中国奶业质量安全政策分析与评价

刘浩，董晓霞，王玉庭

（中国农业科学院农业信息研究所，北京100081）

0 引 言

奶业是健康中国、强壮民族不可或缺的产业，乳品安全关系万千家庭幸福和祖国下一代健康成长。2008年“三聚氰胺”事件是行业粗放型发展，政府监管缺位造成的，该事件倒逼中国奶业加快转型升级，十年以来，中国建立了较为完善的奶业监管体系逐步完善了奶业扶持政策，强化了质量安全监管，大力开展国产品牌建设，但奶业监管仍面临一系列问题，如在质量安全方面仍旧存在国家及政府监管力度不够，行业创新能力薄弱，企业和奶农社会责任缺失[1]以及乳制品行业中的市场需求不足和饲料安全的问题[3]；多年以来奶业政策制定实施，使奶业产业素质得到全面提升，产业发展格局更趋合理，以婴幼儿配方乳粉为代表的奶业市场更加规范健康[2]，由于奶业具有弱质性、外部性等特性，因而奶业是一个需要政策扶持的产业[4]，奶牛优势区域政策推动区域奶牛存栏递增[10]。但仍未形成长效的政策体系，目前奶业需求水平较低的情况下，单靠市场机制来调节会出现滞后现象，应该建立有效的奶业政策体系[11]，本文通过专家调查问卷，运用层次分析法由定性到定量对我国奶业政策绩效进行了客观评价分析，并采用预警模型对我国2013年-2017年奶业情况进行了综合评价，根据定量分析结合我国实际情况，提出相关的政策建议。

1 奶业政策演变

1.1 生产的组织体系

奶业生产组织政策集中在2005年以后出台，经历了重良种（2005年-2008年），重规模（2008年-2012年），重饲草（2012年-2015年），重粪污处理和种养循环（2015至今）四个过程。奶业生产组织政策的变化是由产业发展阶段决定。在产业发展的初级阶段，政策着力点是加速奶牛良种化进程，提升生产效率。国家于2005年出台良种补贴政策，对奶牛使用优质冻精给予补贴，2008年项目资金由1500万增加至2.6亿元。经过十几年的发展，良种问题基本解决，该政策于2016年取消。在产业转型的开始阶段，政策的着力点是推动规模化。2008年出台奶牛标准化规模养殖政策，对100头以上的规模养殖场进行补贴，2009年项目资金从2亿元提升至5亿元，2013年提升至10亿元，项目带动100头以上规模养殖比重从2008年的19.5%增至2017年的58.3%。2008年，农业农村部出台振兴“奶牛生产性能测定”项目，实行“测奶科学养牛”，中央财政安排奶牛生产性能测定的资金从2008年的0.2亿元增至2017年的0.37亿元，实际测定奶牛从24.5万头增至112.8万头。在产业转型升级的深入阶段，政策的着力点是发展优质饲草产业，2012年开始实施“振兴奶业苜蓿发展行动”项目，每年投资3亿元，建设50万亩高产优质苜蓿基地。项目带动国产优质苜蓿产量从20万t增至250万t，有力支撑了奶业转型升级。在转型升级的后期，政策的着力点在解决粪污和种养循环问题，2016年从奶牛标准化规模养殖项目资金中划出2.85亿元用于奶牛养殖大县种养结合整县推进试点项目，2017年增至4.73亿元。

1.2 市场的保障体系

过去10年，政府一直致力于规范经营主体，提高行业准入门槛，从提高生产经营者素质、规范行业秩序，保障乳品质量安全，2015年以后，在行业持续低迷，消费增长放缓的背景下，农业农村部等监管部门开始致力推动国家“中国奶业”品牌创建、注重消费引导。

一是规范经营主体、严格行业准入，提高整个奶业从业者素质。养殖环节，鼓励散户进区入园、小区牧场化改造等，100头以上规模养殖比重从2008年的19.5%提升至2017年的58%，养殖场（户）奶牛平均存栏从10头以下提升至118头。流通运输环节，开展奶站清理和整顿，加强奶站许可管理。2010年6月，奶站清理整顿完成。奶站的经营主体规定为乳品企业、规模养殖场和奶农合作社三类，取缔了养殖小区、个体和流动奶站。奶站数量从清理整顿前的2万多个减少到2017年的5 000多个，运输车从7980辆下降至5 300多辆。加工环节，2010年开始，原国家食药监总局对乳品企业开展审查清理和生产许可证重新审核，2013年开始对婴幼儿配方乳粉生产许可审查，2016年6月发布《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》，开展配方注册管理。2010年-2017年，乳品企业数量从784个下降至611个，婴幼儿配方乳粉企业数量也有所下降。

