基于政府管理视角的科技创新券政策研究

罗 祥，谢 丹

（1.广东省生产力促进中心，广东广州 510070；2.广东拓思软件科学园有限公司，广东广州 510663）

1 研究背景

为推动中小企业与公共科研机构产学研合作，提升中小企业技术创新动力，加速知识向中小企业转移，荷兰于2004 年首次提出并组织实施了创新券政策，经过3 年的试验，创新券政策的实施效果受到荷兰及其他一些国家的肯定［1］。随后，爱尔兰、丹麦、英国、瑞士、新加坡等国家在借鉴他国成功经验的基础上，纷纷制定出台了适合本国国情的创新券政策。自2012 年开始，我国部分省市陆续试行创新券政策，开展创新券的探索与实践，推动创新券在我国快速发展，形成了系列各具特色的做法和模式。我国各地创新券政策实践表明，创新券政策在激发企业创新活力、推动科技资源开放共享等方面具有积极的促进作用，但随着政策普惠力度加大，各地创新券管理部门面临管理成本上升、资金风险增加、监管难度增大等问题。

当前针对我国创新券政策的研究主要集中在两个方向：一是对地方创新券探索实践的做法经验、存在问题及相应对策进行研究。如刘桂兰等［2］对广东创新券的实施情况、特点、成效及问题进行了研究分析，认为政策实施中存在创新券主体积极性不高、扶持门槛偏高、资金投入方式与现行预算制度有冲突、企业与服务机构相互勾结骗取创新券资金等问题，并从提高申报积极性、拓宽扶持范围、改革预算制度、强化诚信与监管、完善统一申报平台等方面提出完善创新券政策的对策建议；尹晓敏［3］总结分析了浙江省创新券的实践成效及存在问题，认为浙江各地实施创新券存在创新券使用率有待提高、流程需优化、标准不统一、跨省流通障碍多、高校院所积极性不高、风险防控机制有待建立等共性问题，提出了科学定标立规、强化服务支撑、流通使用扩面、诚信风险防控等优化政策的建议；周婧博［4］通过问卷调查、统计分析等手段对天津市创新券政策的执行效果进行了研究，针对调查中企业反映的入网服务资源不足、高校缺乏服务积极性和主动性、支持的服务类型需增加、兑现流程有待改进、监管需进一步加强等问题提出了政策优化建议；张大瑞等［5］对山东省创新券的实施现状、效果及主要问题进行了总结分析，并基于地方管理实践提出加强顶层设计、增加兑现频次、扩大补助单位数量、健全高校院所激励机制等工作建议。二是对各地或典型地区创新券的组织实施模式、政策特点等进行对比研究。如赫运涛等［6］归纳总结了国内创新券的主要组织实施模式，分析了政策实施的特征、成效及机理，认为当前创新券实施中存在国家缺乏统一引导规范、各地创新券尚未实现互认互通、激励引导作用发挥不充分、创新券资金受财政预算周期限制等问题，并从宏观层面提出相关意见建议；李佳等［7］对国内15 个典型省份的创新券政策进行了对比研究，归纳总结了国内创新券的运行模式，提出完善创新券政策的建议。

当前国内学者多从政策实施对象的角度探讨现行创新券政策存在的问题或不足，并提出优化政策的相关建议，鲜有学者从政策执行主体的角度对创新券组织管理实操中的问题进行探讨，而这些问题可能成为阻碍创新券政策有效执行的重要因素，对政策目标的实现造成影响；一些学者研究提出了优化政策的好建议，但并未被管理部门及时采纳，政策执行中的相关问题未解决是重要原因。本文从政府管理的视角对国内各地创新券政策的组织管理情况进行梳理研究，分析政策执行中存在的管理难点和问题，有针对性地提出意见建议，以期为相关部门破除障碍、促进创新券政策有效落地提供参考。

