政府支持下的农民专业合作社发展之研究

宁君娥　柳世煜　柳辉林

摘要：农民专业合作社以农村家庭承包经营为基础，以农业现代规范经营为手段。以2007年颁布实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》为标志，农民专业合作社正式步入了制度化、法制化的道路。在政府的扶持、规范、调控作用下，农民专业合作社已由少变多、由小变大，最终实现由弱变强。面对新形势，需要进一步发挥政府的宏观调控作用，促进合作社健康有序发展，文章以浏阳市为例，探讨农民专业合作社在政府支持下发展的政策措施。

关键词：农民专业合作社;政府;支持;研究;浏阳市

长期以来，浏阳市大力发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，大力推进农民专业合作社建设，实现小农户和现代农业发展有机衔接，在发展现代农业、促进农民增收和推进乡村振兴中发挥了重要作用。

一、浏阳市农民专业合作社发展的基本情况、主要做法和成效

（一）浏阳市农民专业合作社发展的基本情况

农民合作社发展迅速，整体数量多，至2019年5月底全市注册农民合作社5696家。经营范围广，从产业门类来看，涉及种植业的合作社占54%，包括种植水稻、蔬菜、花卉苗木、水果、药材等;涉及养殖业的合作社占31%，包括养殖生猪、鸡、黑山羊等;涉及服务业等其他行业的合作社占15%。从行业业态来看，从事生产的合作社占56%，从事加工的占9%，从事服务的占35%（见表1）。全市入社成员11.1万人，带动农户7.3万户。

（二）政府培育农民专业合作社的主要做法

1. 实行分类定级

出台了《关于对农民合作社实行分类管理的通知》和《浏阳市规范与扶持家庭农场农民合作社等发展的实施办法》，每两年进行一次分类定级。2014年首次进行合作社分类定级，全市农民合作社划分为一、二、三、四类。2016年第二次分类定级，全市评定一类合作社114家，二类合作社376家。2018年第三次分类定级，确定全市一类合作社100家，二类合作社389家。浏阳市307家农民合作社获长沙市定级，其中AAA级45家，AA级128家，A级134家。结果应用上：一类、二类农民合作社和AA及以上农民合作社可以申报市本级及以上农民合作社示范社，其他类别的合作社不予推荐申报各级示范社。

2. 开展示范创建

全市国家级农民合作社示范社11家、省级示范社22家、联合社18家。每年重点建设40家浏阳市示范合作社、5家长沙市示范合作社、2家省级示范合作社、1家国家级示范农民合作社和2家土地股份合作社、2家农民合作社联合社建设。2016～2018年，扶持示范农民合作社164家，每家补助3万元;示范家庭农场100家，每家补助2万元。扶持资金692万元。

3. 加强指导服务

一是开展学习培训。对合作社负责人和社员开展种养技术培训，组织去中国农业大学等参加培训。三年来共有650名新型农业经营主体负责人参加了各级培训。二是创新账务代管。引导组建浏阳市鸿泰商务策划咨询中心等服务机构，代管全市有一定生产经营规模的农民合作社账务，500多家农民合作社实行了账务代管，促进了合作社账务规范化建设。三是指导服务。对农民合作社章程和制度不规范和土地流转合同不规范的情况提出建议，提供土地流转合同范本。

4. 实行动态管理

2018年对8家国家级农民合作社示范社进行了监测，对34家省级示范社开展清理认定工作，对分类评级的农民合作社进行了动态监测。动态监测结果：22家农民合作社认定为合格省级示范社，12家省级示范社认定为不合格;2家长沙市AAA级合作社、10家长沙市AA级合作社、20家长沙市A级合作社被监测为不合格;96家浏阳市一类和二类农民合作社为不合格。全市1432家农民合作社没有按时向工商部门报送年度报告，被列入经营异常名录。