二是建立国产乳制品质量安全可追溯体系，提振消费者对国产奶的信心。工业和信息化部在视频工业质量安全追溯平台的基础上，接入了总计17家婴幼儿配方乳粉企业的追溯信息，累计上传产品追溯数据7.2亿条。消费者通过手机，便可以了解到所买乳制品的详细信息，同时也能查询市场监管总局、海关总署等政府部门抽检和企业主动召回信息，切实保障了乳品质量安全。

三是推动国家“中国奶业”品牌创建、注重消费引导。2015年，农业农村部开办了第一届中国奶业20强（D20峰会），2016年开展了启动了“中国小康牛奶行动”，2017年启动了“奶酪推广行动”。

1.3 逆向的监管体系

从市场监测看，已经初步构建了乳品质量安全的监测体系，农业农村部从2009年开始实施“生鲜乳质量安全监测计划”，对全国奶站和运输车进行全覆盖监测，2009年-2016年累计抽检生鲜乳样品174.8万批次，有效震慑了源头违法添加。原国家食药监总局构建了食品安全监督抽检计划，涵盖30多个种类，其中1/3的经费用于监测乳制品，保障了终端乳制品质量安全。初步构建了比较完整的乳品质量安全监测体系。从信息披露制度看，监管部门对乳品质量信息披露逐步走向公开、透明，农业农村部联合原国家食品药品监督管理总局等单位从2016年开始发布《中国奶业质量报告》，向社会介绍我国乳品质量的监管情况，披露乳品质量安全的监测的相关信息。原国家食药监总局开展季度例行抽检，2016年，抽检乳制品样品3318批次，合格率99.5%，比食品总体合格率高2.7个百分点[5]。

2005年至今奶业政策演变由图1表示，可以详细看到我国奶业政策的演变过程。

图1 2005年至今我国奶业政策演变示意图

2 奶业政策体系及质量安全评价

乳制品质量安全是一项系统性工程，既由产业生产水平直接决定，也有财政投入强度和政府监管水平决定；既由乳制品质量安全指标体现，也由消费水平体现[9]。根据课题组研究，乳制品质量政策评价体系包括4大类12小类16个具体指标，第一类指标是质量安全指标，包括生鲜乳质量指标（乳蛋白率、乳脂率、菌落总数、体细胞数）、乳品抽检合格率（生鲜乳抽检合格率、乳制品抽检合格率和婴幼儿配方奶粉抽检合格率）、质量安全事件频率（每年乳品质量安全事件数）；第二类指标是行业发展指标，包括产业规模（生鲜乳产量变动率）、规模化比重（100头以上规模化比重）、市场集中度（Top3乳企的市场份额）、养殖效益（千克奶养殖效益）、国产婴幼儿配方奶粉市场份额（Top10品牌中国产品牌的市场份额）；第三类指标是消费提升指标，主要是人均消费量（人均奶类占有量）、优质奶消费（菌落总数小于1×106CFU/mL生鲜乳比例）；第四类指标是政策法规标准体系建设指标，包括财政投入强度（千克奶中央财政投入）（见表1）。

表1 乳制品质量安全政策评价指标体系

2.1 政策绩效评价

基于以上政策评价体系，研究对我国乳制品质量安全政策实施的效果进行了初步评价。该政策体系是一个多属性决策问题，目标具有多层次结构，因此引入权重可以将多属性转化为单属性问题来判断。

表2 重要性标度含义

表3 判断矩阵表

本研究采用层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP)，利用层次分析法的优势可以在复杂的形势中找到主要的影响因素[6]，用1-9标度，通过两两比较的方式确定同级指标的相对重要性，表2为重要性标度含义表，第一步组织行业六位专家对政策评价体系中的一级指标、二级指标、三级指标进行打分，构建判断矩阵，判断矩阵中（i,j=1，2，3，…，n）表示ai对的aj相对重要程度，选择其中一位专家的打分，构建判断矩阵（见表3）。

