促进央属科研院所(企业)科技成果转化政策研究——以洛阳市为例

任 蓉， 田红选， 贾忆歌

(1.洛阳理工学院， 河南 洛阳 471000； 2.洛阳智达石化工程有限公司， 河南 洛阳 471000)

党的十九大明确创新是引领经济发展第一动力以来，科技成果转化已成为推动科技创新驱动经济发展战略的重要手段。由于科技成果转化前期需要注入大量的资金、转化周期较长引起很高的风险性，如果没有政府出台行之有效的政策营造良好的外部环境，科技成果将无法顺利转化。因此，自2015年以来，我国各级政府部门不断加强顶层设计，先后出台了一系列科技成果转移转化政策及措施，大大促进了科技创新和科技成果转化进程。央属科研院所(企业)作为我国科技创新的主力军，其研发成果已占到我国总研发成果的35%以上，对提升我国创新驱动经济发展发挥了重要的作用。但是大部分地方央属科研院所(企业)始建于计划经济时代，其研发模式和现有的科研管理体制已无法适应当前的市场需求，相应的科技成果转化政策不够完善，导致其科技创新与成果转化困难重重，在很大程度上严重阻碍了发展。

1 科技成果转化政策研究综述

国外对科技成果转化政策的研究起步较早，到目前为止其政策体系已经基本成型。1999年，Ben Hack认为政府应该颁布相关的政策法规推动科技成果转化发展[1]；2002年，AdamB.Jaffe指出环境政策影响了科技创新、转化以及推广[2]；2009年，Stephen Campbell认为公共政策对科技创新会产生重大的影响[3]；2013年，Dos Santos从政府行为的角度论证得出，政府部门应该采取加大财政补贴、贷款，完善激励机制及国家知识产权体系等政策，鼓励企业技术创新和转移[4]。

近年来，随着我国创新战略的深入实施，学者们对科技成果转化的相关政策研究也更加深入。2014年，黄箐通过分析239份政策文本得出，我国科技成果转化政策灵活性不高、政策体系建设不科学、地方政策与中央不一致等问题[5]；2016年，叶建木等人实证分析指出，政策实施审批流程复杂、低效，导致政策实施效果不明显，地方政策法律地位薄弱[6]；2018年，陈仕平认为，科技成果转化制度不完善，法律政策不配套，导致科研人员利益无法保障，阻碍了科技成果转化[7]。

从现有的研究成果来看，国内外学者针对科技成果转化政策的研究主要集中在高校、科研机构、企业，针对公益性或者地方央属科研院所(企业)的科技成果转化政策研究相对较少。因此，本文选取洛阳市具有代表性的13家央属科研院所(企业)(中石化、黎明化工院、中国空空导弹研究院、中国一拖集团、洛阳中航锂电、洛阳中硅高科、洛阳中航光电、洛阳浮法玻璃、中机十院、北企集团、洛轴集团、洛阳中集凌宇、国机重工)作为样本，结合洛阳市目前出台的科技成果转化政策，深入剖析地方央属科研院所(企业)在科技成果转化过程中所面临的政策障碍，提出对策和建议，为地方政府在促进地方央属科研院所(企业)科技成果转化过程中更好地发挥成效提供智力支持。

2 洛阳市央属科研院所(企业)科技成果转化现状

作为中国制造业名城、重工业基地之一，洛阳市央属科研院所(企业)众多，汇聚了23家大中型国有企业、军工集团和科研院所，科技力量强大，科技成果丰硕，在推动洛阳市实施创新驱动发展战略中做出了一定的贡献。

2.1 研发投入与产出情况

自2014年以来，驻洛央属科研院所(企业)研发经费投入总体保持持续稳定的增长。截止2018年，驻洛央属科研院所(企业)研发投入达到6.34亿元，新增利税达到3.71亿元；除2015年外，其经济效益逐年增加，年均增长为29.1%，超过洛阳市研发投入年均增长率4.96%，新增利税年均增长18.21%。但是从研发投入强度来看，从2016年-2018年，驻洛央属科研院所(企业)研发投入力度逐渐递减，科技创新势必将受到影响(如图1所示)。

图1 13家驻洛央属科研院所(企业)研发投入和经济效益情况(2014-2018年)数据来源：调查整理。

2.2 研发人员投入情况

央属科研院所(企业)科研队伍的壮大是驱动当地科研成果发展的关键因素之一。近5年来，驻洛央属科研院所(企业)研发人员投入总体比较平稳，高学历科研人员年年增加。其中，研究所高学历科研人员所占比重较大，央企相对较少(见表1所示)。