2 我国各地创新券政策实施概况

2012 年9 月，江苏省宿迁市印发了《宿迁市科技创新券实施管理办法(试行)》，在国内率先试行创新券政策。随后，一些省市迅速跟进，尤其是在2015 年前后，京津冀、长三角、泛珠三角等地区掀起了开展创新券政策试点的热潮。截至2019 年6 月，除云南省外，我国境内有30 个省份均以不同组织方式实施或试行了创新券政策［8］。

2.1 创新券的主要管理模式

国外组织实施创新券普遍采用直接管理模式，即由政府相关管理部门直接负责创新券的发放与兑现，如荷兰的创新与可持续发展局、爱尔兰的国家企业发展局等均分别为其本国的创新券具体实施和管理机构。目前我国创新券的管理主要采用直接管理和委托管理两种模式，直接管理模式与国外类似，而委托管理模式则是由政府相关管理部门委托第三方专业机构负责创新券的日常运营和管理工作。

2.1.1 直接管理模式

我国创新券的直接管理机构一般是科技管理部门和财政部门。科技管理部门主要负责设计和制定创新券政策、编制年度工作计划和经费预算以及创新券的申请、发放、兑现等日常管理工作；财政部门主要负责审核年度经费预算、办理资金拨付与结算、创新券资金使用绩效管理等工作。直接管理模式依据兑现主体的不同又分为两种形式，如图1 所示，图1（a）模式兑现主体为创新券接收方，即提供科技服务的专业服务机构，深圳、武汉等市创新券的管理采用此种模式；图1（b）模式兑现主体为创新券使用方，即创新券的申领主体，采用这种模式的有福建、广东中山等省市，福建省创新券主要依托区市科技管理部门、省重大科研基础设施和大型科研仪器服务平台工作领导小组办公室（以下简称“省大仪办”）组织实施，福建省科技厅和财政厅不直接参与管理，而广东省中山市科技局则专门成立了创新券审批服务办公室，具体负责创新券的申请、发放、兑现材料受理、组织审核等管理工作。

图1 创新券直接管理模式

2.1.2 委托管理模式

随着创新券审核与管理工作的日益繁重，以及国家推进“放管服”改革的逐渐深入，委托第三方专业机构负责创新券的日常管理，政府相关部门从繁重的创新券审核工作中解脱出来，专注于政策环境的优化完善和宏观管理。这种委托管理模式受到了各地创新券管理部门的肯定，成为当前国内主流的创新券管理模式。各地围绕这种管理模式，结合创新券政策组织实施需要开展了形式多样的探索，从实践情况来看，主要形成了4 种典型模式，如图2 所示。其中，图2（a）、图2（b）模式的管理流程基本相似，创新券的申领主体向第三方机构提出申请，第三方机构审核通过后发放创新券，申领主体使用创新券购买服务，服务完成后兑现主体向第三方机构申请兑现，第三方机构审核并向科技管理部门提交兑现意见，科技管理部门审核后公示，公示无异议报财政部门，财政部门向兑现主体下达资金。这两种模式仅兑现主体不同，图2（a）模式兑现主体是服务机构，图2（b）模式兑现主体是创新券的申领主体。与其他3 种委托模式相比，图2（c）模式是真正意义上的完全委托模式：管理部门以服务项目、专项资金等形式将创新券年度预算资金下拨给第三方机构，由第三方机构全权负责创新券资金的拨付与管理，同时赋予其申请与兑现审核、企业与服务机构信用管理、宣传推广等职能，实现创新券全流程的委托管理；实施周期结束后，第三方机构须向管理部门提交工作报告及下一个实施周期的工作计划和资金预算。而图2（d）模式在图2（a）模式的基础上增加了推荐机构和专业服务机构两个管理服务机构。推荐机构主要负责组织申领主体申请创新券、审核申报材料以及发放创新券等工作，专业服务机构主要负责审核服务申请、组织服务对接、收取创新券、提交兑现材料、拨付兑现资金等工作。第三方机构不直接对接创新券的申领主体和科技服务提供机构，其主要职责是对推荐机构的申请审核意见和专业服务机构的兑现审核意见进行复审、向推荐机构分配创新券以及根据创新券的绑定情况向科技管理部门提交资金预先拨付意见。在服务完成后，专业服务机构须向第三方机构提交兑现材料，第三方机构对材料进行审核，审核通过，专业服务机构将资金拨付给科技服务提供机构，审核不通过，专业服务机构须将预先下达的创新券资金退回。

