论《监察法》与《刑法》的衔接适用

2020-10-12吴飞

中共乐山市委党校学报 2020年5期

吴飞

摘要：《刑法》条文中的“国有公司、企业”仅指国家独资或全资的公司企业，其管理人员包括“从事公务的人员”“受委派从事公务的人员”两种;《监察法》条文中的“国有企业”则采取最广义的界定，其管理人员亦如此，涵盖上述企业中所有具有领导、组织、监督、管理职能的人员，这就对实现法法衔接提出了实践要求。同时，审判中心主义的新一轮司法体制改革要求所有案件的审理都必须围绕庭审的标准展开，这也意味着实现监察合力的前置性问题便在于规范衔接监察对象与刑法职务违法犯罪对象。故而，理论、现实层面都对《监察法》与《刑法》实现衔接提出强烈的希冀。

关键词：国家监察法;刑法;国有企业;管理人员

中图分类号：D92 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.05.015

文章编号：1009-6922（2020）05-99-09副题引题题一题二

国家监察体制改革作为一项关键性的政治体制改革，既是中国特色社会主义进入新时代的战略支撑，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要构成。党的十九届四中全会提出培育践行“中国之治”的新命题之后，十九届中央纪委四次全会再次旗帜鲜明地指出：“要持续深化纪检监察体制改革，推动健全党和国家监督体系”“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”。[1]随着作为国家治理腐败与治官专门立法的《中华人民共和国监察法》（以下简称为“《监察法》”）颁布实施，监察权开始作为与司法权、行政权并行的一项专门权能在中国特色国家治理体系中发挥积极作用，并成为党和国家反腐工作不断推进的主导力量[2]。但国家监察体制改革并非一枝独秀，只有将其纳入国家体制改革的框架中，充分认识其与既有国家法律体系之间的衔接，才能奏响反腐合力的交响曲。因此，实现《监察法》与《中华人民共和国刑法》（以下简称为“《刑法》”）、《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称为“《刑事诉讼法》”）等法律以及与有关执纪执法、监督检查党内法规的衔接具有深刻的实践意义。

同时，审判中心主义改革亦对监察体制改革提出了新的实践要求。在审判中心主义的庭审实践中，只有一切案件侦查、调查、诉讼等程序都严格以庭审的标准为准绳，才能真正实现国家司法资源的高效配置，进而构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。基于这种话语逻辑，以刑法视角去审视监察对象也就成为体现监察效果的前置性问题。

一、问题的提出

改革开放后我国社会主义事业进入发展的快车道，在党的正确领导下各方面改革实践不断推向深入，社会主义市场经济的旗帜开始树立起来。从计划经济转轨到市场经济的过程中，最重要的举措之一便是实行国有企业改革，即将国有企业以兼并重组、租赁承包、转让重组等方式由国有独资企业转为国有独资、控股、参股公司企业并存的形式，从而适应现代市场经济潮流对国有企业管理经营以及战略决策的要求[3]。

转型过程中，原先行政化管理的国有企业不断重新回归市场经济的属性。这使得过去传统的国有企业“铁饭碗”“行政编制”去行政化的步伐也不断加快。但国有企业作为国民经济的重要支柱，始终是推进我国社会主义国家现代化、保障全体人民共同利益的有力后盾，是我们党的事业、国家事业不断前行的重要物质保障与经济支撑[4]。经过市场化改革后的国有企业可以通过市场调节与国家规制“两只手”更好地帮助政府实现经济调节与防范风险的作用。虽然经过了改制，但国有企业的本色并未发生根本性改变。随着党和国家以更为深入的方式推进监察体制改革，《监察法》将所有行使公权力的人员均纳入规制范围，这意味着国家监察范围不再局限于国家公权力的行使者，行使国家经济公权力、文化公权力以及社会公权力体系的人员亦都应当被纳入监察视域。在这种现实要求下，国有企业的监察工作亦成为我国国家监察的重要组成部分。

