“十四五”时期我国财政可持续发展的路径选择

福建师范大学经济学院 福建江夏学院会计学院 谢 冰

一、引言

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》重点提出了“将财政赤字和政府债务控制在可承受范围内，确保财政的可持续性”的要求。2016年以来，全国财政工作会议持续强调“确保地方财政可持续”(见表1)。全国财政工作会议将“确保地方财政可持续”列为2019年十大重点任务。2020年新冠肺炎疫情冲击叠加经济下行风险，给包括中国在内的各国经济带来极大挑战，更给财政收支平衡和可持续发展带来巨大压力。在“积极的财政政策要更加积极有为”的大背景下，减税降费政策将进一步落实，以养老保险潜在资金缺口为代表的民生财政支出压力增大，财政调入预算稳定调节基金、国有资源(资产)有偿使用收入等存量资源的空间也在收窄，土地财政需要转型，大规模基础设施建设期的政府债务难解。2020年《政府工作报告》指出：当前和今后一个时期，我国发展面临的风险和挑战前所未有。中国的财政可持续发展已经到了一个需要高度重视的时刻。

表1 2016年以来全国财政工作会议关于“财政可持续”的表述

在相当长的一段时间里，学者们对财政可持续问题的研究均围绕政府是否有能力偿还债务来展开(Keynes，1923；Buiter，1985，邓子基，2001；Charles，2007)。随着关于财政可持续的理论研究和各国实践不断取得的进展，财政可持续的概念外延不断扩大。余永定(2000)从财政收支平衡的角度分析了如果政府能够长期保持财政收支平衡或通过发行国债弥补财政赤字，财政也可以实现可持续。高培勇(2009)从财政职能和财政运行的角度认为财政可持续应立足于经济的可持续，经济可持续不仅可以弥补市场失灵，也可有效控制财政风险。邓晓兰等(2013)从政府债务和财政收支结构的关系角度分析，认为适当保持政府的债务规模和合理的财政收支结构将持续促进经济增长与财政可持续发展。国家发改委经济研究课题组(2012)从公共资源与财政支出责任之间的关系角度认为政府未来所拥有的公共资源足以履行其未来承担的支出责任和义务，可以保证财政的可持续。Burnside(2005)发现要实现财政可持续性，不仅要保证政府具有较强的偿债能力，还需要保持财政政策和货币政策的稳定性。

随着财政可持续的理论研究逐渐深入和各国实践不断取得新的进展，财政可持续的概念也在新的理论基础和现实条件下被重新认识，这也说明财政可持续性是一个动态的过程，在不同的经济发展阶段和宏观财政政策调控下，财政的可持续状态并不相同。“十四五”时期中国将进入饱和型财政需求阶段，资本边际回报率递减，正外部性的边际回报也在递减，民众和企业对公共品的需求上升。与此同时，政府融资成本递增，债务存量积累，债务风险递增。在这样的关键时点，持续跟踪研究，打好财政可持续发展的各项制度基础，尤为重要。这种变化迫切需要财政兼具公共性和发展性。因此，当前对于财政可持续的认识应概括为：财政运行平稳顺畅、财政职能有效实现、财政政策兼顾稳定灵活、财税体制科学完善，通过提供公共产品和服务以满足人民群众需求，充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

二、“十三五”以来我国财政发展的主要成就

“十三五”时期，全国各级财政部门按照“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的要求，坚持以新发展理念为指导，以供给侧结构性改革为主线，以保障和改善民生为重点，不断推进财税体制改革，为促进经济发展和社会进步提供了坚实的财力保障。

(一)财政收入持续增长，国家财政实力日益壮大

一是财政收入连续上新台阶。在经济快速发展的基础上，实施积极的财政政策，推动供给侧结构性改革，依托“一带一路”倡议和扩大对外开放等重大措施，“十三五”时期财政收入总体保持了平稳较快的增长态势，2019年全国一般公共预算收入为190382亿元，为2015年的1.25倍，年均增长6%。但由于结构性减税、养老金降率等举措以及新冠疫情的影响，根据《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》统计，2020年全国一般公共预算收入180270亿元，较2019年将下降5.3%(见图1)。

图1 “十三五”期间全国一般公共预算收入增长情况

二是财政收入质量趋于稳定。在积极推进“营改增”和减税降费政策的背景下，2016～2019年全国税收收入占一般预算收入的比重仍均保持在80%以上(见图1)，2020年1～4月甚至高达86%左右，主体税种税收收入占2/3(见表2)。同时，2020年第一季度全国一般预算总收入占GDP的比重达到22%，比2015年提高了2个百分点。

