民办高校举办者管理权：理论基础与政策探索

史少杰

(教育部 学校规划建设发展中心，北京 100044)

新中国成立70多年以来，我国教育事业取得了辉煌成就。民办高等教育作为我国高等教育体系的重要组成部分，在推动高等教育大众化、普及化过程中发挥了重要作用。长期以来，国家坚持鼓励支持与规范管理并举，积极引导民办高等教育健康可持续发展。在深入贯彻党的十九届四中全会精神、落实“推进全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化水平”目标任务的背景下，民办高等教育大有可为。举办者是我国民办高校治理的关键主体，随着分类管理的落地与实施，民办高校转入内涵式发展阶段，较早一批举办者逐步进入退休高峰期，举办者权益成为社会及学界的关注热点。2016年11月，全国人大通过《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》，正式开启了国家层面民办教育分类管理改革。当前，在持续推进分类管理改革的过程中，管理权作为举办者权益保障的重要内容，值得研究者重点关注。

一、明确并保障民办高校举办者管理权的重要意义

(一)从历史视角看，举办者在民办高校创立、发展过程中作出了重要贡献，明确并保障其管理权，是尊重民办高校发展路径的重要考量

我国民办教育恢复和发展于政府教育经费匮乏的时代背景之下，民办高校的创设、发展主要依靠举办者的投入和驱动。在民办高校办学经费来源中，举办者投入是仅次于学费收入的非财政性教育经费收入。举办者在投入财力、物力资本的同时，还投入人力、管理和知识资本，以推动学校发展。王一涛(2010)提出：“举办者在创办和管理民办高校的过程中，付出了大量的心血和精力，没有举办者的辛劳，很多民办高校就没有今日的成就。”(1)王一涛：《论我国民办高校的公益性》，《教育发展研究》2010年第18期，第6-10页。尤其是一些滚动发展的民办高校，举办者在学校资产积累和发展过程中发挥了核心甚至决定性的作用。举办者因其卓越的领导力成为学校的“领袖”，其办学理念与经营管理战略直接关系学校的健康可持续发展。应当承认，改革开放以来我国民办高等教育的快速发展，是高等教育基本逻辑和经济逻辑双重作用的产物(2)李虔：《论中国民办高等教育发展的逻辑转向》，《东北师大学报(哲学社会科学版) 》2018年第4期，第190-194页。。没有举办者投入的资产、知识和能力素质等关键要素，没有他们的有效管理，就没有民办高校的发展壮大，因此，善待举办者并尊重其办学理念与经营管理权，是尊重历史事实的必然选择(3)肖海燕、张铁明：《地方新政应善待民办学校举办者》，《浙江树人大学学报》2018年第1期，第13-17页。。

(二)从现实需要看，举办者对内部治理结构建设具有直接影响，明确并保障举办者管理权，是完善民办高校内部治理的关键环节

举办者类型的多样性，在一定程度上造成了民办高校内部治理结构的复杂性。在民办高等教育恢复初期，民办高校举办者多为“对高等教育事业情有独钟的老知识分子”(4)刘耀明：《民办高校分类管理的制度逻辑》，《复旦教育论坛》2011年第3期，第65-69页。。随着国家政策的变化以及高等教育大众化的推进，民办高校办学类型也演化出个人独资办学、股份合作办学、非公有制企业投资办学、国有企业投资办学、社会团体办学、民办公助、公办高校转制、滚动发展办学和社会捐资办学九种类型(5)董圣足、朱坚：《我国民办高校的内外部治理特征》，《现代教育管理》2010年第8期，第29-33页。。民办高校举办者类型虽然仍以个人为主，但是公司、高校、其他社会团体等主体也占据了半壁江山。鉴于我国民办高校大部分为投资办学、职业校长不足等事实，一般情况下，举办者才是“学校的实际控制者、掌舵者和决策者”，其对学校发展的重要性远高于校长，有些举办者甚至直接担任校长(6)王一涛：《论公益性民办高校产权制度的构建》，《中国高教研究》2010年第9期，第61-64页。。为解决民办高校当前面临的诸多内部管理问题，有必要将明确举办者管理权作为重要环节，理顺内部治理关系和治理结构。