而国家监察权之核心在于“反腐防腐惩治权”和“法律监督权”[5]，在于对全体履公人员职务违法犯罪行为进行严格监察，并就其职务犯罪行为实施调查、移交检察院向法院提起公诉的监察权行使，所以其一切工作向度亦应当体现以审判为中心的逻辑。而推进审判中心主义的司法体制改革关键在于践行落实司法裁判标准，发挥审判所应有的把关、决定与制约效应[6]，所以在審判中心主义的语境下，落实《监察法》的相关规定就必须以《刑法》为基本面向进行，判断某一企业的性质是否属于国有企业也就成为《监察法》第十五条第三款能否与刑事实体法有效衔接的首要问题所在。根据《监察法》第十五条第三款的规定，国家监察机关依法对“国有企业管理人员”进行监督监察，而监察视域下的“国有企业”是否与《刑法》第九十三条第二款规定的“国有公司、企业”以及其中“从事公务的人员”规定相一致？厘清这两个问题是实现两法顺利衔接的首要问题。

二、监察视域下“国有企业”的范围厘清

（一）“国有公司、企业”的范围厘清

我国国有企业是国营企业改革后的产物，目的在于实现企业所有者与经营者的分离，实现国家投资企业经营管理现代化。而随着国有企业改制的深入推进与成果显现，国有企业已发展成为涵盖国有独资、控股、参股等多种形式的企业形态。

目前，我国法律层面对于某一企业是否应当被认定为国有企业尚无统一的标准，但事实层面行政部门出于行政管理的需要却做出了诸多相关规定。我国现行有效的相关法律法规与规范性文件适用的概念主要有“国有独资企业”“国有独资公司”“国有全资公司”“国有资本控股公司”“控股子企业”“国有控股企业”“国有参股企业”“国有资本参股公司”“中央企业”等几种，而对上述概念可依据其涵盖的范围分为广义、中义、狭义层面上的国有企业。广义的界定将国有参股企业在内的国家出资企业全部视为国有企业。规定广义层面“国有企业”的相关文件有：《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》（国统函〔2003〕44号）、《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（财企〔2007〕309号）、《中华人民共和国企业国有资产法》（2008）等。中义层面的基本界定是说作为出资方的国家可以绝对或相对支配的企业，这必然包括国家全部出资的国有独资企业、国有控股以及实际控制企业。规定中义层面“国有企业”的相关文件有：《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（国资党委纪检〔2010〕177号）、《中央企业贯彻落实〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉实施办法》（国资党委纪检〔2011〕197号）、《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）、《国有企业境外投资财务管理办法》（财资〔2017〕24号）等。狭义层面的界定则认为国有企业主要指纯粹的国家专资独资企业，相关法规以及规范性文件多采取“国有及（和）国有控股企业、国有参股企业”的形式进行规定。规定狭义层面“国有企业”的相关文件有：《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（国资发改革〔2008〕139号）、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号）、《财政部关于规范国有企业境外投资中个人代持股份有关问题的通知》（财企〔2010〕24号）、《国务院关于国有企业改革与发展工作情况的报告》（2012）、《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》（财企〔2012〕15号）、《企业国有资产监督管理暂行条例》（2019）等。

至于刑法层面的“国有公司、企业”究竟采取何种解读，理论界与实务界的见解亦有所不同。学界的观点主要有三种：独资说、控股说与参股说。独资说的观点是：所谓国有公司必须是依法设立的、由各级国资委或其他政府有关部门直接或间接单独投资设立的公司法人[7]，也即国有公司的第一要义在于企业出资与财产必须全然属于国家所有，也即仅有纯粹意义上的国有独资公司、企业可归属于国有公司、企业的行列[8]。控股说的观点是：《刑法》所谓“国有公司、企业”，其准确定义应当是法人的全部或大部财产属于国家，并且国家对企业法人具有实际的经营控制权[9]。持这种观点的学者认为国有独资、控股法人属于公司、企业。参股说则较为开放，认为界定国有公司、企业的根本目的在于确定财产权益、实现财产保值增值。所以在他们看来只要部分股份或者资产属于国家所有[10]，这类企业就应被纳入国有公司、企业的市场主体序列。