2.3 完成科技成果情况

从完成科技成果统计来看，2014-2018年驻洛央属科研院所(企业)发表论文篇数逐年递减；获得专利数量除2014年、2018年外逐年递增。从统计数据中不难看出，驻洛央属科研院所(企业)科技成果仍以发表论文为主，在获得的专利中发明专利所占比重较大(如图2所示)。

表1 13家驻洛央属科研院所(企业)研发人员投入情况(2014-2018年)

图2 13家驻洛央属科研院所(企业)完成科技情况(2014-2018年)数据来源：调查整理。

2.4 科技成果转化情况

据统计，2014-2015年驻洛央属科研院所(企业)整体科技成果转化率都不太高，特别是2017年和2018年非常低。很多驻洛央属科研院所(企业)都是老牌的国家级，在人员和资源相对充足的条件下，科技成果转化率极低，可以说问题比较突出(见表2所示)。

表2 13家驻洛央属科研院所(企业)科技成果转化情况(2014-2018年)

3 洛阳市科技成果转化政策分析

为了促进科技成果转化，洛阳市在充分嵌套国家、省级科技成果转化和配套政策体系的基础上，从创新主体、平台载体、科技金融、科技人才、成果专利等方面出台了更加细致、具体的地方政策，确保了各类科技成果转化顺利进行。

3.1 政策数量

从现有政策总量来看， 2006-2018年洛阳市共出台科技成果转化相关政策33项。在2006-2013年期间科技成果转化政策出台非常少，只有5项政策，这一时期是洛阳市科技成果转化政策处于初步发展阶段；但随着国家实施创新发展战略的推进，洛阳市高度重视科技创新、科技成果转化，在2014-2018年相继出台了相关政策28项，平均每年发布5项相关政策，这一时期是洛阳市科技成果转化政策处于突破发展阶段(如图3所示)。

图3 2006-2018年洛阳市出台科技成果转化相关政策资料来源：《洛阳市科技政策精编》(2018年)。

3.2 政策内容和适用主体

从政策内容来看，直接财政支持科技成果转化的各种专项资金政策有9项，支持各类企业、科研组织科技成果转化政策的有9项，提供税收减免优惠、规划经济发展等政策有14项，引进、培养和激励科研人才的政策1项。为了更加清晰地了解洛阳市科技成果转化政策制定的目的及侧重点，对洛阳市现有政策适用主体情况进行统计(见表3所示)。

从政策适用主体来看，洛阳市科技成果转化相关政策侧重于中小微企业较多、央属科研院(企业)及高校较少；科技人员激励机制、创新人才奖励、扶持企业高层次人才(团队)创新创业、政府采购、科技中介服务、专利保护等政策较少，这都不利于推进央属科研院所(企业)科技创新和科技成果转化。

表3 洛阳市促进科技成果转化政策适用主体情况统计

3.3 政策发文单位及制定方式

从政策发文单位来看，洛阳市发布的科技成果转化政策主要涉及洛阳市市政府、市政府办公室、科技局、知识产权局、财政局等部门。其中，市政府和政府办公室参与发文14项，科技局参与发文7项，说明洛阳市政府及科技局已成为发布政策的主管部门，对政策的制定和转化工作的开展发挥着主导作用，这在很大程度上有利于市政府和科技局加强同其他部门的交流与合作，提升政策内容的统一性。另外，财政局、知识产权局等多部门也参与到科技成果转化政策的制定上来，或单独发文，或联合发文，这说明其他有关部门也开始关注科技成果转化(如图4所示)。

图4 洛阳市科技成果转化政策制定单位分布资料来源：《洛阳市科技政策精编》(2018年)。

从政策制定的方式来看，多部门联合发布非常少，33份政策文本中只有2份是多部门联合发布。政策由某一部门独自发文可能存在一些问题，会影响到政策的执行效果。例如，在政策制定过程中，可能因为各个部门之间缺乏沟通而导致政策的适用性不高；在政策实施过程中，可能因为对政策标准的理解的不同而产生偏差。

3.4 政策的文本类型

洛阳市科技成果转化的主要政策是意见和办法，其中办法18项，占总政策55%。在地方行政法规方面，有关科技成果转化的政策性文件，如法律、法规和章程等缺失，充分显示洛阳市科学的科技成果转化政策体系尚未建立(如图5所示)。

