矿业权申请资料研究及精简建议

吕建伟,罗小利,张 博

(1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学(北京)，北京 100083)

对矿产资源进行科学合理的勘查、开发对我国经济建设具有重要意义。矿业权分为探矿权和采矿权，矿业权申请人在经登记管理机关批准获取探矿权采矿权后，方可进行矿产资源的勘查开采活动，因此，对矿业权的管理是我国矿产资源管理的核心内容之一，而高效的矿业权行政审批登记效率是矿业健康发展的基本保障。

2015年，国务院办公厅印发了《关于简化和优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》，要求在简化优化审批流程方面务必取得突破性进展[1]，管理部门要不断提高政府公共服务水平，提高审批登记效率。在现行法律制度体系下，如何进一步精简矿业权申请资料、优化矿业权审批流程，是提高矿业权行政审批登记效率的两条路径，本文重点就矿业权申请资料进行了梳理分析，提出了通过进一步精简优化矿业权申请资料，提高审批效率的相关建议。

1 矿业权申请资料简述

矿业权申请资料由《矿产资源法》及其配套法规、部门规章、规范性文件、矿业权审批登记服务指南等确定。以1998年《矿产资源法》及其配套法规为基础，随着我国经济社会的不断发展，矿业权管理不断完善规范，为进一步强化矿业权审批登记管理，要求申请人提交的申请资料也不断增多，2015年原国土资源部的审批服务指南明确了矿业权审批登记中需提交申请资料247个。为进一步规范相关要求，2017年，原国土资源部印发了《国土资源部关于进一步规范矿业权申请资料的通知》(国土资规〔2017〕15号)(以下简称“15号文”)，对矿业权申请资料进行了适当精简，共设定探矿权申请资料18类，采矿权申请资料25类。按每一类登记事项所需提交的申请资料统计，15号文共设定探矿权10类登记事项申请资料共78个，平均接近8个，其中，申请资料最多的是探矿权新立和转让变更登记事项，为11个，最少的是油气试采登记事项，为3个(图1)；采矿权9类登记事项申请资料105个，平均接近12个，其中，申请资料最多的是采矿权新立登记事项，为18个，最少的是采矿权注销登记事项，为8个(图2)。

图1 探矿权不同类型登记事项申请资料数量情况图Fig.1 Quantity of application materials for differenttypes of registration items of exploration rights

图2 采矿权不同类型登记事项申请资料数量情况图Fig.2 Quantity of application materials for differenttypes of registration items of mining rights

2 矿业权申请资料设置研究

《行政许可法》第十二条规定了有限自然资源开发利用需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可；《矿产资源法》规定了勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；据此，明确了探矿权采矿权的行政许可法律属性。《物权法》将探矿权、采矿权纳入用益物权篇章，据此明确了矿业权的用益物权法律属性。矿业权兼具行政许可和用益物权属性[2]。矿业权申请资料的设置也是围绕矿产资源管理机关的相关管理目标而不断丰富和完善的，由申请人依据管理机关设定的申请资料提供后，供管理机关进行审查，审查合格的准予登记，登记后矿业权人可以在批准的矿区内开展正常工作、生产工作，其生产、工作秩序也受法律保护，不能随意被影响和破坏，这体现了矿业权的行政许可属性，保障相对人正常开展工作；登记后权属清晰的矿业权受法律保护，不受侵犯，体现的是矿业权的用益物权属性，也是产权保护的重要原则，保障市场主体安心参与矿产资源勘查开发。结合上述相关法律规定，笔者认为，国家进行矿业权登记，主要实现如下管理目标：一是准入审查；二是保障国家权益；三是确权登记，就此产生的申请资料设置分述如下。

2.1 准入审查

矿业权申请人取得矿业权方可开展勘查开采工作，并非任何人都有资格成为矿业权人，国家为了保障矿产资源的合理勘查开采，避免出现资源浪费、生态环境破坏等行为，需要对申请人进行准入审查，具体体现在对申请资格的准入材料，如申请登记书、企业法人营业执照、符合国家限制及政策调控申请条件的证明材料等，对合理勘查开发的准入材料，如经专家评审的勘查实施方案、开发利用方案等，对生态环境保护的准入材料，如经专家评审的矿山地质环境保护与土地复垦方案、环境影响评价报告等。

