废弃矿山生态修复投融资机制创新

韦宝玺

(1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学(北京)，北京 100083)

我国是一个发展中的人口大国，资源环境约束日益趋紧[1-2]，矿产资源、土地资源稀缺与经济发展、社会进步、公众需求的矛盾依然存在[3-4]。与此同时，我国大多数矿山处于生态脆弱区[5]，在矿山开发利用过程中不可避免地会造成一定程度的土地资源压占破坏和矿山生态系统退化，产生负的外部性[6]。而废弃矿山生态修复不仅能够使废弃的矿区土地恢复使用功能，而且能够产生生态环境优美、周边土地增值等正的外部性。传统的废弃矿山生态修复以政府财政预算投入为主，但由于我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，政府财政预算面临的压力日益增大，废弃矿山生态修复的资金投入正变得越来越不足，这突出表明有必要采取创新的机制为废弃矿山生态修复增加融资渠道[7-8]。由于矿山生态修复具有很强的外部性，主要表现为正的外部性，即废弃矿山生态修复实施主体获得的经济利益，远小于废弃矿山生态修复给社会带来的利益，导致社会资金缺乏参与废弃矿山生态修复的兴趣[9]。而社会资本具有逐利特性，只要废弃矿山生态修复项目能够产生良好的收益回报，就会吸引大量闲置的社会资本投入其中。因此，亟需创新废弃矿山投融资机制，建立政府主导、社会多元主体共同参与的废弃矿山生态修复投融资模式。

1 废弃矿山生态修复成本收益分析

废弃矿山生态修复成本和收益主要包括：准备阶段投资、实施阶段投资、后期阶段投资和收益。准备阶段投资，包括交易成本和矿山生态修复项目设计费用等；实施阶段投资，包括项目实施的业务费用；后期阶段投资和收益，包括项目维护投资和项目经济-社会-生态收益，其中项目经济收益用于长期运行支出和利润(表1)。

表1 废弃矿山生态修复不同阶段投资及收益Table 1 Investment and income in different stagesof abandoned mines ecological restoration

2 废弃矿山生态修复收益过程

成功的矿山生态修复项目可以带来以下四个方面的回报：①生态效益，包括肥沃的土壤、洁净的水源、生物多样性、碳储存等；②社会效益，包括增加就业岗位、提升居民收入、提高凝聚力和参与度等；③经济效益，包括项目实施过程的利润、项目土地开发利用收益、修复后生态产品价值实现收益等；④其他收益，包括良好的企业社会责任口碑、创新意识、组织管理能力等。明确的收益途径和收益分配方式，可以吸引社会资本投入废弃矿山生态修复，有助于建立政府、投资者、矿山企业与土地使用者和社区居民的长期伙伴关系。

废弃矿山生态修复收益过程主要包括以下四个步骤：①获得废弃矿山土地，即通过租赁或特许经营获得废弃矿山土地修复/使用权，此阶段现金流出主要为支付给土地所有者(国家或集体)的使用权费用；②废弃矿山生态修复，即将废弃矿山退化的土地生态系统进行修复并准备好可持续利用，现金流入为租赁收入或修复债券，现金流出为修复成本；③土地可持续生产和使用，即将修复后土地出租用于可持续生产或使用，现金流入为租赁收入，现金流出为交易费用，此外，还包含矿山生态修复产生的额外收益，现金流入为自愿性和强制性市场收入，如碳排放权交易、生态补偿等，现金流出为交易成本；④修复后土地出让，即将修复后的矿区土地返还给业主或转让给新的特许公司，现金流入为特许权出售收益，现金流出为交易费用。

3 废弃矿山生态修复融资工具分析

3.1 传统融资工具分析

传统的融资工具主要包括贷款融资和股权融资，表2列出了贷款融资和股权融资的优势和注意事项[9]。

3.2 多元化融资工具

用于废弃矿山生态修复的资金来源通常是通过财政手段产生的，这些措施包括征税和收费、发行债券、补贴以及生态转移支付(通常在地方各级政府之间进行)。同时，废弃矿山生态修复也可以通过多种融资工具的组合来获得资金[10-11]。创新的废弃矿山生态修复融资工具，如绿色债券、生态系统/环境服务付费、生物多样性补偿(如生态银行)、生态转移支付、可交易配额、回购协议等，提供了一个帮助弥合融资和投资之间差距的机会[12]。鉴于不存在特定的废弃矿山生态修复融资机制，所建议的融资工具的选择依据是它们通过一种可能与废弃矿山生态修复相关的方式提供融资(表3)。

