综合海洋管理 和谐人海关系

■文、图 / 戴民汉 王贵华 Jan-Gunnar Winther Eliza Northrop Ines Aguiar Branco

一、 引言

海洋关乎人类生存与可持续发展,既是支撑全球未来发展的战略空间，也是全球经济增长的重要新引擎。据经济合作与发展组织2016年统计，2010年全球海洋产业（包括海洋清洁能源、渔业、海运海工、海洋旅游等）总产值约为1.5万亿美元；预计到2030年，海洋经济将超过3万亿美元。由此，海洋、气候变化和生物多样性已共同成为当下联合国和各国政府密切关注的三大热点问题。

自工业革命、特别是近半个世纪以来，人类对海洋的需求日益强劲，涉及食物供给、能源开发、交通运输和休闲等社会经济活动。这不仅使传统涉海产业蓬勃发展，海洋新兴产业不断涌现，也给海洋带来了前所未有的压力。而气候变化、生物多样性锐减，以及各类环境污染则进一步放大了上述威胁。因此，我们亟须以综合的、基于生态系统和科学的方法管理海洋，以平衡短期经济利益获取和维系海洋长期健康繁荣之间的关系。由此，海洋综合管理（Integrated Ocean Management，IOM）应运而生。

图1 基于生态系统和科学知识的海洋综合管理是可持续海洋经济的保障（《海洋综合管理》 蓝皮书，2020）

图2 全球5个海洋综合管理案例分布图（《海洋综合管理》 蓝皮书，2020）

2018年9月，14个国家现任政府首脑和联合国秘书长海洋事务特使彼得·汤姆森（Peter Thomson）共同发起“可持续海洋经济高级别小组 （High Leel Panel for a Sustainable Ocean Economy），并担任其成员。该高级别小组旨在从政策、治理、技术和金融方面推动大胆、务实的海洋解决方案，支持联合国《2030年可持续发展议程》（Sustainable Development Goals, SDGs），扎实推进海洋的保护及其可持续开发利用。为此，该高级别小组委托来自47个国家的200多名国际顶尖学者撰写了一系列蓝皮书，探讨海洋可持续经济发展面临的重大挑战及解决方案。其中，《海洋综合管理》蓝皮书梳理、归纳了美国、挪威、珊瑚大三角区、塞舌尔和中国（厦门）5个国家/地区开展海洋综合管理实践的成功经验和教训，总结现有政策和实践中存在的问题，提出了一套实践海洋综合管理的步骤和指导原则，并阐明加快未来可持续发展的行动契机。

二、什么是海洋综合管理？

海洋综合管理以实现海洋可持续发展为目标，通过统筹协调各类海洋开发活动，平衡海洋保护和开发，在维系海洋生态系统的健康和韧性的同时，支撑民生及就业。海洋综合管理是一个动态的决策和管理过程，即在原有政策和实践的基础上，结合气候变化及现实条件，不断改进现有管理措施，以期实现既定目标。其职责不仅包括通过空间规划科学地平衡各方利益、促进环境友好型经济发展、保护海洋生境及生物多样性，还包括减少陆源污染以保护海洋和海岸带资源，避免或减少海平面上升、变暖、缺氧、酸化、风暴强度变化等带来的不利影响。因此，它要求政府、企业、学术界和民间等各方涉海利益相关者（包括石油、渔业、水产、航运、旅游、采矿、可再生能源和环保等相关方）通过积极参与、共同协作，为可持续开发利用和保护海洋及海岸带资源提供系统性解决方案。

三、全球5 个实践案例

海洋综合管理在全球范围内已有广泛实践，积累了丰富经验，并摸索出了多种管理模式。下文5个成功案例体现了全球不同地区海洋综合管理实施目标、管理类型和管理规模的差异，同时也阐明了如何通过海洋综合管理促进人海和谐发展。

1.挪威：基于科学协调竞争性资源开发

图3 挪威海洋管理计划区域图（《海洋综合管理》 蓝皮书，2020）

挪威地处欧洲北部，拥有丰富的海洋资源，是世界十大水产品生产国之一。据统计，挪威约有70%的出口收入来自海洋产业，包括石油、环保、运输、渔业、水产和矿产等。因此，挪威一直特别关注海洋生态保护与经济发展的平衡。与其他国家一样，挪威对主要涉海行业的管理原本也是按部门划分，实行分割式管理。但日趋频繁的社会经济活动对海洋环境造成了不断增加的压力，挪威政府决定摒弃过往分散、不成体系的管理模式，转向基于生态系统的综合管理。据此，挪威政府充分利用现代科学知识，积极动员涉海行业各科研机构和组织参与制定全方位的海洋监测方案，并综合考虑未来气候变化的影响，通过海洋综合管理机制，统筹协调各类竞争性用海活动，有效推进了海洋的可持续发展。