2.2 保障国家权益

矿产资源归国家所有，《矿产资源法》明确了国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度，就此设置了诸如矿业权使用费、资源补偿费、价款、出让收益等一系列的保障国家权益的有偿处置类型，随着管理的不断改革，我国目前执行矿业权使用费+出让收益并行的有偿处置制度。而有偿处置的基础是矿产资源储量，管理机关为了保障国家权益，在登记矿业权时，要求申请人提交经评审备案的矿产资源储量相关证明文件和矿业权已完成有偿处置的证明材料等申请资料供审查。

2.3 确权登记

在符合准入条件、国家权益充分保障的基础上，管理机关通过发放勘查许可证和采矿许可证，赋予矿业权申请人开展勘查开采工作的权利，成为矿业权人，矿业权人持上述合法证件，其权益受法律保护。考虑到矿业权人会有名称变更、转让变更等正常变化情形，设置了变更名称的证明文件、采矿权转让合同等申请资料，矿业权人应在上述内容变化后，提交申请，登记管理机关依据相关申请资料变更矿业权人登记信息，这些申请材料是为了保障权属明晰，不产生争议而设置。

笔者认为，当下进一步激发矿业市场活力是我国矿业权制度改革的重点内容之一，深化矿业权审批登记制度改革，需要在满足上述登记管理需求的基础上，进一步研究删减、合并矿业权的申请资料，压缩登记时间，这对降低企业经济活动中的时间成本、经济成本有重要作用，可以起到优化矿业市场营商环境，激发矿业市场活力的作用。

3 矿业权申请资料存在的问题

3.1 申报矿业权所需申请资料多

矿业权19类审批登记事项共设定183个申请材料，平均每类审批登记事项需申请人提交近10个申请资料，以采矿权新立申请为例，需申请人提交的申请材料有18个，每多1个申请材料，对矿业权人而言，就多1个前置环节，会增加申报的经济成本、时间成本。

3.2 备齐所有申请资料所需时间长

以采矿权新立登记为例，实际工作中，矿业权人从划定矿区范围后开始准备申请资料，到备齐能够满足采矿权新立登记的全部申请资料一般需要2年左右的时间，据初步了解，涉及的开发利用方案、矿山地质环境保护与土地复垦方案、环境影响评价报告等，准备时间较长，而这些资料中有些还是串联关系，如开发利用方案需在储量评审备案后方可进行，环境影响评价报告、矿山地质环境保护与土地复垦方案需依托开发利用方案才能编制评审等，每一类报告均需经过管理机关组织的专家的评审，进一步延长准备申请资料的时间，这在当今资金成本不断增加、市场瞬息万变的市场环境下，叠加等待批准时间内政策变化等因素，对矿业企业开展矿产资源开发带来了不少障碍和困扰[3]。

3.3 矿业权审批登记附加了不应有的管理职责

部分矿业权监管依托矿业权审批，在矿业权审批中，通过要求申请人编制提供相关申请资料，促进矿业权人依法依规合理勘查开发矿产资源和履行相关义务，在过去的矿产资源监管中发挥了重要作用，但也体现出事中事后监管的弱化[4]，将监管的要求加载在矿业权审批中，如通过地质资料汇交凭证申请资料来督促矿业权申请人履行地质资料汇交义务等，增加了矿业权人办证周期，给企业带来了负担，矿业权审批登记有待“减负”。

4 简化申请资料精简的建议

15号文自2018年3月实施以来，取得了一定的效果，但根据矿产资源管理本身需求和国务院深化“放管服”改革优化营商环境的相关要求，申请资料的精简尚有一定空间，有必要对现行矿业权申请资料进行梳理，完善相关制度建设，进一步推进申请资料的精简。对此，提出如下几项矿业权申请资料精简的建议。