表2 贷款融资和股权融资对比Table 2 Comparison of loan financing and equity financing

表3 废弃矿山生态修复融资工具特点、相关性及资金来源Table 3 Characteristics,correlation and funding sources of financing tools for abandoned mines ecological restoration

续表3

①贷款，借款人与放款人之间的一种资金安排。可以申请优惠贷款，通过低于市场利率或延长贷款期限，或者两者相结合的方式，以比纯商业贷款更优惠的条件发放。②股权，将股权条款和条件与废弃矿山生态修复的效益挂钩。③赠款，其中赠款付款与间接(提前交付时)或直接(通过成果付款)执行的结果挂钩。④债券，将债权条款和条件与废弃矿山生态修复实施过程中跟踪的结果挂钩。⑤补贴，利用国内预算补贴商品或服务的成本，以促进吸收建立适应能力的技术或做法。⑥生态系统服务付费(可交易或不可交易)，向保护和修复矿山生态系统服务的人支付生态系统服务费。⑦可交易配额，制定从自然生态系统中提取货物(如木材、鱼类收获、野生物种收获)的配额，以确保其可持续管理。⑧回购协议是市场开发工具，通常通过使用认证和标签，为可持续产品和服务增加价值和增加市场准入，例如生态系统友好型产品的利基市场。⑨担保，即融资来源通过与绩效交付相关的担保提供收入支持。

4 投融资限制因素

成功的矿山生态修复项目的社会经济效益远远大于成本，但废弃矿山生态修复需要大量的资源投入，包括资金、劳动力、技术、组织能力等。同时，废弃矿山生态系统修复需要在国家和地方之间建立联系，并协调公共利益和私人利益。因此，废弃矿山生态修复投资的关键问题是融资问题和协调问题。

4.1 融资问题对废弃矿山生态修复投资的限制

1) 启动和维护成本。在废弃矿山生态修复项目的最初几年，所需费用通常很高，而获得的具体效益很少，由于缺少标准化的成本核算方法，缺少商业成功案例数据库和交流平台，增加了项目之间的巨大成本差异，导致投资风险增加。

2) 成本收回和投资回报。研究表明，矿山生态修复项目可以在许多情况下实现净收益。然而，准确估计收益往往是一项复杂的任务。原因是矿山生态修复项目的回报在形式(公-私、货币-非货币)、交付地点(本地-国家乃至全球)和时间框架(短期-长期)上各不相同。所有这些都增加了投资风险，提升了较大投资者对贷款担保的不确定性以及对成本收回和非货币回报(如改善健康状况和恢复景观)的担忧。

3) 高风险和不确定性。矿山生态修复投资的高风险和不确定性部分是由于项目投资规模大、项目时间跨度长、缺乏投资记录、成本不确定性和公共非货币回报风险的存在而造成的，这些风险可分为不同的类别，包括资金风险、技术风险、监管风险等。

4.2 协调问题对废弃矿山生态修复投资的限制

1) 搜索信息成本。要获得足够的投资回报，就需要有效地确定项目目标和优先次序，并收集矿山生态系统的生物物理特性及矿区周边社会经济条件等有关的信息。本地参与降低了寻找最佳目标的成本，但需要有效的组织协调，目前尚缺少标准化的方法提高搜索信息的效率。

2) 组织和代表。通常情况下，矿山生态修复的利益相关方都没有自发的组织，在实地进行投资的参与者也没有有效地组织利益相关者，确保他们的利益得到很好的代表，特别是在缺乏地方相关机构支持的情况下，建立有效的决策和协调机制需要大量额外的投资。

3) 监测管理。为了保证矿山生态修复项目产生回报，需要建立监测和评估系统，以监测评估项目进展情况，进行必要的调整，并促进长期可持续的项目管理。需要依据监测数据，就如何分配责任以及如何分担矿山生态修复的成本和收益达成一致。

