浅谈政府投资项目施工变更存在的问题分析与思考

2020-10-14潘登

大众科学·上旬 2020年6期

潘登

摘要：近年来，随着政府投资项目的数量不断增多其中涉及的施工变更情况已在不断变化，虽然建设各方在实际实施过程对项目变更的把控力度在不断的提高，但在很多情况下“边设计、边施工”、设计成果低劣、政府投资项目管理水平不足等问题时有发生，从而造成了项目在实施过程中的变更随意发生并造成了一系列涉及政府投资工程领域内的负面影响。因此，通过思考政府投资项目中所产生变更的原因及解决方法，促进政府投资项目在变更过程中更加合理合规，从而避免盲目变更提高政府资金使用效率减少国有资金流失，确保政府投资项目在建设过程中涉及的安全、质量、造价、进度得到有效控制。

关键词：政府投资项目;施工变更;分析思考;管控

引言

政府投资项目在施工过程中建设方、设计方、监理方、施工方作为建设主体责任人，在项目变更过程中对项目的变更原因及调整后的可行性都需要进行系统严谨的认定和审批，但在现实的施工过程中变更随意认定、程序不到位的情况时有发生，这大大降低了工程变更过程中的合理性，造成了政府投资项目质量和造价的不确定性。因此分析思考政府投资项目中所产生变更的原因及解决方法，从而有效提高政府对投资项目的安全、质量、造价及进度的控制十分必要。

建筑施工是人们利用各种建筑材料、机械设备按照特定的设计蓝图在一定的空间、时间内进行的为建造各式各样的建筑产品而进行的生产话动。其中在施工过程中主体责任建设主要由建设方、施工方、监理方、设计方构成，政府行政主管部门作为行政监督方进行全方位行政监督。建筑施工过程中施工因素不断变化，在原设计蓝图中不能全方位考虑所有影响施工过程中的因素，从而造成的合同内设计图或预算变化，就属于工程的项目变更。

我国现阶段以建设投资主体可划分为三部分：一是政府投资为主的投资项目（如市政、公路、水利设施等基础设施建设项目）;二是以私人企业作为主体的投资项目（如大部分商业、住房等建设项目）;三是以引进资金（政企合作）或国际资金相结合的投资项目（如大型机场、水利设施等项目）。其中在我国地方项目中以政府投资为主体的项目占据绝大多数。而因我国地大物博各个地区的经济发展水平各不相同从而造成了在政府投资项目在实际操作层面上的管理工作存在很大差异。其中在项目实施过程中的施工变更因无具体细节操作规范及要求，往往造成部分政府投资项目的安全、投资、质量、进度无法得到有效控制。

在政府投资项目在施工过程中建设方、设计方、监理方、施工方作为建设主体责任人，在项目变更过程中对项目的变更原因及调整后的可行性都需要进行系统严谨的认定和审批，但在现实的施工过程中变更随意认定、程序不到位的情况时有发生，这大大降低了工程变更过程中的合理性，造成了政府投资项目质量和造价的不确定性。作为政府投资项目施工变更具体工作参与者就结合变更实际存在的问题，作为个人提出粗浅的看法。

一、政府投资建设项目施工变更存在的主要问题

（1）项目立项前可行性调查工作未到位造成的变更

有些政府投资项目在建设前期目标定位上为追求速成，未对项目立项前期的可行性调查工作进行合理分析研判，对于项目的立项工作较随意造成部分项目上马就存在缺陷，违背了项目建设过程中严谨递进规律从而不可避免的会产生合同外的项目。

（2）建设、设计方未按规定完成前期项目设计而“边设计边施工”

在有些政府投资项目中为保障项目尽快落地，在设计方案或预算未敲定前强行进入实际施工阶段。此类项目往往造成项目参建各方无法把握项目实际建设进程，造成原本计划投资及建设目标形同虚设。