立法机关虽未明确界定其范围，但最高人民法院通过一系列司法解释确定了司法界对该问题的理解。最高人民法院采取独资说，认为国有公司、企业仅指国有独资公司、企业，如：2001年《最高人民法院关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物定罪问题的批复》（法释〔2001〕17号），2003年《最高人民法院全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（法发〔2003〕167号），2005年《最高人民法院关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》（法释〔2005〕10号），《最高人民法院、最高人民检察院关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》（法发〔2010〕49号）。上述四个解释均将国有控股、参股企业排除在国有公司、企业之外。

事实上采取狭义的学术理论观点进行解读无疑是正确的。因为刑法各个条文规范之间形成了一个严密的规制体系，而刑法本身的谦抑性精神应当潜移默化地影响整个刑法体系的具体条文，包括对相关法律术语的解读上。唯此才能真正践行刑法兼具惩罚犯罪与人权保障的经典职能。

此外，司法实务亦与司法解释保持同样的立场采取“狭义说”，认为国有公司、企业仅包括国有独资企业、国有独资公司两种。上海市浦东新区人民法院（2018）沪0115刑初1553号刑事判决书记载：上海苏某某公司在设立初期系纯国有公司，在2006年至2007年期间公司的2个国有股东先后进行了改制、归并，成为国有控股的非纯国有公司。上海苏某某公司成为国有资产“间接”参股的公司，含有国家资产成分，应视为国家出资企业。被告人闻某某身为公司工作人员，利用职务便利，非法占有公司资金630万元，数额巨大，其行为构成职务侵占罪而非贪污罪。此外，广东省广州市中级人民法院（2017）粤01刑终33号陈某钦贪污罪、受贿罪二审刑事裁定书记载：本案中，中国某矿业公司系国有独资的有限责任公司，中国某金属公司系中某集团控股的股份有限公司，广东珠某有限公司系中某股份公司控股的有限责任公司，故而中某股份公司属于“国家出资企业”，珠某公司亦为国有参股资本的公司。后两者并非《刑法》九十三条的“国有企业”，从这一点而言陈某钦不属于国有工作人员。所以从总体上而言，刑法领域对于国有公司、企业的界定，理论界与实务界的观点保持一致，即：国有公司、企业仅指国家独资或全资的公司企业。

（二）“国有企业”的范围厘清

《监察法》视域下的“国有公司、企业”解读亦应当在考虑法律体系协调性的基础上进行。所以其解读也应与《刑法》第九十三条第二款的解释范围保持一致，即其亦可能包含三种解释：獨资说、控股说与参股说。前者即国家全资、独资的公司、企业;中者包括国家全资、独资的公司、企业以及国家直接或间接实际控股的企业;后者即《企业国有资产法》语境下的国家出资企业，囊括国有独资、直接控参股公司企业等多种类型。依据以审判为中心的改革要求，在认定某一企业是否为国有企业时应采取刑法的确定标准，即独资说。主要理由在于若不能坚持监察机关与国家司法裁判机关保持法律认识与理解的统一性，可能导致监察调查结果与刑法罪刑法定的原则背离，从而导致刑事责任追究的“不能”[11];同时也可能造成国家监察资源与司法资源的浪费，降低国家监察工作的有效性。

