PPP模式下养老产业发展的风险研究

黄靖怡, 陈 璐

(集美大学 诚毅学院，福建 厦门 361100)

随着我国人口老龄化问题日益严峻，现有的养老产业规模已经不能够满足日益上涨的市场需求。为了缓解老龄化产业发展的大量建设需求给政府财政带来的压力，我国于2017年8月出台《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，指出“鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)的模式推进养老服务业供给侧结构性改革，加快养老服务业培育与发展。”至此，养老产业应用PPP模式发展成为大势所趋。与此同时，由于养老产业存在资金回报期较长的产业特点，而PPP项目运营过程存在政府与社会资本共存的复杂性，二者相结合导致了养老产业应用PPP模式发展的风险隐患远大于传统模式。因而对PPP模式下养老产业发展中存在的风险进行识别与评估，并提出规避建议，具有一定的现实意义。

1 PPP模式下养老产业中存在的风险研究

与大多数公共服务类PPP产业模式一样，PPP模式下发展养老产业存在周期长、资金回收慢的特点，一般项目建设周期在20年以上。这样的产业发展特征意味着政策改变、经济社会发展情况等宏观环境变化都将给项目设计直至运营带来不确定性。同时，政府与社会资本共存的特殊性，也给PPP养老项目带来了风险的增加。因而，风险管理与风险分担体系的建设，是PPP模式下养老产业发展的重点之一。

PPP养老产业发展模式由于产业本身存在资金投入大、周期长的特点以及PPP模式中各个主体的投资目标和出发点不同，导致了产业模式发展过程中风险的构成较一般项目更为复杂化。本研究对资料进行收集和整理，并根据PPP养老模式下产业发展“主体多元、利益复杂、不确定因素多”的特征，将其中常见并且对产业发展影响较大的风险及其表现方式整理如表1。

如表1所示：PPP模式下养老产业发展面临的风险种类多、贯穿项目从规划设计到投入使用乃至运营的整个生命周期。首先在项目前期，可能会由于政府投资的公益性和社会资本投资意向的逐利性出现冲突，导致项目规划上出现分歧，从而引发数据测算风险(如项目可行性未通过评估)；也可能由于资金投入量过大给社会资本造成压力，引发融资风险。其次，在项目建设阶段，可能会出现由于项目设计不当，不能适应市场需求引发的技术风险；也可能由于不可抗力导致项目进度拖后；或建设成本超支等原因引起的项目完工风险。再次，在项目建设完毕投入市场，进入项目运营阶段后，仍可能由于市场供需情况发生变化引发价格风险、公众不认可项目模式、服务收费等引发社会风险等。在此之外，还有贯穿PPP养老服务项目整个生命周期的政策风险、法律风险(主要体现为合同履行问题)、政府信用风险以及由于汇率、利率随市场改变而引发的金融风险等。这些风险都会直接影响PPP养老服务项目的成功，对项目主体经济收益影响极大。如不对风险进行识别及管理、不在众多PPP养老服务项目参与方之间建立一个合理有效的风险承担机制，势必会制约我国PPP模式下养老产业的成熟发展。

表1 PPP养老项目中的常见风险

2 我国PPP模式养老产业发展风险分担机制的必要性分析

PPP模式作为一种政府和社会资本合作的新产业发展模式，是我国推进养老产业建设体系革新和提高产业治理能力的新尝试。而如何应对新发展模式给产业带来的风险，在产业项目参与方之间建立合理的风险分担机制就成为当前研究的重点。

2.1 基于PEST模型的我国PPP模式下养老产业风险分析

PEST模型是从政治(political)、经济(economic)、社会(social)和技术(technological)四个方面入手，对行业或者企业的宏观环境进行分析的一种有效工具。[1]本研究使用PEST模型对PPP模式下养老产业发展中面临的风险进行分析，研究我国PPP模式下养老产业发展中存在的风险因素及其导因如下：

2.1.1 P政治风险

一方面来说，在使用PPP模式发展养老产业的过程中，政府一般作为项目的发起方，在项目的设计、建设、运行中都起到了至关重要的作用。由于PPP模式养老项目的建设运营周期较长，难免要经历地方政府官员换届等，由于各届政府管理层对于产业规划、产业的盈利额等可能存在意见不同等原因形成的政治风险，都可能对在建的PPP养老项目造成巨大的影响。另一方面，政府具有行政上的强制力也可能引发政治风险，政府出现的违约、干预等行为，更易制约与影响我国PPP养老产业模式的发展。