图5 洛阳市科技成果转化政策文本类型资料来源：《洛阳市科技政策精编》(2018年)。

4 洛阳市央属科研院所(企业)科技成果转化政策存在的问题

为了全面深入地了解驻洛央属科研院所(企业)在科技成果转化过程中所面临的问题，对具有代表性的13家驻洛央属科研院所(企业)做了一次广泛的问卷调查，由此分析目前洛阳市针对央属科研院(企业)促进科技成果转化政策实施的困境。

4.1 创新活力不足

调查中发现，不少地方央属科研院所(企业)仍保留传统的行政化管理制度，在一定程度上导致危机意识和创新意识不强，整体缺乏创新活力。此外，一些地方央属科研院所(企业)管理者对国有资产保全与增值重视不够，在心理上普遍存在抵触情绪，认为技术创新、转化带来的资产和收益归国家所有，而其带来的风险和债务却由单位承担和负责。因此，造成地方央属科研院所(企业)对技术创新的积极性不高。

4.2 激励机制不够完善

调查中发现，驻洛央属科研院所(企业)大部分科技成果以论文、发明专利居多，科研评价仍以知识性成果为主，科研成果评价导向产生偏差，存在重论文、专著、鉴定成果和评奖现象。如何建立科学的科技成果评价体系、如何量化科技成果，至今没有论断。

另外，驻洛央属科研院所(企业)大多数属于垄断行业，涉及到国家战略资源和国计民生，既要担负经济责任，又要担负政治任务。对于有些驻洛央属科研院所(企业)来说，政治任务远高于经济责任，在某种程度上势必会影响到人事评定和绩效考核的客观性、公正性。虽然现在一些驻洛央属科研院所(企业)在不违反国家政策的情况下，根据自身的实际情况建立了不同层次的考核激励机制，但由于深层次的体制机制无法突破，缺乏激励标准和长效激励机制。

4.3 “三权”政策难以落地

自2016年以来，洛阳市依照国家和河南省相关政策，相继出台一系列配套政策措施，大力推进科技成果“三权”改革。但是，在政策措施中提到的只是“鼓励”、“支持”、“激励”等词语，指导建议较多，无具体实施办法，缺乏可操作性。在没有具体操作的相关规章制度和政策文件指导下，驻洛央属科研院所(企业)所面临的成果转化收入如何分配、科技成果奖励方式和额度以及知识产权归属等问题无法解决，致使“三权”政策落地较难。

调查中得知，目前驻洛央属科研院所(企业)科技成果的转化都是单位行为，科研人员不负责转化工作，科技成果“三权”完全归属于所在单位。由于没有相应的成果转化激励政策引导驻洛央属科研院所(企业)建立和完善内部科技成果转化管理体制，往往因受国有体制和工资总额、科技成果转让或作价难的限制，致使科技成果转化不理想。

4.4 转化渠道不畅

4.4.1 离岗创业

在出台一系列“大众创业、万众创新”政策措施中，“离岗创业”成为了科技成果 “自我转化”的一个重要途径。调查中发现，13家驻洛央属科研院所(企业)中只有一家军工研究所建立了完善的激励机制和配套措施，鼓励科技人员带着科研成果到集团公司所属单位从事创新活动或创办企业，80%以上的科技人员因职务、职称、晋升、工资待遇以及社保关系会不会因离岗创业受到影响的顾虑不愿离岗创业，再加上洛阳市针对地方央属企业“离岗创业”政策没有明确规定，导致“离岗创业”在驻洛央属科研院所(企业)中实施仍有一定的难度。

4.4.2 协同创新

开展协同创新也是科技成果转化的重要渠道之一。驻洛央属科研院所(企业)除一家军工研究所没有开展产学研协同创新外，其他12家都有不同程度地开展产学研合作。尽管产学研合作比例很高，但是合作效果并不太理想。其主要原因是驻洛央属科研院所(企业)与高校都受体制内管理制度的限制，都遵循“科层制”管理模式，在资源共享、协同创新、经济利益分配、风险承担、资金投入等方面常常达不成有效的共识，在科技成果转化方面协商消耗的时间成本较高，往往使得很多与产学研合作转化的科技成果都停留在原理样机、实验样机以及中试样机阶段，无法产业化，造成一定程度的浪费。产学研协同创新如果没有政府的引导和支持，驻洛央属科研院所(企业)科技创新和成果转化很难达到预期成果。