表2 2020年1～4月全国地方一般公共预算收入构成和主要税种

三是税收产业结构持续优化。三次产业中，第三产业税收占比和增收贡献逐年提高，税收主角地位愈加强化，全省第三产业税收占全部税收总收入比重在2016年首次超过第二产业后，2017年、2018年和2019年第三产业税收比重分别高于第二产业6.9个、7.4个和7.9个百分点。其中，房地产业和金融业税收占税收总量的比重提高较多，分别比2015年提高6.3个和5.5个百分点(见表3)。

表3 2015～2019年全国三次产业税收占税收总收入比重 单位：%

(二)财政支出规模持续扩大，支出结构进一步优化

1.财政支出规模总体不断扩大。

随着国家财政实力的不断增强，财政对国家基础设施建设、经济和社会事业发展的保障能力不断提高。“十三五”时期全国一般公共预算支出规模从2015年的175768亿元增加到2019年的238874亿元，增长率为36%。2020年全国一般公共预算支出安排达到247850亿元，比2019年增长3.8%(见图2)，支出总量总体仍保持扩张态势，财政支出总体向地方倾斜，并更注重发挥财政政策逆周期调节的作用时机。

图2 “十三五”期间全国一般公共预算支出情况

2.财政支出结构持续优化。

(1)政府带头过紧日子，大力压减一般性支出。一是在支出结构安排上，严控“三公”经费及各类行政事业经费，把财政支出更多用在保障与百姓生活息息相关的领域。2016年、2017年、2018年的“三公”经费预算数分别为6146.48万元、6067.87万元、5697.54万元，逐年递减且均低于2015年的6146.48万元，同时2019年安排对地方转移支付超过7.5万亿元，增长9%，除刚性和重点项目外，其他项目支出平均压减幅度达到10%。二是将基本支出纳入财政绩效管理，加强对财政支出的精细化管理，进一步加大项目预算的公开力度。2017年，10个部门将重点项目的文本和绩效目标随部门预算一并向社会公开，2018年增加至36个部门的36个项目，2019年在之前的基础上继续增加了14个部门的14个项目。

(2)财政保障民生效果彰显，公共服务水平显著提升。按照“十三五”规划的工作部署，不断调整和优化支出结构，加大重点支出的结构调整力度以及对公共服务领域的投入，增加对脱贫攻坚、“三农”、结构调整、科技创新、生态环保、民生以及基础设施建设等重点支出(见表4)。以2020年1～4月财政支出为例，与民生直接相关的支出占财政支出比重保持在70%以上(见图3)。

表4 2015年与“十三五”时期一般性公共预算支出及部分类级、项级科目支出额对比 单位：亿元

图3 2020年1～4月全国一般公共预算支出构成情况

一是教育事业优先发展。“十三五”期间，全国各级财政不断加大教育方面的投入，从2015年的26205万元提高到2019年的34913万元，占当年一般公共预算支出的19.2%。并实施新一轮学前教育发展三年行动计划，建立健全义务教育经费保障机制，支持现代职业教育和高等教育发展，促进各类教育事业协同发展。

二是社会保障水平不断提升。2014年城乡养老金并轨以来，国家连续五年按照平均5%的幅度提高基本养老金，2015年月平均水平达到2209元，是2015年2209元的1.73倍。城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准由每人每月70元提高至88元。城市和农村低保平均标准分别由2015年底的411元/月和2777元/年元提高到2020年的624元/月和5336元/年，兜底保障能力显著增强。

三是医药卫生投入持续加大。医疗保障水平大幅提高，将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗政府补助标准从2015年的380元提高到每年每人不低于540元。基本公共卫生服务人均经费从2015年的40元提高到2019年的69元。“十三五”期间，全国医疗卫生与计划生育支出提高到2019年的16797亿元，为2015年的1.41倍。切实推进了全国实现城乡居民基本医疗保险政策一体化和城乡居民基本医疗保险制度设区市统筹。

四是强农惠农精准扶贫力度加大。中央预算内投资持续加大“三农”投入力度，确保财政投入与补上全面小康“三农”领域突出短板相适应，有序扩大用于支持乡村振兴的专项债券发行规模，推动城乡协调发展。“十三五”期间，全国一般公共预算农林水支出预计达到97684亿元，为“十二五”时期66265亿元的1.47倍。

五是生态环境建设成效显著。党的十九大以来，我国全面推动绿色发展，对环境污染治理的投资快速增加，加大天然气、水电、核电、风电等清洁能源的投入比重，目前有将近1万亿元，比21世纪初增长了近7倍，这让城镇的环境基础设施建设水平进一步提高。