PPP养老模式中政策风险的导因实际上不仅来自政府，也可能来自社会资本或者项目本身。常见如：在项目可行性研究阶段及设计阶段由于项目参与各方对项目实际操作上的盈利能力、市场需求等出现误判导致项目难以实施，出现项目自身原因而造成政府与社会资本出现意见的分歧；合同的设定上没有赋予各个项目参与方平等的权力和义务，或者对政府违约责任的约束不够，导致政府单方面变更合同内容、解除合同、制裁等造成的项目无法继续进行；社会资本由于对PPP项目认知不足造成的自愿放弃某些权力等。

2.1.2 E经济风险

以PPP模式发展养老产业能够缓解政府财政面临的由于老龄人口比例迅速增长造成的巨大养老压力，使养老产业从传统上半公益性质的公共服务产业向能够带来经济利益的产业发生转变，因而近年来受到了关注。而由于我国PPP模式下的养老产业发展尚处于初级阶段，缺乏可参照经验，导致了操作上具有大量的不规范行为和因此产生的大量经济风险。包括实践中大量参与项目的“社会资本”实际来自于国有企业，因此导致的融资渠道不符合PPP项目的初衷；政府承诺过高的社会资本投资回报率、可行性缺口补助过高等带来的“隐形保证”风险；融资过程中借助金融产品从而导致的金融风险等。这些经济风险对PPP模式下养老产业的发展造成了巨大的影响，常见项目未达到预期回报率而面临终止或失败等由于经济风险制约养老产业发展的现象产生。

PPP养老模式中经济风险的导因一般来自于两个方面。首先是PPP养老项目本身存在融资金额大，周期长的特征，且项目审批政策也尚处于完善阶段。因而常见由于社会资本出现自身资金难以平衡、投资收益率未能满足预期等原因对PPP养老服务项目失去信心，造成项目中止或者失败，最终只能由地方政府回购项目，反而造成了地方财政的负担。其次项目设计上我国尚处于摸索阶段，常见由于项目设计不合理造成的追求低价导致的产品质量降低；产品价格过高导致的消费者购买意愿变化等项目与市场需求不匹配现象。

2.1.3 S社会风险

与大多数公共服务项目一样，PPP模式下的养老产业的发展面临着大量社会风险的制约。包括了同区域内项目类似性过高导致的供过于求；较长的项目周期中消费者购买需求随着社会发展和舆论导向发生变化导致的原先的设计不为消费者所接受；以及特殊的社会事件触发社会风险而导致的公众反对(如出现过将临终关怀场所设立在居民小区内而导致的舆论反对)等。这些社会风险都可能对PPP养老服务项目形成制约，影响项目建成后的消费者入住率乃至项目经济收益。

PPP养老产业模式中社会风险的形成主要原因来自于养老PPP项目多元主体间沟通不足、利益分配机制不完善等问题。[2]如政府在PPP养老项目设计与建设的过程中过度干预项目执行方的行为影响市场机制发挥作用，导致项目设计与实际市场需求不匹配，从而影响项目建成后及运营过程中的消费者满意度下降；项目设计缺乏对市场需求的预先了解而导致的项目与消费者消费能力不匹配(如在收入水平较低的城市建设高端疗养院等行为)；以及前文所提及的项目设计有违公众认知而引起的公众反对等。社会风险对PPP养老服务项目的影响直接影响了项目的资金回收，对项目的成败起到了关键性的作用。

2.1.4 T技术风险

PPP养老服务项目中的技术风险主要指的是由于前期数据测算失误以及项目设计过程中的设计不当导致的养老项目建设条件无法满足建设要求、项目无法按时完工、项目运营无法按照原计划进行而出现变更等对PPP养老服务项目造成重大影响的风险。其中，以项目数据测算风险(常见导致养老服务价格、政府补贴等项目参数测量不准确)、项目完工风险(常见导致投入成本超支、养老产品达不到设计要求)、运营变更风险(常见导致养老服务变更、养老服务方案可实施性较差等)对PPP养老服务项目造成的影响尤为重大。