（3）项目设计成果低劣造成的变更

①在有些政府投资建设项目中个别设计单位在设计过程中考虑的安全措施弹性量太大，从而造成了政府投资项目造价的虚高。

②未明确建设方案或只有概括性方案。此类问题往往造成建设、监理、施工方在施工现场无法形成统一建设意见，对项目的进度及工程造价上造成不确定性。

③设计方在设计中对项目重要结点部分出现重大失误，此类变更往往造成项目的重大变更，从而对项目的安全、质量、进度及造价等各方面造成严重的负面影响，轻则影响进度造价重则威胁项目建设质量及建设人员安全，是施工变更中影响最恶劣的一项。

（4）隐瞒项目变更真实性恶意变更

个别建设主体行为人在利益驱使下，对项目中的隐蔽工程或较复杂项目中通过变更对建设内容加水分、巧立名目、弄虚作假恶意欺骗的行为，已达到提高工程造价从中谋取不当利益的情况。

（5）建设单位专业知识缺乏、项目管理不到位

政府投资项目中政府作为建设单位缺乏相应的专业施工管理人员，现阶段政府投资项目中政府管理方大部分属于行政管理人员对施工建设管理程序及专业知识较欠缺，无法对施工过程中的各项问题（如正常投标中对不平衡报价项目的合理控制等）做出有效应对。同时在项目变更管理过程中四方责任主体未严格执行合同约定、规章制度，加剧了项目变更在管理层面的混乱状况。

（6）上级部门颁布的部分专项规章管理制度与地方项目变更管理制度管理权限交叉管理事项自相矛盾，造成职责划分不清晰管理事项无法有效开展。

二、政府投资建设项目施工变更合理情况的分析

（1）政策因素造成的变更

因政府投资建设项目很多属于基础设施等无以直接盈利目的民生工程，其在建设施工过程中所受的相关因素较其它项目较多。如工程前期中征地拆迁、过程中地方政策调整等因素影响照成的变更往往无法有效全部把控。

（2）设计方在设计中个别缺陷

现建设工程已属于集约化的整体建设项目，一个建设项目往往涉及核心建设类容外加配套设施设备等各子项目（如道路建设核心工程为路基、路面工程及附属防护指示等配套子项目等）。个别项目因跨专业较大设计方未能全方位考虑到所有建设因素。在施工过程发现的设计缺陷（只限于建设项目功能上的缺陷不能属于影响结构设计上的重大缺陷），并通过后期建设可以修复完善的情况。

（3）建设各方责任主体在施工过程中通过现场实践提出来的合理化建议

项目在施工过程中各项施工要素在不断的变化中，可能造成原有方案已不是最佳方案，建设各方在项目中通过现场实践后提出的合理化变更。

三、针对政府投资建设变更几点建议与意见

（1）地方规章及政策制定

首先根据上级部门规章及政策要求制定地方制度，需注意的是避免与上级部门规章制度相冲突;其次根据地方实际经济发展水平及社会需求有针对性的对上级部门规章及政策上无明确要求的建设程序做补充;最后明确相关建设主体在建设过程中的责任明确义务，确保各方建设主体责任明确有罚可依。

（2）充分发挥项目前期的可行性研究工作

建设项目在立项前都需对项目的可行性做调查及判定，但在实际操作过程中项目的可行性研究工作开展常常不充分或未开展，为避免项目盲目上马需充分发挥可行性研究在项目前期做为决策依据的作用。

（3）加强项目前期过程中的设计勘察审核力度

针对项目中各个建设领域，在前期过程中行业主管和相关涉及的职能部门充分介入。提前从规划中对项目有可能出现的情况与勘察、设计、业主单位作充分沟通和预判，从而减少设计过程中的弹性量过大和重大设计失误产生的几率。

（4）建设政府投资建设项目中政府序列的专业队伍

可通过聘用相关有相关丰富建设管理经验的人员管理项目工作，同时也可通过组织相关职能部门对政府投资建设方项目管理人员进行相关培训工作，强化其项目管理的内控制度，提高管理人员的风险控制意识。

总之，工程变更贯穿于项目实施的全过程，加强工程变更管理是对工程质量、工程进度、造价管理的动态监管。在实践中只有不断提高工程参与各方人员整體素质，不断积累经验，不断完善监管制度，才能最大限度地减少和避免不必要的工程变更，提高资金的投资收益，预防和减少腐败行为的发生。