（三）农民专业合作社所取得的主要成效

1. 参与产业扶贫，带动了贫困户脱贫

产业扶贫的方式主要有两种形式：一是带动发展产业。农民合作社直接帮扶贫困户发展各类产业，负责对贫困户进行技术培训服务，为贫困户提供蔬菜种子、幼苗和肥料等生产资料。2018年带动贫困户发展产业的农民合作社有27家，帮扶贫困户1383户，产业扶持资金301.7万元。二是吸纳贫困户就业。2018年32家农民合作社参与就业扶贫，发放工资324.8万元。

2. 开展社会化服务，降低了生产成本

一是合作社根据社员的生产计划，统一为社员采购所需要的种子、化肥、农药、设备等，实行批量采购。二是提高生产效率，引导农民专业合作社，开展代耕地、代育秧、代机插、代病虫防治、代收割、代烘干等“六代服务”，提高社会化服务程度，解决农村劳动力结构性短缺问题。专业化社会化服务组织602家，2018年完成专业化统防统治服务面积578.67km2，共减少农药用量33.60t，占总量15%，提高防治效果10%，增加经济效益3696万元，降低了生产成本，减轻了农业面源污染，保护了农业生态环境。

3. 发展规模经营，提高了土地利用率

实行土地流转，有效地解決了农村土地抛荒与用地需求紧缺现象并存的矛盾。解除了部分农户因农转非、外出经商务工等，无力耕种原有土地的烦恼;同时满足了部分新型农业经营主体扩大特色种养面积、发展规模经营的要求，从而“放开了挣钱的，稳住了种田的”。土地经营权流转集中，土地耕作从散户经营的一季稻为主转变为稻油、稻稻、稻菜等多季，耕地复种指数成倍提升，土地资源得到充分利用，农作物产量大幅增加。全市经营面积2.00km2以上的5家、0.67km2～2.00km2的16家、0.33km2～0.67km2的37家，全市规模经营占比35%。

4. 加速产业集聚，调优了产业结构

在农业产业调整中起主导作用。在水稻种植方面，以北区乡镇北盛、永安、淳口、沙市为主，种植0.07km2以上的生产大户90%成立了合作社。北盛镇的众益农机服务专业合作社种植水稻2.00km2。在蔬菜种植方面，蔬菜种植集聚区的官渡、沿溪、古港、达浒、普迹等乡镇成立蔬菜合作社共246家，种植蔬菜19.33km2，产量21.70万吨，产值达43.50万元。水果种植集聚区大围山等乡镇成立水果合作社135家，种植水果20.67km2，产量1.50万吨，产值达1.80亿元。西区的养猪大镇镇头、葛家等养殖生猪的合作社共120家，年出栏生猪120万头，产值达15亿元。

5. 推广新技术新品种，增加了农业效益

新型农业经营主体发挥设施和技术等优势，采取集约经营，比较完善的设备设施，较高的生产技术，应用新品种和新技术，农产品数量与品质有较大提升，农业生产相对效益明显提高。沙龙村万亩蔬菜示范区，通过土地经营权流转集中到新型农业经营主体，发展设施农业，种植大棚蔬菜，提早上市填补淡春蔬菜空缺，通过调控光、水、肥、温度、湿度，减少病虫害的发生，减少农药和化肥的使用量，生产出的农产品质量更好，更安全，价格也更高，耕地每666.67m2产值由以前农户散户种植水稻的2000元左右提升到现在的10000元以上。

二、浏阳市农民专业合作社发展中存在的制约因素

浏阳市农民合作社发展很快，分布很广，但总体质量不高。普遍存在产业规模小、经营不规范的问题。

（一）进入门槛不高，缺乏退出机制

合作社注册门槛低，合作社只需5个以上成员提供身份证和户口本，就可全权办理登记相关事宜。退出动力机制缺乏，农民合作社一般不会主动到工商部门办理注销登记。按照合作社法规范经营运作的仅占三分之一左右，一半左右的合作社实际上是家庭农场或者是合伙农场。