但国家监察机关的解释却并非如学者们所建议的那样采取刑法解读视域的狭义观点，根据国家监委的官方解读，监察视域下的“国有企业”范围包括国有独资（含国有独资金融公司、企业）、控股企业（含国有控股金融公司、企业）及其分支机构[12]。此外，中央纪委与国家监委联合制定出台的《国家监察委员会管辖规定（试行）》则采取了更为广义的解读，该规定认为监察视域下的国有企业涵盖国有独资、控股、参股公司企业以及上述公司企业的各分支机构，也即采取最广义的实践解读。这体现出国家监委作为国家政治机关的角色定位，表明其充分践行了党和国家提出的将所有行使公权力的人员均纳入监察视域的监察体制改革目标，同时也体现了在党中央继续深化监察体制改革与加大反腐力度下国家监委的实践使命与责任担当。但这种解读视域之下仍有一些问题亟待澄清：在国家监察体制改革与审判中心主义的司法体制改革并轨推进的背景下，这种与刑法解读并不一致的解读在法理上如何进行阐述？如何进行其合理性的法理解读？如何实现与刑事实体法的衔接协调？当然，若是监察机关在调查过程中发现其认为“国有企业”的管理人员存在违纪违法行为，其可在自身权限范围内做出诸如政务处分等处置。但问题是在如此广泛的“国有企业”中，代表国家从事国有资产保值增值的管理人员不可能都仅仅涉及违纪违法行为，若是其调查发现国有控股企业、参股企业中依《中华人民共和国公司法》（以下简称“《公司法》”）产生的董事、监事、高级管理人员存在诸如非国家工作人员受贿罪等犯罪行为应如何处理？是继续依照《监察法》的有关规定与程序查处或是依据《监察法》第三十四条第二款的规定，将调查发现的上述非国家工作人员——董事、监事、高级管理人员在履职中的受贿罪等犯罪行为仅视为监察机关管辖范围内的严重职务违法行为并认为其同时涉嫌其他犯罪行为，然后以该理由将上述犯罪人员移送公安机关侦查然后移送检察机关提起公诉？

若是依据前者则势必出现监察机关动用监察资源调查得出的调查结果到法院裁判阶段不被认可，以至于前期监察机关的工作“做功无效”;而若是依据后者，虽然可在兼顾监察机关现有解释的前提下同时满足审判中心主义的要求，但问题是这种“绕圈子”的做法不仅可能造成监察机关调查后已经可以确定国有控股、参股企业董事、监事、高级管理人员的行为满足了犯罪构成的客观要件。监察机关无此调查权限，因此只能将事实上已经造成法益侵害的犯罪行为视为违法行为。这不仅降低了案件办理的效率，也对监察资源、司法资源造成双重浪费，故而这种做法亦不值得推广。

事实上，解决这一问题的办法不外乎修改《监察法》的相关解释、相关规定，使其与《刑法》关于“国有公司、企业”的范围保持一致，或者修改相关刑事司法解释，使其与相关监察解释、规定相一致。但两种方式似乎都不能完美解决该问题：若采取第一种进路，虽然解决了《刑法》与《监察法》的解释对接，有利于落实审判中心主义改革，但缩小了监察范围。这与国家监察机关是国家政治机关的第一定位存在偏差，进而可能使监察全覆盖的改革目标落空。而采取第二种进路，则可能遇到更大的现实阻力。这意味着大量国家控参股企业进入刑法的规制范畴，而随着多轮国有企业改革的深入推进，我国基本所有的企业都已经建立起完善的现代企业法人制度，企业自身的治理体系、经营架构与管理理念等均相对完善，监事会、董事会与股东会三权相互牵制的企业治理形式亦蓬勃发展起来。正常经营状况下“政府的归政府、凯撒的归凯撒”，包括国家监察机关在内的大政府不应当过多侵入企业的自治范畴。这充分体现了党和国家简政放权、推进服务型政府改革的目标，并要求司法活动中应尽量恪守谦抑的品质缩小国有企业的指代范围[13]。此外，为打造优良和谐的营商环境，提供优质科学的公共服务，更好地发挥企业家对社会主义市场经济的建设作用，从而实现经济社会的高质量发展，党和国家相继出台、施行了一系列政策意见为民营企业保驾护航。比如：2017年9月8日中共中央、国务院发布了《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》;2017年最高人民检察院发布了《关于充分发挥职能作用营造保护企业家合法权益的法治环境支持企业家创新创业的通知》（高检发〔2017〕12号）;2018年最高人民法院发布了《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法〔2018〕1号）。这都表明国家始终保持刑事法律对于经济领域与民营企业的谦抑性。若在《监察法》以及相应解释、规定中加以扩大，则与党和国家所一脉相承的态度相背离，这显然不符合国家保护民营企业发展、保障民营企业家合法权益、促进经济结构的优化改革、提升经济发展质量的全局部署，故而这种进路并不可取。而将现行《监察法》有关国有企业管理人员的相关解释、规定进行限缩，使其与《刑法》条文及精神所限定的范围一致，这无疑是当前最好的解决办法。