图2 创新券委托管理模式

2.1.3 管理模式比较

采用直接管理模式，管理部门直接面对创新券各相关主体，能够广泛、深入地了解各方的意愿和政策需求，及时发现政策实施中存在的问题，准确评估政策实施的效果；针对政策实践中的问题，相关管理人员作为政策的制定者和组织管理者，有意愿和动力进一步优化完善政策，解决管理中遇到的难点和问题，但受限于管理部门内部的人力和管理流程，直接管理模式的效能相对较低，服务也难以专业化。委托管理模式能够较好地解决管理效能和服务专业化的问题。目前国内各地科技管理部门选择委托的第三方机构多以生产力促进中心、技术交易中心等其下属单位或研发公共服务平台、大型科学仪器共享平台等服务资源集聚的机构为主，这些机构创新资源统筹能力强、科技管理经验丰富，拥有专业化的服务团队，具备组织开展创新券工作的良好基础。此外，第三方机构在专职工作人员调配和制度改革创新方面比科技管理部门具有更大的灵活性，能够突破一些体制机制障碍，快速响应创新券各相关主体多样化的需求。例如图2（c）模式，财政部门将资金下拨给第三方机构，由第三方机构负责创新券资金的拨付，不仅极大提高了资金兑现的效率，而且还可实现资金跨区域流动。总体而言，委托管理模式在审核效率、兑现频次、政策灵活性、服务专业化等方面比直接管理模式更具优势。两种模式优缺点比较如表1 所示。

表1 创新券不同管理模式优缺点比较

2.2 创新券管理流程与手段

创新券的组织实施一般包括申请、发放、使用、兑现4 个环节，其中申请、兑现是整个管理流程中最核心的两个环节。申请环节需要对申请者是否符合申领条件进行审核；兑现环节需要对合同服务内容是否符合支持范围、合同金额是否明显偏离行业水平、兑现材料（过程记录、服务成果）的真实性以及实际兑现金额等进行审核。在审核方式上，主要有管理部门直接审核、授权第三方机构审核、组织专家审核3 种方式。因制度设计理念不同，各地创新券管理流程差异性较大，如天津市注重审核的风险性和合规性，在兑现流程中设计了区科技管理部门初审、第三方机构形式审查、专家会审核、市科技局局长办公会审议4 个审核环节；甘肃省将创新券的运营管理委托给兰州科技大市场管理有限责任公司，并授权其全权负责申请和兑现的审核管理，同时为保证公开公正和接受社会监督，在申请和兑现的审核环节后分别增加了公示环节；福建省在创新券的组织实施方面更加注重简单高效，将申请和兑现两步合一，申请者只需提交《申请表》、服务合同、付款凭证、发票等材料就可直接兑现。部分省市创新券管理流程如表2 所示。

为提高创新券的组织管理效率，各地均大力提升管理的信息化水平，如北京市开发了首都科技创新券申报系统，福建省开发了福建省科技创新券管理信息系统，企业登录管理平台即可在线申请和兑现创新券。一些省份充分发挥委托管理机构服务资源集聚的优势，将创新券信息管理系统嵌入到委托管理机构线上服务平台，实现了从服务机构备案到创新券申请、发放、使用、兑现全流程的信息化管理，如上海市科委依托上海研发公共服务平台构建了上海市科技创新券平台（2016—2018 年），广东省科技厅依托华转网打造了广东省科技创新券官方平台（2019 年），天津市科技局依托科服网建设了天津市科技创新券系统。