(三)从改革进路看，聚焦和突出管理权是调和“取消合理回报”与“保障举办者合法权益”关系、深入推进民办教育分类管理改革的重要突破点

修订后的《民办教育促进法》规定，非营利性民办学校不得取得合理回报，同时明确“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学及管理”，使管理权成为民办高校尤其是非营利性民办高校举办者的重要权益。举办者掌握控制权，是普遍存在的现象，这既是长期以来民办高校与举办者之间的关系使然，也与民办高校创办时学校章程、首届董(理)事会或者其他决策机构组成人员名单等事项由举办者拟定等密切相关。为弥合法律与现实之间的差距，必须彻底打破民办高校既有的控制权分配格局，重新定位举办者管理权，形成举办者依据法律法规和学校章程赋予的权限，有序参与学校管理的新局面。这也是分类改革政策亟须创新之处。

二、民办高校举办者管理权的理论探讨

从理论层面探讨民办高校举办者管理权，是深入研究的前提。管理领域的管理活动要素理论与权力来源理论，为分析举办者管理权的内涵和运用提供了依据。

(一)从管理活动要素理论看，举办者管理权是结构化的权力，涉及制度建设、财务、人事、教学、科研等多项内容

管理活动要素理论认为，管理活动包括管理主体、手段和客体三大要素，三者有机结合并相互作用，共同构成管理活动实践。首先，管理者作为管理主体，指组织并运用一定的人力、物力、财力和知识、信息等资源或手段作用于管理客体、实现管理目标的组织者，是管理活动的主导力量(7)成一丰：《管理哲学概要》，陕西师范大学出版社1991年版，第38页。。管理者在管理活动中承担一定的职责，必须具备一定的素质和权威。管理者作为管理主体，是相对于管理客体而存在的，必须依托于一定的组织(8)王德清、么加利：《管理哲学》，重庆大学出版社2004年版，第77-78页。，并借助管理手段或介质对管理客体发生作用。其次，管理手段是联结管理者和管理对象并使其相互作用的媒介。学界对管理手段分类有多种说法，比如崔绪治等(1991)分为器物、制度和符号三类(9)崔绪治、徐厚德：《现代管理哲学》，安徽人民出版社1991年版，第177-178页。，刘文修(1996)在教育管理哲学研究中基于教育管理的情境，将管理手段具体化为机构、法律及法令规章制度、人、信息(10)刘文修：《教育管理学》，河北教育出版社1996年版，第3页。。泰罗(1911)认为，管理的客体包括人、财、物三个要素(11)转引自杨伍栓：《管理哲学新论》，北京大学出版社2011年版，第72页。。也就是说，管理权的行使依赖于一定的中介，需要使用一些管理手段，管理权是基于具体管理领域的实务权力，而不只是一个抽象的概念。

民办高校作为高校的一种类型，其管理与高校管理是特殊和一般的关系。在高等教育理论与实务中，高校内部管理一般包括教学管理、科研管理、人事管理、财务管理、设施管理、后勤管理及规章制度管理等。借鉴管理活动要素理论的观点，民办高校举办者管理权至少应包括组织与制度建设管理权、财务管理权、人事管理权以及教学与科研管理权等内容。

(二)从权力来源理论看，举办者管理权基础条件是正式权力与个人权威的结合

管理领域一般认为，权力是管理主体必须具备的条件(12)官鸣：《管理哲学》，知识出版社1993年版，第49页。，权力来源是权力存在的基础，是权力主体获得并巩固权力的基本条件。“资源基础说”和“交换基础说”作为两个经典的权力来源理论，对于明确民办高校举办者权力来源和基础具有启发性。