三、监察视域下“管理人员”的刑法定位

（一）“从事公务的人员”“受委派从事公务的人员”的范围厘清

《刑法》第九十三条的两款规定均涉及“从事公务的人员”，此处我们只讨论第二款所列的直接在国有公司企业从事公务与依法受国有公司企业委派到非国有公司企业从事公务的人员两类。学界与实务界对于“国有公司企业从事公务的人员”采取审慎的狭义理解，即只有在国有独资法人组织中代表国家实施了管理、领导、经营、监督等具有宏观控制层面的行为时才认定其属于上述“国有公司企业从事公务的人员”之列，而从事微观层面的具体事项、工作不认为其属于“从事公务”[14]。此外，依据相关法律以及党内法规的明文规定，国有独资法人组织的党委成员亦应认定为“准国家工作人员”。至于依法受国有公司企业委派中的“委派”，刑法自身的条文体系并未说明，而为了解决司法实践中出现的种种困境、明确其具体法律适用，最高人民法院和最高人民检察院相继或共同出台了一系列司法解释对其进行详细阐释。主要有：2001年的《最高人民法院关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》（以下简称为“《批复》”）;2003年最高人民法院发布的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（以下简称为“《纪要》”）;2005年《最高人民法院关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》（以下简称为“《解释》”）;2010年的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》（以下简称为“《意见》”）四部司法解释或文件。2001年的《批复》并未就“受委派从事公务”进行刑事政策层面的解读，仅仅将《刑法》第九十三条的非国有公司、企业范围界定为国有资本控股、参股的股份有限公司。2003年的《纪要》将“受委派从事公务”区分为形式、实质两个要件进行解读，形式要件将“委派”解读为“派遣、委任”两种形式，根据司法解释又将其不完全列举为包括提名、任命、指派、批准等具体形式;实质要件则体现为代表国家机关以及国有企事业单位在非国有企事业单位以及社会团体中从事包括但不限于管理、领导、组织、监督等工作。只有同时具备两种要件才属于刑法层面的“受委派从事公务”。2005年的《解释》也未作出大幅度解释，仅是对《批复》《纪要》的重申。此后为了与新颁行的《中华人民共和国企业国有资产法》衔接协调，进一步对关于国家控参股企业中的国家工作人员职务刑事犯罪问题进行具化规定[15]，最高人民法院又颁行了2010年的《意见》。本次解释在2003年《纪要》规定的形式要件与实质要件重申的基础上将“国有控参股公司的分支机构”纳入被委派对象的体系范围内，也即对《刑法》第九十三条第二款进行了扩张解释，提出了“二次（间接）委派”的命题。认为在2003年《纪要》所列举的委派机构或单位、組织之外，还包括国家出资企业上级、本级的党委机构、党政联席会议等对国有资产负有监管、保值增值职责的组织。委派形式从2003年《纪要》认为的提名、任命、指派、批准四种具体形式增列为包括批准或者研究决定，“从事公务”的内容由管理、领导、组织、监督增加了“经营”的种类。

基于刑法教义学的理解，刑法条文关于“受委派从事公务”的相关规定表明可以进行委派操作的机构仅有法定的四类，并不包含2010年《意见》所设定的组织。“委派形式”虽增列一项，但必须严格恪守刑事法律的谦抑性品质对其进行狭义理解。也即所谓的“批准或者研究决定”是严格按照执政党各级组织的民主集中制原则进行的，形成的决策、决定等必须体现集体意志而非领导干部的个人情感倾向[16]183。而“从事公务”的内容即使进行扩张也必须张弛有度，恪守上述的谦抑性品质。根据汉语语法的规则，经营与管理、领导、组织、监督呈并列关系，也即具有同一性质或具有相同的价值取向与情感认同。因此这里的“经营”必须与管理、领导、组织、监督一样对所从事的工作或任务具有一定程度、一定范围的自主决策权;其次代表国家出资方行使承担股东的权利与义务，参与企业的各种日常活动;最后对国有资产的保值增值负责，对损害国家投资的行为进行监督[16]183。