除前文所述，PPP模式下的养老产业还面临着法律风险(由于PPP项目相关法律变更、合同文件冲突等造成)等其他风险因素的制约。因此，本研究认为只有在正确分析风险及其成因的基础上做好风险防控，并在项目主体间建立合理的风险分担机制，以应对风险发生后造成的损失，才能够使PPP养老产业模式日益趋于成熟，从而满足我国养老市场的实际需求和养老产业的经济发展需要。

2.2 PPP模式养老产业发展风险分担机制的必要性分析

以PPP模式发展养老产业的复杂性主要来自于参与主体较多、项目周期较长、融资金额较大、主体间的参与目的存在分歧等原因。而复杂的市场环境、法律体系的不够完善等因素亦为产业的健康发展埋下一定的隐患。因而在项目主体间建立公平合理的风险分担机制来保证投资主体的权益和PPP养老服务项目本身的经济效益就显得尤为重要。

2.2.1 PPP模式养老产业发展风险分担机制建立的必要性分析

如前文所述，在PPP模式下养老产业发展中，建立合理的风险承担机制，是整个产业发展模式的重要环节，具有必要性。

首先，在项目前期，主体间建立风险责任分担机制，可以提高PPP养老服务项目对社会资本方的吸引力。由于风险责任的预先明确，项目参与方都会努力去降低风险发生的概率，以降低己方在风险发生后承受的损失，并且降低了双方风险管理的成本。其次，在项目周期内，合理的风险分配可以约束项目参与方的行为，使之理性和谨慎的预测项目建设和运营过程中可能遇到的风险，并且做好规避准备，以提高项目建设和运营的稳定性。因而如何在参与项目的主体间建立合理的风险分摊机制，是当前我国以PPP模式发展养老产业的重点之一。

2.2.2 PPP模式下养老产业中的风险分担原则分析。本研究认为，以PPP模式发展养老产业要时刻牢记政府和社会资本是风险共担、共同盈利的合作关系。在此前提下，风险分担机制的设定应该秉承将风险发生可能降至最低；确保风险发生时，项目主体具有风险损失的承担能力这两个前提。[3]

首先，应该根据风险的特征和项目主体的承担能力，在主体间分配风险承担责任，将风险交由对该风险最有控制力的一方承担。如政治风险主要由对政策改变、政府负责人更替等具有一定控制权的政府部门来承担；建设风险主要由项目建设的实际控制方——社会资本来承担，社会资本可以通过工程外包等方式将风险分散给承建方来降低风险损失。对于不可抗力风险等项目参与主体皆不具有控制力的风险类型，可以通过投保等方式将风险转移，并合理规划、降低风险发生的可能性。

其次，为了避免风险承担较多的项目参与主体产生不满，项目参与主体承担风险的程度要与其投资回报的程度相匹配，也就是要遵循项目的主要得利方承担主要风险的原则进行风险的分配。在进行风险分配机制的设定时，要考虑项目主体承担风险及风险损失的能力，将其承担风险的上限控制在其能够承受的范围内，以避免影响项目参与主体的参与积极性。

综上所述，为PPP模式下养老产业的发展建立合理的风险分担机制，既要考虑风险可能发生造成的风险承担责任，也要考虑风险承担责任对项目参与主体的参与积极性的影响，使其在能满足各个项目参与主体的利益要求的同时，实现项目总体利益的最大化。

3 PPP养老产业发展的风险规避建议

如前文所述，PPP养老产业发展模式在我国尚未形成成熟的风险规避和分担体系，无论从政府还是社会资本角度出发，做好PPP养老项目风险管控都是能够降低项目各类风险，拓宽产业发展渠道的当务之急。本研究从以下几个角度出发，针对PPP模式下养老产业发展中的风险管理及其规避提出建议，以期提高PPP模式下养老产业发展的效率水平。

3.1 健立健全法律体系，强调契约精神

任何一种产业发展模式的成熟，都离不开完善的法律法规以及健全的法律制度的规范。PPP模式应用于养老产业，由于参与主体较多，因此相较一般单一融资来源的产业发展模式更为复杂，在主体上同时涉及了金融体系(融资)、法律体系(契约的定立及其履行)、信用体系、项目管理体系等，因此，若要使产业模式能够健康发展，我国必须要出台一部完整的法律体系为产业发展建立框架，并以此作为PPP模式养老产业发展中规范各个主体行为的规范。