计算权重与一致性检验，以第一个矩阵为例。

(1)矩阵列向量归一化

（2）对行向量求和

A=[1.2643 1.1214 0.6358 0.9786]T

（3）将行向量归一化

A=[0.316 0.2803 0.1589 0.2446]T

（4）一级指标的权重集为

W=｛0.316 0.2803 0.1589 0.2446｝

（5）判断矩阵的最大特征值λmax

λmax=0.9997

(6)一致性检验，权重分配是否正确还需要对判断矩阵作一致性检验。具体的判断方法是计算CR=CI/RI的值式中：CR为判断矩阵的随机一致性比率；CI为一般一致性指标如式CI=(λmax-n)/(n-1)。RI为判断矩阵的平均随机一致性比率，1-9阶判断矩阵的RI值见表4。

表4 平均随机一致性指标R.I.表（1000次正互反矩阵计算结果）

当A的CR＜0.1或λmax=n，CI=0时，认为A具有满意一致性，否则需要调整A中的元素以使其具有满意一致性。对于A判断矩阵取RI=0.90，CR=-1.11＜0.1，所以可以认为判断矩阵具有较好的一致性。

应用同样方法计算其它几个几个判断矩阵的权重并进行一致性检验，均具有较好的一致性。同理，对其他几个专家的打分进行权重计算与一致性检验，将每一级指标的权重算平均值，确定乳品质量安全政策评价体系指标的平均值。得到各指标权重平均值如表5所示。

通过对乳制品质量安全政策评价体系相关指标权重的计算，结果显示，在乳制品质量安全政策评价体系的一级指标中，质量安全政策权重达到了45.6%，是一级指标中权重最高的，也就说明了在政策制定过程中要优先确保乳制品的质量安全，符合我国乳制品质量安全政策趋向，一级指标中政策法规标准体系建设权重为22.81%，排名第二，意味着在确保乳制品质量安全的前提下要加强行业规范制度的制定实施；在质量安全政策体系中，生鲜乳质量指标权重最高为45.3%，说明在质量安全政策体系中，确保生鲜乳质量安全是更重要的，其次是减少质量安全事件的发生等，通过计算结果，可以清楚的了解到每个政策体系下相关政策的重要程度，对决策者具有一定的参考价值，也可以结合我国质量安全的相关数据分析绩效差异的原因，以及政策的实施效果。

2.2 中国乳品质量安全政策综合评价

运用我国2010年至2018年的奶业质量安全相关数据，对中国奶业质量安全现状进行综合评价。参照Liken五点尺度量表即“利克特量表”(Lkert Scale)，构建中国乳品质量安全政策评价度量表[7]。一般情况下，警度的警限(评语集)划分由“好”、“坏”或由“高”、“低”分为5级，分别对应A，B，C，D，E等级，并相应赋值为5，4，3，2，1。本研究将五点尺度量表转化为奶业质量安全预警指标的警限分别对应为“很安全、安全、临界危险、危险、非常危险”[7]。本研究警度五点尺度量表主要依据中国现有的消费水平和发展状况及专家咨询结果来衡量。具体度量指标变化率五点尺度量表见表6。

结合近五年我国奶业相关数据，对中国奶业质量安全现状进行了综合评价，具体结果见表7。

根据计算出的中国乳制品质量安全政策评价体系中各指标的权重，结合中国质量安全评价，进而采用多目标线性加权函数法，计算出中国乳制品质量安全政策体系的综合评分值，即：

其中，D为中国奶业质量安全政策综合评价指数；m为准则层个数；n为某准则层选取的具体指标数；Wi为第i个指标在总目标层所占的权重；Wij-Wi准则层选取的第j个指标在总目标层所占的权重；Rij为第i个准则层中选取的第j个指标的评分值[7]。

中国奶业质量安全政策评价体系综合评价安全级别的值域，每一个级别对应于一个相应的值域。确定了中国乳制品质量安全的警戒值域才能据此确定中国奶牛产业安全的综合评价情况，按线性刻度法将中国奶业质量安全警域划分为五级，各级与中国奶业政策评价体系综合评价指数D对应的关系如表8所示[7]。