也就是说，2010年《意见》不论是从形式要件还是实质要件都对《刑法》以及前述司法解释进行了扩张。对此有学者指出：2010年《意见》新提出的“间接委派”实际上是一种“进二退一”的博弈选择。将原属于国有公司企业的部分管理人员（一般具备国家干部编制）通过程序选择再次委任到国有控参股企业中的现实意义，一方面体现了其职位、地位的重要性，加强了对国有资产投资的监管;另一方面也体现了对原有干部使用管理制度的延续[17]，是一种国家层面对国有企业改革的综合战略考量。

（二）“管理人员”的刑法定位

《监察法》第十五条第三款清楚标明其监察范围包含国有企业管理人员，但法条并未就“国有企业”“管理人员”进行术语解释，其后中央纪委与国家监委对其进行解释。关于“国有企业”的范畴解释前文已述，此处不再赘述。而法律解释认为的“管理人员”主要包括国有控参股企业以及分支机构的全体领导班子成员，主要包括在上述法人或组织中依据《公司法》等法律法规产生的且由国有股权代表担任法人、组织的正副总裁、正副董事长以及董事、正副总经理，设有党委的法人、组织中的正副书记、纪委书记与工人代表组织的主席，以及对国有资产担有经营管理职责的各部门正副经理、正副总监以及车间正副主任等国有企业中层、基层管理人员和在监管国有资产重要岗位的财务部门人员（诸如会计、出纳）等。此后，中央纪委与国家监委颁布施行的《国家监察委员会管辖规定（试行）》再次对上述法律术语进行扩张解释，认为监察法认为的“管理人员”包含所有国家出资法人及其分支机构中包含但不限于由党组织或国有企事业单位、公司企业以提名、推荐、任命、批准方式而进行监督、组织、领导、管理等活动的人员。

因此，实现《监察法》视域下的“国有企业管理人员”与《刑法》视域的“从事公务的人员”“受委派从事公务的人员”规范衔接应当从以下方面进行考量：

首先，国有独资企业作为全民所有制企业，其班子成员本身即为在国有公司、企业从事公务的人员，这一点与《刑法》中的规定一致，故而国有企业的全体班子成员纳入监察范围本身毫无问题，亦不存在任何与《刑法》衔接的矛盾。国有控参股企业及其分支机构等国家出资企业的领导团体成员，却并非全然属于“准国家工作人员”。国有资本控参股企业是国家资本与非国家资本诸如民营企业、海外资本、职工团体等依法共同投资建构的企业法人团体。一旦新的法人设立，所有出资即成为法人财产，而包括经营管理、决策分红等事关企业发展经营的事项即成为各出资方所共享的权利[18]。因此，企业的董事、监事、高级管理人员以及经理等管理人员的选举产生等均是严格按照《公司法》等法律以及公司章程操作的（独资国有公司除外），国有出资方仅享有与其他各方相同的提名权、推荐权以及表决权等。这也就意味着并非所有国家控参股企业及其分支机构的领导集体成员都必然属于“准国家工作人员”。《监察法》将其限定为由国有股权代表出任的一系列管理人员，这就意味着其实现了对国有控股企业、参股企业及其分支机构领导班子成员的区分处理：即若是该类人员并非由国有股权代表出任，其仅仅代表公司的利益与其他非国有资本出资方的利益，这样的班子成员并不被纳入《监察法》的监察范围;而对于那些一方面代表公司的利益，另一方面亦属于国有股权代表，这种班子成员就属于《刑法》规定的“准国家工作人员”，其应当受到《监察法》的监察。这种划分既体现了国家支持、保障民营企业发展的态度，又体现了国家监察、全方位、无死角、全覆盖的监察理念。