首先，在我国PPP模式下的养老产业发展过程中，政府从计划经济时期的风险主体开始向多元治理时期的风险共担主体发生角色上的转变，但其仍旧作为公共服务的主要“掌舵者”。[4]健全的法律体系对于政府而言，能够约束自身，避免因为政府部门与社会资本接触产生的权钱交易等现象，是对政府行为自身监督机制的建立。其次，随着产业模式发展的日益成熟，社会资本成为主要的公共服务提供者。但政府、社会资本以及公众间的互信体系仍未完全建立。社会资本对政府履约的公平性仍存在顾虑。健全的PPP养老产业法律体系的建立能够将社会资本在PPP养老项目中所拥有的特许经营权规范化、法制化，以此保障社会资本方的权益；也能够避免政府在甄选社会资本方的过程中出现暗箱操作等不规范现象，保证项目的公平性。再次，完善的法律体系下合同的稳定性将出现大幅度提高，强调了参与主体间的契约精神，无疑可以避免PPP养老项目执行过程中可能出现的履约风险。

3.2 健全风险分担机制

PPP养老产业的发展模式中多个主体共同参与增加了项目管理的复杂性，合理的风险分担机制是PPP养老服务项目参与主体都关注的重点。因而，本研究认为：使用PPP模式发展养老产业，应该在健全风险共担机制的前提下，使项目参与主体公平分担风险，实现共同获利。

首先应该根据项目设计和实施过程中可能出现的风险，按照风险特征及各个参与主体对风险的控制力分配主要的风险。对风险以预防为主，即使风险发生也应将其可能造成的损失控制在最低水平。其次，应该在明确项目主体承担的风险及其盈利对等的前提下，对风险发生造成损失后，各参与主体应当承担的责任进行划分，以避免参与主体由于承担过多风险导致的参与热情降低。再次，充分利用建设外包、保险等第三方资源，分散风险以及风险带来的经济损失。

只有在明确政府和社会资本在PPP养老项目运行期间的责任定位的基础上，明确问责机制以保障项目所提供的服务能够满足公众的需求，才能够对可能发生的风险防范于未然，从而降低项目运营风险。除了政府与社会资本外，还应该鼓励公众参与项目评估，从消费者参与监督的角度实现PPP养老项目实施和管理的内在稳定性。

3.3 增强合同对项目各方的约束，将合同治理落实到整个项目周期

作为PPP模式发展养老产业的基础保障，合同作为法律手段主要的体现形式，发挥着约束项目参与各方的职责。因而增强合同对项目参与各方的约束，将合同治理落实到整个PPP养老服务项目的生命周期中，是建立养老服务PPP项目风险治理机制的基础。

强化合同的作用作为对项目参与各方都有效的法律约束手段，在各项目参与方之间建立了切实有力的监管，从而保障项目参与方在项目建设及运营期间法律地位上的平等。从社会资本角度出发，强化合同的作用可以有效地避免政府履约风险，提高社会资本在PPP养老服务项目中的地位，从而增加社会资本对投资PPP养老项目的信心；从政府角度出发，合同作用的强化可以避免社会资本由于资金链等原因出现项目完工风险，也可以保障项目建设与项目设计不符出现的项目验收风险等。从PPP养老服务项目本身的角度出发，强化合同作用能够保证项目设计与项目建设、实施的一致性，避免了项目建设与设计不符出现的项目完工风险等。

因而，本研究认为，强调合同治理，提高合同作用来约束、监督项目参与各方的行为是帮助PPP模式下发展养老产业规避众多风险的重要手段之一。

4 结论

综上所述，以PPP模式发展养老产业在我国无论是从学术研究还是实践的角度出发都还处于起步阶段，其法律法规未能健全，实证研究严重缺乏，尚无成功的经验可用于研究及模仿。但基于模式的参与主体多、产业项目存在建设周期长，投资金额大的特点，发展过程中存在大量风险已是共知的事实。与此同时，法律体系不完善、融资渠道过于单一、项目监管存在难度等问题也对产业模式的健康发展造成了阻碍。因而，制定相应的风险分担机制，对PPP模式下养老产业发展进行风险管理与规避，是保障产业模式健康发展、降低风险对产业项目参与各方的影响、保障其经济利益的必要措施。

本研究认为，在结合我国国情、项目参与各方的需求与承担能力的基础上，进行PPP模式下的养老产业风险规避研究，从而建立一个科学合理且符合产业模式发展需求的风险评估与规避体系，无疑是产业发展的有利助力。