表2 部分省市创新券管理流程及信息化管理平台

2.3 创新券支持对象与范围

2.3.1 支持对象

国内外在创新券支持对象方面基本一致，主要针对中小微企业和创业团队。对于中小微企业，我国各地主要从企业规模和科技属性来界定创新券的申领资格，如北京支持小微企业，上海支持中小微企业、福建支持科技型中小企业。在企业划型标准上，主要参考《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300 号）、《科技型中小企业评价办法》（国科发政〔2017〕115 号）、《高新技术企业认定管理办法》（国科发火〔2016〕32 号）等文件。一些地方将支持企业的范围进一步扩大，如天津、重庆对企业规模不作要求，只要是科技型企业就可申请，贵州对申领企业的规模和科技属性没有限制，但明确了优先支持企业的类型。对于创业团队，其申领条件主要包括：不具备法人资格、已入驻相关创业孵化载体等，北京、上海、山东、福建、甘肃等省市支持创业团队申领创新券，由于创业团队为非独立法人，在创新券的实施过程中存在操作和管理难等问题。

2.3.2 支持范围

创新券主要资助申领者购买开展科技创新活动所需要的科技服务（或资源）。目前，我国各地对创新券的支持范围主要从3 个维度来设计：一是根据《关于加快科技服务业发展的若干意见》（国发〔2014〕49 号），科技服务包括：研究开发、技术转移、检验检测认证、创业孵化、知识产权、科技咨询、科技金融、科学技术普及、综合科技服务九大领域，一些地方结合企业需求和可操作性，从九大科技服务中选取部分领域作为创新券支持范围，如天津将研究开发、检验检测、科技咨询纳入支持范围，深圳将研究开发、技术转移、检验检测认证、知识产权纳入支持范围；二是将推进实施创新券工作与促进技术市场建设结合起来，依据《技术合同认定登记管理办法》（国科发政字〔2000〕063 号）、《技术合同认定规则》（国科发政字〔2001〕253 号）等文件，将技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务等四技服务纳入支持范围，如贵州、福建、海南、武汉等省市采用这种做法；三是根据《国家重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享管理办法》（国科发基〔2017〕289 号），将科研设施和科研仪器开放共享服务纳入支持范围，如山东创新券主要资助企业购买这类服务。此外，一些地方还将相关重点工作纳入支持范围，如重庆支持企业购买科技创新板挂牌辅导服务，广州支持高性能计算服务，深圳支持国家高新技术企业认定服务等。

3 我国创新券组织管理中存在的问题

3.1 资金预算管理难

在我国各地的创新券实践中，普遍存在兑现率不高的问题。如表3 所示，上海、广东、浙江等科技资源相对丰富的地区，兑现率均不超过50%［2，9］，重庆、甘肃的兑现率不超过40%［10-11］，安徽马鞍山市兑现率甚至不到20%［12］。由于创新券采取事前申请、事后补助的方式，一些企业申领创新券有一定的盲目性，存在先抢着再说的思想，没有深入研究创新券政策和认真分析自身服务需求，最后因为不适用、不好用等原因放弃使用创新券，导致兑现率低。创新券实际兑现金额的不确定性给管理部门编制资金预算造成比较大的困难，预算资金少则受惠企业覆盖面低，预算资金多则兑现率低，又会极大影响财政资金的使用绩效。一些地方为了解决资金预算难的问题，将兑现资金纳入下一个年度的预算，兑现主体只能到下一年度才能拿到资金，兑现时间过长，企业或服务机构存在一定的资金垫付压力，影响了创新券使用的积极性。此外，我国多数地区创新券兑现资金由管理部门下达，兑现周期一般为半年或1 年，受限于行政审批流程和人力，采用这种管理方式的创新券兑现频次和速度提升空间有限，难以满足企业或服务机构的需求。