其次，依据国家监委认定的对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员范围仍有问题亟待明晰：即如何界定某一“部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人”仅对国有资产负有经营管理责任？上文已述及公司法人的独立地位，也即出资完成设立公司之后，各方的出资都归结为公司法人的独立财产，又从何单独区分“国有资产”？此外公司的部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等属于公司的管理人员，其对全体股东的利益负责而非仅对“国有资产”的保值增值负责。其不仅代表国有出资方的利益，亦代表非国有单位、职工集体或个人的利益。若是将这里的“国有企业”仅仅理解为国有独资公司、企业并不存在任何逻辑问题，但国家监委采取的是包括“国有控股企业、参股企业及其分支机构”在内的广义解读。这些企业、公司或机构中的部门正副经理、正副总监以及车间负责人等并非全都属于兼具“双重身份”——既代表国家利益，又代表非国家利益。将前者纳入监察范围无可厚非，而将后者纳入监察范围则使得监察范围过宽，可能不利于民营经济的发展。

再次，将国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员等纳入监察范围亦具有法律衔接上的合理性。这类人员担负着对国有财产投资运行过程中的监督管理职责，对于国家资产保值增值、合理利用等都具備职务上的“公职性”，当然属于《刑法》第九十三条第二款规定的“从事公务”或“委派从事公务”的人员之列。而国有企业所属事业单位的领导集体成员、国有参股企业以及金融机构中对国有资产监管经营职责的人员，亦应当被理解为国有企业管理人员的范畴，这在法律衔接上不存在问题。

最后，中央纪委国家监委印发的《国家监察委员会管辖规定（试行）》（2018年4月16日）[19]关于国有企业管理人员的理解，实际上是对2010年最高人民法院和最高人民检察院颁布施行《意见》的再次确认。根据《国家监察委员会管辖规定（试行）》的精神，只要经所在的国家出资企业以及分支机构中的党组织以党的民主集中制程序表决通过，从而进行各项领导工作的人员均可被视为“国有企业管理人员”。而2010年《意见》亦指出经对所在国家出资企业具有监管职权的本级或上级组织、部门批准、决定而代表其在该国家出资企业从事领导经营工作的，亦应当认定为国家工作人员，也即《刑法》第九十三条第二款所指的“准国家工作人员”。2010年《意见》中的“组织”被解读为“上级或者本级国家出资企业内部的党委、党政联席会”。为了实现法法衔接的通畅性，我们认为《国家监察委员会管辖规定（试行）》中的“党组织”亦应当采取与2010年《意见》相同的解释，即将其做广义理解为“上级或者本级国家出资企业内部的党委、党政联席会”;而经所在的国家出资企业以及分支机构中的党组织以党的民主集中制程序表决通过，从而进行各项领导工作的人员也属于《刑法》第九十三条第二款规定的受委派从事公务的人员之列。此外《国家监察委员会管辖规定（试行）》讲到“从事领导、组织、管理、监督活动”，2010年《意见》指明“从事组织、领导、监督、经营、管理工作”，这实际上也体现出了监察全覆盖的要求。而问题在于从事“经营活动”乃是作为市场主体的企业成立的主要目的，亦是其参与市场经济活动的主要方式，若是对这种企业的常态性活动都纳入监管则明显与我国推进企业改革、释放市场经济潜能的改革目的不相符，《国家监察委员会管辖规定（试行）》未将“经营活动”纳入监察范围是对上述《意见》的正确修改。

四、结语

人类历史上的任何改革都不是一项孤立的事业，改革作为一項系统性工程，必然要照顾到方方面面的制度安排，梳理好款款项项的规范衔接，这样才能保持改革始终得到人民群众的支持与拥护，才能使改革真正成为促进中国特色社会主义事业发展的不竭动力，成为实现中国之治的重要源泉。习总书记说：“我们必须始终坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。”[20]国家监察体制改革更是如此。党员干部作为党治国理政的重要力量，而作为“治官之治”重要抓手的《监察法》关照对象便是这个“关键少数”，因此以法治的视域去规制腐败，使“治官之治”真正在法治的轨道上运行，通过法法衔接形成制度合力，以法治的制度之笼使“关键少数”真正做到“不敢腐、不能腐、不想腐”，从而保证党的事业永远在正确的道路上前进、永远得到历史与人民的认同！

参考文献：

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