4.4.3 技术中介

技术中介作为科技创新主体之一，已经成为科技成果产业化、商业化的快速转化通道。目前，洛阳市科技中介机构70家，驻洛央属科研院所(企业)除一家成立河南省科技成果转移转化机构外，其他12家都没有建立专门的科技成果转移转化机构。科技中介机构之所以参与程度不高、作用较小的主要原因一是驻洛央属科研院所(企业)85%以上是自我转化；二是目前中介机构的资质没有明确的考核标准，缺乏规范性，无法辨别成果转化能力大小，再加上公信度不高，使得科研人员不敢轻易交中介转化成果；三是政府对中介机构扶持政策的力度不够，缺乏相关的扶持政策和配套的政策法规，阻碍了中介机构的发展。

4.5 财税融资政策不健全

洛阳市科技成果转化相关财政投入以及税收优惠政策扶持的覆盖面相对较小，主要侧重于中小微企业，难以激发不享受优惠政策的地方央属科研院所(企业)的积极性。央属科研院所(企业)由于其国有性质，科技成果转化资金主要依靠国家财政资助和企业自筹，融资渠道单一，使得无法获得稳定的、充足的资金支持后续的科技成果转化过程，造成大量的科技创新成果搁置在中试阶段。在这种情况下，引入社会风险投资成为必然趋势。但到目前为止，洛阳市还没形成政府投入为主导、央属科研院所(企业)投入为主体、金融机构和民间资本相继投入的多元化科技融资机制。

5 政策建议

5.1 建立完善的多元化资金保障体系

当前地方央属科研院所(企业)科技成果转化需要大量资金，政府应加大财政投入力度，设立科技成果转化基金给予专项支持；出台相关政策文件，引导和鼓励金融机构扩大科技贷款规模，提高地方央属科研院所(企业)科技成果产业化贷款比例；完善风险投融资机制，设立政府子基金，鼓励有资格、有条件的民间组织共同参与合作，为成果转化提供多元渠道保障资金；通过政府采购的手段，以间接投入的方式支持本地科技成果的推广和应用；完善地方税收政策，对地方央属科研院所(企业)科技成果转化项目实行税收减免。

5.2 加强配套的政策衔接和实施力度

政府应依据《促进科技成果转化法》及其配套政策文件进行查漏补缺，有针对性地出台可操作的政策文件和实施细则，加强配套政策的实施力度，从管理体制、财务体制等多层方面赋予地方央属科研院所(企业)更多的自主权和主动权，切实推进地方央属科研院所(企业)更深入、更全面地体制机制改革，建立内部创新长效激励机制。

5.3 健全科技成果转化激励机制

政府应以科技创新和成果转化为导向，设立奖励基金，对做出突出贡献的创新团队和个人、取得重大经济效益的转化项目以及实施成果转化的个人、组织和中介给予奖励；由财政拨款建立科技成果股权和分红奖励基金，明确科技成果股权和分红奖励考核标准和成果作价入股比例，并对其实施情况进行监督；支持和鼓励职务科技成果混合所有制改革。

5.4 积极拓展科技成果转化渠道

在“离岗创业”方面，政府应出台相关的优惠政策鼓励地方央属科研院所(企业)科研人员离岗创业，允许地方央属科研院所(企业)利用许可收益、转让收益以及作价入股收益等激励方式，鼓励科研人员主动完成成果转化工作。

在“产学研”合作方面，由政府牵头，与高校、地方央属科研院所(企业)共同成立“政产学研”合作领导小组，整体规划“政产学研”协同科技创新与成果转化工作；财政拨款建立协作基金，提供科技研发、中试转化等保障资金；对协作成果转化项目给予一定的经费支持和税收优惠，构建“政产学研”协作长效机制。

在技术中介方面，通过制定标准，规范科技成果转化中介机构服务行为；鼓励和支持地方央属科研院所(企业)成立自己所属的成果转化服务机构，聘请从事成果转移转化的专业人员负责，方便科研人员进行成果转移转化；通过补贴、税收优惠、贴息等政策手段给予科技成果转化中介机构支持和鼓励；建立科学化的评估机制，通过市场验证，提高中介机构的服务水平；以政府为引导，搭建高校、地方央属科研院所(企业)、民营企业、其他社会组织的产业技术创新战略联盟，共同促进技术研发、成果转化。

6 结论

如何有效地提高地方央属科研院所(企业)科技成果转化效率，离不开各级政府部门实施一系列相关政策和配套措施。因此，只有不断强化科技成果转化政策的顶层设计，加大财政投入力度，完善科技创新与转化激励机制，拓宽转化渠道，地方央属科研院所(企业)才能凭借自身的科研优势，积极创新，将具有实用价值的科技成果进行后续的中试、应用和推广，更好地为当地的经济发展服务。