（二）产业链延伸短，产品产值低廉

从目前农民合作社的经营效果看，有60%处于无利润或亏损的状况，多数合作社只是进行农业初级生产，产品加工很少，初级产品价值低，难以做大做强。

（三）资格不被认同，融资贷款困难

合作社法人资格不被认同，合作社融资困难。由于合作社资产归全体社员所有，合作社法人与公司企业法人资格存在差异，金融机构不予承认。又由于合作社缺少必要的抵押物，金融机构只对合作社成员个人贷款，不对合作社贷款，合作社融资贷款难。

（四） 发展遇到瓶颈，难以取得突破

农业用地矛盾突出，发展遇到“瓶颈”和障碍。合作社的产品初加工、仓储、设施设备等均需要建设用地，按照有关文件规定附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，国土部门在审批农业生产设施用地时，占用耕地的一般不批准，合作社的正常生产用地需求无法满足，导致合作社难以做大做强。

三、政府支持农民专业合作社发展的措施

（一）开展“空壳社”清理

目前，浏阳市经营异常名录的农民合作社有1432家，给合作社整体社会形象造成不利影响。2019年中央农办等部门和湖南省开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作，重点对农民成员不够五户（个）、无实质性生产经营活动、因经营不善停止运行、涉嫌以合作社名义骗取套取国家财政奖补和项目扶持资金、从事非法金融活动以及有群众举报的其他违法违规线索的六类合作社开展清理。在清理空壳社工作中，要加强合作社规范化建设，指导农民合作社完善规章制度，加强民主管理，严格依法办社，恪守合作社宗旨原则。督促指导合作社按时完成年度报告，提高资信能力。继续开展合作社分类定级和示范社监测。

（二）加大财政扶持力度

浏阳市每年财政安排200万元扶持农民合作社和家庭农场发展。一是支持新型农业经营主体注册农产品商标，开展“三品一标”认证和知名品牌创建。二是支持建立农民合作社联合社，鼓励农民合作社入股或兴办龙头企业，培育发展一批示范农业产业化联合体。三是支持财政资金特别是扶贫资金量化到农村集体经济组织和农户后，自愿参股新型农业经营主体经营。四是支持新型农业经营主体发展中产生的新产业、新业态、新模式，优先予以培植和扶持。

（三）加强融资贷款支持

一是制定《浏阳市新型农业经营主体贷款保证保险工作实施方案》，在保留原有500万贴息基金基础上，由农业银行与湖南农信担保公司共同实施新型农业经营主体贷款工作。二是創新适合新型农业经营主体融资的金融产品，推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款，允许利用厂房、生产大棚、渔船、大型农机具、农田水利设施产权、农业保单进行抵押贷款，鼓励使用成员联保、订单质押、成员入股收益权质押等担保抵押方式，为农民合作社提供贷款担保。

（四）推行土地合作经营

土地是新型农业经营主体发展农业产业的基础，发展土地合作经营有利于新型农业经营主体简化土地流转手续，降低土地成本。继续引导农户以土地经营权入股组建土地合作社，实行土地经营权合作，发展农业适度规模经营，基本完成“一村一社”建设任务，全市土地合作经营面积达到400.00km2以上，占承包耕地面积的70%以上。

（五）设法解决用地问题

支持新型农业经营主体依法依规盘活现有农村集体建设用地发展农业产业。鼓励新型农业经营主体合建或与农村集体经济组织共建仓储烘干、晾晒、保鲜、农机库棚等农业设施，节约用地。统筹安排新增建设用地计划指标、城乡建设用地增减挂钩及工矿废弃地复垦利用指标，支持新型农业经营主体生产和农业新产业、新业态发展所需建设用地。

参考文献：

[1]喻建辉.如何更正土地承包经营权证错误[J].湖南农业，2016（07）：38.

[2]李平衡.浏阳市农村土地流转问题研究[D].石河子：石河子大学，2015.

（作者单位：宁君娥，浏阳市荷花街道农业综合服务站;柳世煜，吉首大学;柳辉林，浏阳市农业科学研究所）