5 废弃矿山生态修复投融资机制创新途径

废弃矿山生态修复投融资机制创新的目标是形成市场化、多元化的投融资机制。应充分发挥政府的引导作用和中介组织的推动作用，创新公众参与工作机制，为废弃矿山生态修复提供良好的政策环境、优秀的中介服务、稳定的公众支持，降低修复的投资、维护、协调成本以及风险，从而吸引社会资本通过市场化方式投入废弃矿山生态修复，打造多元化的融资工具和投资模式(图1)。

图1 废弃矿山生态修复投融资机制创新途径Fig.1 Innovative ways of investment and financing mechanism for abandoned mines ecological restoration

5.1 充分发挥政府引导作用

作为废弃矿山生态修复投融资所处环境的监管者，国家和地方政府在促进投融资方面应充分发挥引导作用。坚定的政治承诺、明确的土地所有权和使用权安排以及收益途径，是动员社会资本进行废弃矿山生态修复投资的关键因素。政府应努力发挥政策、收益和资金的引导作用，在以下方面为废弃矿山生态修复创造有利的环境：①制定和实施有效的废弃矿山生态修复计划；②明确废弃矿山生态修复收益途径、降低投资风险(尤其是政策风险)，促进社会相关捐助者和投资者参与；③建立协调机制，整合不同来源的资金，协调利益相关者之间的利益取舍，与当地利益攸关方建立长期的伙伴关系；④建立废弃矿山生态修复专项基金，专项基金重点用于废弃矿山生态修复的生态环境现状、区域地质灾害危险性、场地适宜性等调查评价，划分优先治理区和重点治理区，并向社会公开信息。

5.2 吸引社会资本投入

社会资本投入废弃矿山生态修复是经济下行压力下的必然选择，可以在废弃矿山生态系统修复方面发挥重要作用。社会资本可以灵活地选择一系列融资工具并组合使用，能够适应广泛的废弃矿山生态修复项目目标、投资风险和收益回报。在寻求社会资本投入废弃矿山生态修复时，应选择在矿山生态系统恢复方面感兴趣并看重中长期利益的投资者，以保证废弃矿山生态修复投资的稳定性。吸引社会资本投入废弃矿山生态修复的关键条件包括：①明确说明废弃矿山生态修复投资能产生的经济效益和非经济效益；②确定降低投资风险的战略；③明确说明成功的废弃矿山生态修复商业案例和投资模式；④制定识别可投资项目的方法。

5.3 发挥中介组织推动作用

支持和培育中介服务机构，充分发挥中介组织在废弃矿山生态修复投融资方面的协调服务、技术服务、咨询服务、金融服务等方面的推动作用。支持区域和地方公私伙伴关系平台和协调机构的发展，建立由多方利益相关者平台推动的有效协调，激发地方一级自下而上的动力。建立汇集先进技术和成功案例的废弃矿山生态修复数据库平台，宣传先进技术，总结成功经验，反思失败教训，促进矿山生态修复知识共享。建立专业的咨询服务机构，为废弃矿山生态修复提供风险评估、项目设计、监测网络、适应性管理等咨询服务，为废弃矿山生态修复项目投融资提供信息，降低信息搜索成本。支持和发展绿色融资计划，为废弃矿山生态修复项目提供便捷的融资服务，支持可以投资和扩大规模的当地(中小)企业融资。

5.4 鼓励当地民众共同参与

当地民众是废弃矿山生态修复的核心利益相关者。开展有针对性的宣传活动可以提高社区和居民对恢复退化生态系统重要性的认识，创新公众参与工作机制，鼓励全过程参与，这对废弃矿山生态修复的支持至关重要。当地民众共同参与，可以降低废弃矿山生态修复投融资的民众支持风险。当地民众对传统生态知识更为了解，这些知识和实践是通过在生产和生活活动中的长期观测获得的，尤其是在创造更健康的矿山生态系统、增加生物多样性和提高生态系统恢复力方面更具发言权，社区的参与有利于降低废弃矿山生态修复的风险和不确定性。此外，当地民众应当参与到项目实施和监测全过程，以提供项目后期维护和成效监测服务。这些都可以从不同的方面促进废弃矿山生态修复项目投融资。