“资源基础说”认为，权力来源于资源，掌权者在行使权力时带入到管理关系中的各种资源是权力的基础，包括个人资源和集体资源(13)丹尼斯·朗著，陆震纶、郑明哲译：《权力论》，中国社会科学出版社2001年版，第148-158页。。根据该理论，个体权力的大小取决于主体所掌握的资源在要素市场中的相对稀缺程度或替代难易程度，对资源掌控的个体或组织的权力大小随着资源的转移而不停地发生变动(14)张屹山：《资源、权力与经济利益分配通论》，社会科学文献出版社2013年版，第83页。。而“交换基础说”则将权力界定为“行动的诸种可能性的不均衡交换”(15)埃哈尔·费埃德伯格著，张月等译：《权力与规则——组织行为的动力》，上海人民出版社2008年版，第117页；第121-123页。，将权力视为“一种行动者的能力，用于塑造对自己有利的或多或少是持久性的交换过程，也就是说，利用交换诸种机遇和制约力量，使对自己有利的条款发生作用”。作为一种交换关系，权力有两个来源：一是行动者可能性的实际效力，即每个参与者都会采取行动来控制、应对甚至解决那些妨碍其实现目标和愿望的问题；二是每个参与者与其他人进行交易的自由余地抑或自主领域，自由余地决定着相互行为的可预期性(16)埃哈尔·费埃德伯格著，张月等译：《权力与规则——组织行为的动力》，上海人民出版社2008年版，第117页；第121-123页。。也就是说，权力主体能否获得相应的权力以及权力的强弱，取决于权力来源的具备情况以及能否保持或不断增强权力基础。

经典管理理论还将管理者权力分为正式权力和个人权力两种。正式权力是举办者依靠职务或级别而拥有的，个人权力是由智慧、经验、精神价值、领导能力、以往的服务等因素综合而成的(17)Fayol H，General and Industrial Management，Academy of Management Review，1954，No.2，p.454.。实际上，这里的正式权力属于一种制度性权力，个人权力则主要体现为个人权威。在民办高校内部治理中，举办者作为管理主体的权力来源也可分为相互支持的两个方面。首先，举办者管理权的行使依赖于其个人权威，包括个人的知识、能力、魅力和声望、所掌握的信息、物质资本、时间、社会地位以及专业技能等。其次，举办者管理权的行使依赖于相应的组织和制度，包括董(理)事会的合规性和合法性、举办者校内职位以及配套的管理制度等。为了更好地行使管理权，举办者需要通过个人权威来补充正式权力。而无论是正式的制度性权力还是非正式的个人权力，都是举办者管理权所必须具备并不断强化的基础条件。总之，举办者管理权必须建立在一定的基础条件之上；同理，削弱相应的基础条件，则能在一定程度上对举办者管理权形成制约。

三、民办高校举办者管理权的政策探索

(一)国家对民办高校举办者管理权提出明确要求

梳理修订后的《民办教育促进法》、国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》以及《中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案》后发现，三项法规政策均对举办者管理权作出了明确规定(见表1)。

表1 国家方案对举办者管理权的若干规定

从政策内容看，与举办者管理权密切相关的内容主要有三点：一是明确保障举办者合法权益，而举办者参与学校管理的权力是其合法权益的重要组成部分；二是明确举办者管理权的主要手段和途径，通过完善以董(理)事会为核心的系列举措，健全内部治理结构，举办者通过董(理)事会实施管理权；三是明确举办者管理权不是任意行使的无约束权力，需要健全监督管理机制，将举办者纳入监管范围。由此可见，我国民办教育改革支持与规范的基本原则也投射到举办者群体。但值得注意的是，目前国家方案中对于举办者管理权的具体内涵、范畴等并未作出明确规定。

(二)地方对民办高校举办者管理权作出诸多探索

在民办教育相关法律法规修订案出台后，各地方政府也开始推动民办教育改革，修订或发布相关法规。截至2020年4月，全国有31个省(市、区)发布了文件，包括促进民办教育健康发展的实施意见、分类登记办法、监管实施细则和收费试点事项等。其中天津、浙江、上海、陕西、江苏、福建、广东、四川、重庆及北京等19个省(市、区)，出台了促进民办教育健康发展实施意见的配套文件。

分析这些政策文本后发现，除个别省份略有差异外，各地对举办者管理权的相关规定具有高度一致性，即侧重举办者管理权的行使途径或方式，未明确举办者管理权的范畴(广东除外)。目前，有5个地方政策文本明确提出举办者行使管理权的途径或方式，22个地方政策文本间接涉及，4个地方政策文本未涉及。具体而言，地方政策主要呈现四种类型。

类型一：未明确举办者管理权，而将举办者权力指向财产性权益。以湖北为例，在保障举办者合法权益方面，规定“2016年11月7日前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，终止时，举办者在2017年9月1日前的出资可纳入补偿或奖励范围，清偿后的剩余资产可按不高于经确认的出资额返还举办者，仍有结余的，可视情况给予举办者学校净资产(扣除国有资产、捐赠、土地房产增值部分)15%的奖励；选择登记为营利性民办学校的，终止时，清偿后的剩余资产，依照《公司法》有关规定处理”。依法保障举办者合法权益，主要涉及新法实施前举办的民办学校举办者获得补偿或奖励的方式。

