，总的目标是颠覆过去传统的林业的管理手段和方式，围绕空间地理信息平台、植物因子矢量平台、野生动物信息平台、生态功能监测平台、监控管理技术平台等五大方面，构建一个数字化、全景式、全映像的本底管理和应用体系，从而实施实时监测、远程监控，以网络技术管理为主、人工协助为辅的现代化保护管理体系。

（四） 关于保护能力建设

能力建设具有内在能力和外在动力的属性。内在能力是主动的，包括技术设备的功能作用，也包括人的专业素养和贯通融会的能力与作用。外在动力表现为外部环境条件赋予、援权，或动态需求所施予的功能与作用，也包含事物的内部向外延展，反过来又催生事物的内在功能与作用。因此，治理能力包括信息分析能力、监控监测能力、科学研究能力、动态保护能力、专业管理能力、科普宣教能力、协同配合能力、临机处置能力、法治保障能力等。这些能力不可或缺，应使之成为自保护区能力建设的必然组成，并因应时代的进步变化能够与时俱进，并且让这些能力动态处于发展前沿和引领地位。

（五） 关于资源运用

资源的运用和利用，必须破除传统的、陈旧的、直接物质的利用方式。对于核心保护的对象——事关长远的“宝贝”，一般不可轻易利用，甚至是慎之又慎；对于一般意义上的保护对象可在利用其服务价值上做文章，前提是确保能够延续保存、保育的条件下，通过专业的、现代化的方式加以运用利用，使之自然保护的意义；对于当地老百姓而言，除了因应国家以及各级政府财力的不断增加和改善，逐步增加适当的生态补偿外，更应该在“资源变资本”、“资源变资产”的维度上做文章，让他们能够在保护中直接获得收益或利益，这样才能从根本上营造好社会公众理解与支持、热心和参与保护事业的正向氛围，也才能够从根本上彻底改变“政府”一厢情愿搞保护的问题。

（六） 关于法治保障

改革的过程必须把法治建设同时并举，必须及时或适时修订法律规章，必须同步至少是快速地构建法律保障体系。要坚决果断修改过去一些不科学、不理性、不合时宜、不严谨、犯罪成本过低的条款，要批判地继承和发展构建一整套科学适用、有利于促进保护、有利于服务价值利用，以及提升基层一线守护者权益的法律体系。同时还要应时代的不同，我国今后经济社会发展的进步以及国际社会生态文明成果的吸纳做出预期的研判、预期地制定和构建中国特色的法治保障体系。