4.1 对矿产资源勘查技术问题，放权市场主体去管理

勘查实施方案的设置是为了推动矿产资源合理勘查，降低勘查投资风险，提高勘查工作质量，《国土资源部关于规范矿产资源勘查实施方案管理工作的通知》(国土资厅发〔2010〕29号)明确了需有相关资质的单位编制、需评审通过等要求，为满足上述要求，申请人在申请探矿权登记时，需提交勘查合同、勘查实施方案和评审意见书等申请资料。就上述设置目标而言，同属于探矿权人的核心关切利益之一，删减上述要求并不会对管理目标带来实际影响，且不少探矿权人反馈评审通过的勘查实施方案，在现实操作中往往会因现实客观条件的变化而改变，一定程度上失去了其管理的意义，建议对矿产资源勘查技术问题，放权市场主体，精简相关申请资料。

4.2 进一步减少监管依托登记事项

对矿业权依托登记开展监管的问题，随着中央加强事中事后监管要求的深入，建议逐步完善，按照社会主义市场经济体制的要求，市场主体是各类法人组织，履行法定义务要以法人组织为着眼点[5]：一是对于地质资料汇交的义务，《地质资料管理条例实施办法》已经明确了履行该义务的相关要求，如汇交时间节点、规范、程序等，可在日常监管中加强此方面工作实现；二是对矿山地质环境保护义务与土地复垦等义务，建议探索以法人为主体的监管模式，强化主体责任，推动逐渐与矿业权登记脱钩管理。

4.3 加快推进“三合一”方案制度的实施

进一步探索破解因申请串联而导致的准备时间过长的问题，在以往管理中，开发利用方案、矿山环境保护方案、土地复垦方案分别编制审查，且后两个方案需根据评审通过的开发利用方案编制，并进行专家审查；2016年，原国土资源部印发的《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》(国土资规〔2016〕21号)要求矿山环境保护方案、土地复垦方案合二为一[6]。目前，部分省份已经开始执行上述三个方案统一编制统一审查的规定，建议进一步加快推进该制度全国实施，进一步压缩申请资料准备时间。

4.4 进一步精简注销申请资料

矿业权退出登记是矿业权闭环管理的重要一环，目前依申请注销的管理模式下，申请人需要编制诸如勘查项目完成报告、采矿项目闭坑报告等申请资料，实践中这些资料在登记过程内的参考意义和价值并不是很大，目前，大量的保护区内矿业权、过期矿业权、政策性退出矿业权等亟需退出，进一步精简注销申请资料，无疑对矿业权注销管理有重要的意义。

4.5 进一步精简转让变更登记申请资料

目前，我国矿业权市场中，设立了一级矿业权市场和二级矿业权市场，国家出让矿业权即矿业权一级市场，矿业权转让即矿业权二级市场。笔者认为，管理机关在矿业权转让管理中需做到保障资源的合理开发利用，保障国家权益不受损害，保障矿业权权属明晰等。具体在操作过程中要能满足有偿处置到位，保障矿业权出让收益(价款)依法依规征收，权属清晰到位，保障矿业权登记中权属清晰明确，避免权属纠纷的出现。对于矿业权转让中的转让价格、是否投产满1年、勘查程度等要素，属于矿业权二级市场自行判断矿业权交易可行性行为，应放手市场去管理，充分发挥市场的作用，在登记中对上述相关申请材料进行删减。

4.6 与中央改革相适应，精简如国务院批准设立石油公司或者同意的批准文件申请资料

《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》放开石油、天然气、煤层气勘查开采外商投资限制。按照党中央、国务院相关改革要求,自然资源部印发的《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号)开放了油气勘查开采市场，无论内外资公司，符合注册在境内、净资产不低于3亿元人民币要求，均有资格申请取得油气矿业权。按照上述要求，符合准入要求并获得资质的市场主体并不需要也非全部能获取国务院批准设立石油公司或者同意的批准文件，上述申请材料已与油气管理要求不符，删除该申请材料符合中央改革要求。