2.美国：统筹多尺度的海洋资源管理

美国是世界上海洋经济最发达的国家之一，也是最早实行海洋管理的国家之一。早在20世纪30年代，美国就有学者提出采用综合管理的方法，统筹考虑特定空间内的资源、海况以及人类活动。1972年，美国颁布《海岸带管理法》，标志着海岸带综合管理正式成为国家实践，这对其他国家开展海洋综合管理具有重要的推动作用。经过近半个世纪的实践与发展，美国从自身的行政制度和资源现状出发，有效地在国家、区域（州际）和州级三个尺度上开展海洋综合管理实践。具体包括：6个沿海州（即马萨诸塞、罗得岛、华盛顿、俄勒冈、纽约和康涅狄格）对本州海域（离岸3海里范围内）制定了州级的海域使用规划；而对于联邦海域（离岸3-200海里），则根据美国行政指令，以生态系统为基础开展有效的海洋综合管理。此外，联邦政府建有综合管理机制，用于指导并协调各联邦涉海机构与各州、各地区之间的合作，协调解决不同管理层级之间的矛盾与冲突，促使各级利益相关方共同解决海洋综合管理面临的挑战。

图4 厦门市海岸带综合管理体系（1996年版）（《海洋综合管理》 蓝皮书，2020）

3.中国（厦门）：实现生态保护与开发利用的平衡发展

厦门是国际知名的“海上花园城市”，依海而生，因海而兴。但作为滨海城市，在“靠海吃海”的发展过程中，厦门也曾面临用海矛盾、环境恶化等一系列问题。为了解决海洋资源开发利用与海洋生态环境保护之间的矛盾，自1994年起，厦门市率先创新海洋管理制度，并实施海洋功能区划，成立由市长领衔、涉海部门官员和海洋专家共同组成的“海岸带综合管理领导小组”，构建具有高权威性、高协调性的地方海洋综合管理机制，全面协调水产、航运、环保和港口等相关涉海部门的用海冲突。与此同时，厦门海洋综合管理实践还充分发挥海洋科技的支撑作用，将管理与科技有机融合，用科学指导实践，实现生态保护与开发利用的平衡发展。具体而言，在综合管理的有效协调机制下，实施以桥代堤搞活水体、沙滩修复与再造工程、复种红树林等措施，有效遏制了生态退化，使得厦门海域的自然生态链条逐渐恢复，白海豚、文昌鱼等珍稀濒危物种有了良好的栖息环境。25年的厦门海岸带综合管理实践形成了一套“立法先行、集中协调、科技支撑、综合执法、公众参与”的“厦门模式”，成为东亚各国海岸带综合管理的典范。

4.珊瑚大三角区：让社区居民积极参与海洋管理

海洋保护区是有效管理海洋资源的最佳实践途径之一。但是这种自上而下的管理模式高度依赖于法制法规，忽视了地方社区居民的力量，一定程度上弱化了当地民众参与海洋保护。为有效发挥海洋保护区的功能，克服制度设计层面的缺陷，位于印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、巴布亚新几内亚、所罗门群岛和东帝汶之间的珊瑚大三角区（Coral Triangle），在融合当地文化、社会、经济、政治和科技知识的基础上，设计了一套能有效调动各利益相关方积极参与海洋保护及管理的机制，强化社区居民与海洋之间的联系。在此过程中，珊瑚大三角区的当地居民逐步意识到海洋综合管理的重要性，并认识到其在保护近海资源和海洋生物多样性、解决气候变化和粮食安全等问题上发挥的关键作用，积极参与当地海洋综合管理。

5.塞舌尔：前瞻性考虑气候变化带来的综合影响

发展中小岛屿国家国土面积小、地处偏远、环境风险大，常常面临着一系列严峻挑战，气候变化就是其中最复杂、最多面化和最严重的威胁。虽然小岛屿国家的碳排放微乎其微，但全球碳排放导致的气候变化却会给小岛屿国家造成严重影响，如海平面上升会淹没低洼陆地，影响当地经济和民生。位于西印度洋上的群岛国家——塞舌尔，在面对自身资源匮乏但又高度依赖海洋资源的情况下，率先实施了全球首例 “海洋自然债务”项目（ocean-based debt-fornature swap），以保护海洋和适应气候变化。该项目的实施可使塞舌尔在相关投资者的帮助下，通过购买、重组和免除的方式重组约计2200万美元的债务。塞舌尔政府则承诺在其140万平方公里的专属经济区范围内开展海洋空间规划，不仅要前瞻性地考虑气候变化带来的影响及当地适应性问题，还要将其30%的海域划为保护区，以促进蓝色经济的发展、实施相关国家战略。在该海洋空间规划中，塞舌尔设计了高效的多方参与机制，充分调动了社区、投资者、政府等利益相关者的积极性，促使现代科技与传统知识的有机融合，为制定适合当地具体情况的气候变化适应性发展策略奠定了坚实的基础。

四、未来行动契机

虽然上述5个案例涉及截然不同的气候和海洋条件，社会经济发展水平和环境管理尺度也不尽相同，但均综合考虑了气候变化和人类活动加剧带来的影响，统筹协调了海洋面临的各种压力。此外，这些实践也体现了成功开展海洋综合管理所需的6个关键要素，即：掌握并充分运用最佳科学知识、建立良好的公私伙伴关系、全面调动各利益相关方的参与、加强能力建设、有效执行并落实相关规章制度、制定灵活有效的适应性管理方案。

海洋经济的不断增长为发展创造了机遇，但也带来了新的挑战。海洋综合管理是应对这些挑战，科学利用海洋资源以实现可持续发展的唯一选项。因此，在全球、区域和国家层面全面建立海洋综合管理框架，是在新时代背景下构建全球海洋命运共同体，实现人海和谐发展的正确路径。