类型二：明确提出举办者“依据学校章程规定的权限和程序参与学校办学及管理”。这一类型以江苏、重庆、浙江为代表。江苏、重庆通过省人民政府《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的实施意见》作出规定，浙江则在专门的《落实民办学校办学自主权实施办法》中作出规定。比如，江苏提出“民办学校应依法制定章程并按照章程管理学校，举办者依据学校章程规定的权限和程序参与学校办学及管理”；浙江提出“实行董(理)事会领导下的校长负责制，落实校长治校。民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学及管理”，与国家方案的表述较为一致。

类型三：将管理权作为举办者合法权益的主要内容，并对管理权范畴作出进一步规定。这一类型以云南、广东为代表。云南提出“民办学校举办者享有法律规定的权益，根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学及管理”；广东提出“保障民办学校举办者或其代表依照政策法规、学校章程规定的权限和程序参与办学及管理。保障举办者依法按章选择登记类型、日常运营管理、重大事项变更、获取劳动报酬、获得补偿或奖励等权利”。

类型四：遵循“现代学校制度—法人治理—章程—董(理)事会—举办者”的逻辑，间接提出举办者管理权的实现办法。辽宁、安徽、甘肃、天津、上海、河北、内蒙古、陕西、海南、河南、青海、宁夏、山东、四川、江西、广西、山西、贵州、吉林、北京、黑龙江、福建等地均要求学校完善法人治理，依法制定章程并按照章程管理学校，健全董(理)事会和监事(会)制度，董(理)事会成员依据学校章程规定的权限和程序共同参与学校的办学及管理，而举办者为董(理)事会成员。

四、保障并规范民办高校举办者管理权的途径

保障举办者管理权，需要明确举办者享有何种管理权并构建有效行使管理权的制度基础。目前，国家方案和地方方案均重视举办者管理权，但对举办者管理权的保障办法不多，对管理权内涵、结构及举办者作为管理者与其他管理主体的关系等内容仍有待探索。新时代深化民办高等教育改革，或可通过以下途径切实保障举办者管理权。

(一)从制度层面明确举办者管理权的内容

举办者管理权的确权，首先需要在制度层面丰富举办者管理权的内涵，细化举办者管理权的内容，让管理权可操作、可落实。这既是保障举办者管理权的基础，也是保障民办学校内部治理秩序的前提。民办高校应该在学校章程等制度中明确举办者对学校制度建设、教学、财务、人事等重大事项具有知情权、决策权及建议权等基本管理权。对在学校中担任具体管理职务的举办者，应区分职务管理权与举办者管理权的内容。

(二)鼓励创新举办者管理权的实施途径

应综合考虑我国民办高校举办者群体的多样性，梳理举办者参与学校管理或者举办者对学校发展施加影响的途径，在内部治理制度层面进行规范。探索不同背景(办学动机、专业等)下举办者通过董(理)事会、教育教学委员会、教职工代表大会、顾问委员会及监事会等行使管理权的多种途径，总结实践经验与管理办法。

(三)明确举办者与其他管理主体的关系

相对于公办高校，民办高校举办者具有特殊性，存在举办者担任学校管理职务的现象。应通过董(理)事会、监事会等机构和章程等制度建设，在明确举办者管理权范围和实施途径的基础上，明确举办者与其他管理主体的职责归属、监督制约等关系。目前，地方层面仅四川明确提出要“理顺举办者与学校董(理)事会(或其他形式决策机构)、学校董(理)事会(或其他形式决策机构)与校长、校长与党组织、学校管理者与教职工之间的关系，明晰各方责权利，完善决策、执行和监督机制”。

(四)推动举办者管理权保障与制约的相统一

支持与规范社会力量办学，是我国民办教育政策的基本导向，保障与制约举办者管理权，也是民办高校内部治理的应有之义。明确并保障举办者合法权益，可以充分调动举办者的办学积极性。同时，落实财务监管制度、黑名单制度等监管措施，强化监督制约，确保举办者管理权在合理区间内正常运转，从而推动举办者管理权保障与制约的相统一。