表3 我国部分省市创新券兑现率比较

3.2 审核管理难

企业开展科技创新活动对科技服务的需求多种多样。周婧博［4］、焦雨生［13］通过对企业进行问卷调查的研究表明，企业对创新券的支持范围不太满意，希望支持范围能进一步扩大。这也是许多学者研究创新券政策后提出的建议。但从北京、上海、广东、天津等服务资源富集、具备实施条件的省市实践看，创新券的支持范围并未随着政策的持续推进而扩大，深圳市甚至大幅压缩了支持范围（见表4）。科技服务是高附加值的知识型服务，领域多、范围广，服务内容千差万别，材料审核难度大，主要体现在两个方面：一是对科技服务的界定困难。《关于加快科技服务业发展的若干意见》（国发〔2014〕49 号）将科技服务划分为九大领域，但未对各领域进行明确界定，审核时无据可依；此外，创新券支持企业科技创新活动，不支持商业活动，但一些服务如产品的检验检测服务属于科技活动还是商业活动难以界定。二是对服务事项的真实性和服务价格的合理性审核困难。这方面的审核要求审核人员（或专家）具有丰富的专业知识和经验，熟悉该类型服务的过程管理与市场的价格水平，创新券支持范围越大，需要投入的审核成本就越高，尤其对一些专业跨度大、价格弹性空间大的服务如科技咨询等，审核管理更加困难，且较容易出现企业对审核意见不满而产生异议。

表4 我国部分省市不同时期创新券支持范围比较

3.3 监督管理难

加强监管是另一项被学者们反复提及的建议。我国各地在出台的创新券管理办法中明确规定对套取创新券资金的行为给予惩戒，如将相关单位和个人纳入诚信记录、一定期限内不得申请科技计划项目等，但仍有一些企业和服务机构抱着侥幸的心理相互勾结，通过编造服务合同和成果证明材料或大幅抬高服务价格来套取创新券资金，对创新券政策的实施造成恶劣的影响。水平参差不齐是当前我国各地科技服务机构发展的现状，而服务机构又是创新券监管的关键主体，服务机构不想、不敢参与，套取创新券资金就难以发生。为加强服务机构管理，各地采取的措施基本相似，如建立服务机构库，实行入库管理。但这一措施引起了一些企业的不满，认为入库的服务资源不能满足其自身需求。广东省2019 年出台的“科创12 条”（粤府〔2019〕1 号）中提出创新券全国使用、广东兑付，允许企业使用创新券向广东省外的服务机构购买服务，企业购买的服务资源丰富了，但管理部门又面临省外服务机构如何监管的新问题。此外，监管的渠道和手段有限是创新券管理部门面临的另一大难题。科技服务内容多样、涉及专业范围广，核查材料发现问题容易，但对问题定性难，需要通过多种渠道和手段进一步取证，仅靠创新券管理部门的力量难以实现。

3.4 促进产学研合作难

推动企业与高校、科研院所产学研合作是设计创新券政策的主要目的之一，我国各地在制定创新券政策时均将高校、科研院所作为最核心的服务资源，但从实际效果和企业反馈的情况看，高校、科研院所对外服务的积极性并不高［2-5，13］，通过创新券促进产学研合作的作用难以发挥。高校、科研院所参与创新券积极性不高的主要原因：一是高校、科研院所以课题、论文为导向的职称评聘和业绩考核机制影响了科研人员对外服务的积极性；二是由于体制原因，科技服务人员享受不到服务收益；三是一些地方创新券由服务机构兑现，高校、科研院所因内部管理制度制约无法垫付资金。