利用综合评分模型，前面已求得各指标层权重，从而可以得到三级指标的总权重，总排序是指每一个判断矩阵各因素针对目标层（最上层）的相对权重。这一权重的计算采用从上而下的方法，逐层合成。

很明显，第二层的单排序结果就是总排序结果。假定已经算出第k-1层m个元素相对于总目标的权重w(k-1)=(w1(k-1)，w2(k-1)，…wm(k-1))T，第k层n个元素对于上一层（第k层）第j个元素的单排序权重是，pj(k)=(p1j(k)，p2j(k)，…pnj(k))T，其中不受j支配的元素的权重为零。令p(k)=(p1(k)，pj(k)，…pn(k))，表示第k层元素对第k-1层个元素的排序，则第k层元素对于总目标的总排序为：

表5 政策评价体系指标权重

同样，也需要对总排序结果进行一致性检验。

表7 2013年-2017年奶业质量安全评价表

表8 乳制品质量安全政策综合评价预警指数

当C.R.(k)＜0.1时，认为判断矩阵的整体一致性是可以接受的。二级指标、三级指标对目标层的总权重计算结果见表9和表10。

表9 二级指标对目标层的总权重

结合综合评分公式，经计算得到2013年-2017年中国乳制品质量安全政策的综合评价，见表11。

受2008年“三聚氰胺”事件后，国家加大了对奶业的监管力度，2012年-2015年我国奶业的质量安全处于临界危险状态；2016年-2018年转为安全水平。随着奶业市场监管制度的不断完善，养殖技术和生产水平不断提高，养殖结构不断优化，可以看出我国奶业质量安全指数一直处于上升趋势，预计未来几年可能继续升高。

表10 三级指标对目标层的总权重

表11 2013年-2017年中国奶业质量安全指数

3 政策建议

3.1 稳步推进奶牛适度规模养殖

坚持规模适度发展，多样化经营。随着散养户的逐步退出，为保证生鲜乳产量的稳定，一是要不断壮大中等规模养殖主体，同时要引导牧场根据产业特点和自身经营能力，以及当地的资源情况，合理发展奶牛养殖规模，实现最佳规模效益；二是在效益有保证、环境友好的情况下，继续完善养殖小区模式，发展奶牛养殖专业合作社，加强培育更多新型养殖模式；三是要不断提高奶牛养殖效率，配套合适的生产设备，提升资源利用率，降低成本，加强养殖技术培训，建立标准化养殖。

3.2 完善产业链利益联结机制

近几年我国公斤奶的养殖效益不断降低，奶牛数量不断减少，乳制品终端价格却远高于奶业发达国家，市场利益关系不公平，合理的利益分配机制的建立至关重要。依据优质优价的原则，制定生鲜乳收购价格标准线，以奶源质量为基础，完善价格引导机制，平衡奶农与乳企之间的利益关系，同时加强产业链全方位监管，防止安全事件发生。

3.3 强化国产奶粉品牌建设，提升市场份额

目前国内奶粉生产的设备、技术、配方以及质量监控等方面都以达到国际先进水平，而且国产奶粉在品质方面更加适合中国宝宝的体质，但由于“三聚氰胺”事件影响，国人对自家奶粉的信任度被极大削弱，国内奶粉市场一直以进口奶粉为主，2018年进口奶粉市场份额达到56.3%，国产奶粉企业经过多年努力，市场份额也不断提升，像飞鹤、爱力优等品牌知名度越来越高，消费者对国产奶粉的信任度还需要不断加强，大力发展透明工厂，增加消费者与乳企之间的互动交流，不断完善产品质量监管制度，从产业链最后环节保证国产奶粉健康发展。

3.4 增强奶业知识宣传，提升乳制品消费

2018年我国人均奶类占有量为34.3 kg，为近六年以来最低水平，人均乳制品消费量一直低位徘徊。除了乳制品较高的价格因素影响外，饮食习惯以及对奶业文化的了解也是影响乳制品消费的重要因素。因此应增强奶业知识普及，大力推广学生奶行动，从小培育饮食乳制品的习惯，同时提升对农村地区及偏远地区奶业知识的宣传力度；加强乳制品消费类型的多样化，“喝奶”与“吃奶”相结合，调整乳制品消费结构。