4 结论与建议

综上研究，本文得出以下结论:我国开展创新券政策实践已有近8 年的时间，总体而言仍处于起步探索阶段，各地在实践中形成了一些值得推广的好做法、好经验，但在优化完善政策和组织实施时仍面临许多问题和挑战。在国家大力推进“放管服”改革和创新券跨区域通用通兑政策协同机制改革（国办发〔2020〕3 号文）的背景下，相关管理部门可采取积极的策略，大胆探索创新组织管理模式和手段，推动创新券的组织实施向管理规范化、服务专业化、过程透明化、监管制度化方向发展；在呼声很高的简化流程、扩大支持范围等政策优化措施方面则应以稳妥为主，坚持在风险可控的前提下小步探索的策略，成熟一项、推进一项。结合上述结论，针对创新券政策组织管理实践中存在的难点和问题，本文提出以下建议。

4.1 创新管理，绕开体制机制障碍

在一些体制机制障碍暂时无法突破的情况下，想要进一步提升企业获得感，争取更大的成效，科技管理部门应以深化“放管服”改革为契机，通过创新组织管理另辟蹊径，绕开障碍因素创新组织管理，应对潜在的风险进行充分的评估，在风险可防可控的前提下探索实施。前述图2（c）的委托管理模式具有管理效率高、政策实施空间大等优点，是当前解决财政资金预算、管理效能、跨区域使用等创新券组织实施中体制机制问题较为有效的途径之一，科技管理部门可结合地方实际，围绕这一模式进行探索创新，形成机制灵活、管理高效、服务专业、支撑有力、具备自身特色的组织管理模式。

4.2 多措并举，强化创新券的组织管理

在深化“放管服”改革，将创新券的组织管理委托给第三方机构的同时，科技管理部门还应建章立制，强化对第三方机构的管理，确保创新券政策规范有序地实施。一是制定审核标准（重点是兑现材料的审核标准）、资金管理办法、创新券核查制度、企业和服务机构失信管理制度、异议处理制度等管理制度，使第三方机构在组织管理时有章可循、有据可依，同时督促第三方机构建立健全内部管理制度和风险防控制度，加强工作人员业务能力培训，不断提升管理效能和审核质量。二是建立社会力量常态监督与管理部门定期核查相结合的监管机制，加强信息公开，主动接受社会监督，委托专业机构对第三方机构的组织管理情况进行核查评估，及时发现解决创新券组织实施中的问题。三是积极运用互联网、大数据、人工智能等技术革新管理和服务手段，降低管理和服务成本，实现管理全过程“留痕”，促进组织与监督管理效能的提升。四是广泛征集科技服务、技术、财务、法律等领域的专家，建立创新券专家库，为创新券的组织管理提供专业化支持。

4.3 聚焦关键，防止支持范围泛化

企业的科技创新需求多种多样，不宜片面地为满足企业多样化的需求而将支持范围扩得太泛，管理成本、资金风险都会随着支持范围的扩大而升高。建议聚焦企业开展科技创新活动共性的、关键的需求，对于已标准化、易于管理的科技服务如检验检测等，可直接纳入支持范围，对于企业需要、难以标准化的科技服务，可通过服务清单的形式将支持范围聚焦到若干领域，并对每个领域进行明确界定。同时，组织专家制定该领域申领与兑现材料的审核要点及标准，待总结积累一定的实施经验后，再进一步扩大。此外，建议加强与其他服务资源丰富地区的合作，推动双方入库服务机构互认，增加本地区的服务资源供给；同时建立“黑名单”信息共享和联合惩戒机制，强化对异地服务机构的管理。

4.4 “对症下药”，调动高校和科研院所的积极性

坚持问题导向，“对症下药”解决创新券政策在实施过程中的“堵点”和难点问题，进一步激发高校和科研院所参与创新券的积极性。一是根据高校、科研院所接收创新券的金额给予一定比例的奖补资金，明确奖补资金可用于奖励服务团队，并规定奖励最低比例；二是引导高校、科研院所建立激励机制，将对高校、科研院所的奖补激励传导到服务团队；三是组织专家对使用创新券的产学研合作项目进行评审，对于其中优秀的项目，科技管理部门将其认定为科技计划项目。