(三)财政宏观调控能力增强，公共财政体系不断健全

“十三五”时期，财政宏观政策持续创新，加强逆周期调节，更好发挥政策组合效应，提高精准性、有效性和科学性，逐步完善公共财政体系。

一是相机实施积极财政政策和适度宽松货币政策，护航经济平稳前行。“十三五”时期，财政部门实现了由被动调控向主动调控转变，由直接调控向间接调控转变，由单一手段调控向综合运动工具调控转变，建立了适应不同经济运行形态需要，包括目标定位、政策取向、工具组合、时机选择、组织实施等一系列要素在内的财政宏观调控体系。

二是推进供给侧结构性改革，支持经济转型升级。细化落实财税配套政策，深度参与制定促进创新转型、培育高新企业、金融产业升级、外贸稳定增长等一系列政策措施，推动经济稳定增长和产业转型升级。统筹各类财政性资金，大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，积极扩大有效投资，持续加大对内外贸的扶持力度。

三是着力深化财税体制改革，释放制度红利。积极推进“营改增”税制改革，落实结构性减税和普遍性降费政策，严格执行促进小微企业、高新技术企业发展等税收优惠政策，取消、减免、暂停征收部分行政事业性收费和政府性基金，适当降低失业、工伤、生育保险费率，有效减轻了企业和居民的税费负担。落实企业研发费用加计扣除政策，改进科研项目和资金管理，推动大众创业万众创新。

四是加强债务管理，防范和化解财政金融风险。完善债务管理制度，严格限定政府举债程序和资金用途，对政府债务实行限额管理。开展存量债务清理甄别及核查工作，摸清债务底数，为政府债务分类纳入预算管理奠定基础。顺利完成政府债券自发自还工作。通过发行新增债券和置换债券，有效降低政府融资成本，缓解融资压力，促进经济平稳健康发展。

三、“十四五”时期我国财政可持续发展的制约因素

影响财政可持续性的因素非常复杂，不仅与财政收支是否平衡、是否有能力偿还债务有关，还受到本国各种制度因素以及外部经济环境的影响。

(一)赤字缺口长期化，国债余额不断积累

一方面，财政收入增速明显下滑。近年来我国经济进入新常态后，国内生产总值(GDP)与财政收入开始呈现中低速增长，由于大宗商品进口价格下跌、工业生产放缓、企业效益下滑等经济因素的影响，以及为实施逆周期经济调节，较大幅度降低了增值税的基准税率和企业承担的关键性社保费率的结构性政策调整。2019年我国一般公共预算收入增长仅为3.8%，为1988年以来的历史最低值。同时，2019年仅减税降费就达到2.36万亿元，2020年国家继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元，预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。同时，由于房地产市场不景气以及土地出让金急剧减少，全国性基金收入的降幅达到了9.2%，进一步加剧了财政窘境。

另一方面，财政支出刚性需求增加。我国经济社会已正式进入“新常态”，正面临着人口老龄化程度加深、刻不容缓的环境治理以及新型城镇化的持续推进等问题，加重了财政社会保障支出与基础设施投资的责任。2016～2020年财政支出总量及速度持续增长(见图2)，这说明国家为推动供给侧结构性改革而选择实施了更加积极的财政政策，支持各项改革的稳步推进以及民生的持续改善，但同时也不可避免地加大了财政压力。

在财政收入增长减缓、支出刚性增加的背景下，财政收入与支出的赤字缺口由2010年的0.67亿元增加到2020年的6.76亿元，发行国债的规模越来越大，尤其是2020年的《政府工作报告》、中央和地方预算草案公布了对冲疫情影响的更加积极有为的财政政策方案：发行抗疫特别国债1万亿元、地方政府专项债券3.75万亿元，2020年赤字率拟按3.6%以上安排，赤字约3.76万亿元，国债余额达到230402万元。2010年与2019年相比，GDP增长率从10.6%降到6.8%，一般公共预算收入增长率从21.4%降为3.8%(见表5)，经济增长率下滑，财政收入增长乏力，居高不下的财政赤字和国债负担率给财政可持续发展带来了巨大的压力。

表5 2010～2019年我国财政可持续发展有关指标

(二)地方政府债务问题严峻，局部存在严重债务风险

地方债务风险已经成为我国现阶段最大的财政风险之一。据财政部数据显示，截至2020年4月，全国地方政府债务余额为230402亿元，比2015年增加了56%，虽然控制在全国人大批准的限额内，地方债务负债率也明显低于《马斯特里赫特条约》规定的60%的政府负债上限，但地方政府的债务率长期高达80%左右，潜在的风险依然不可小觑(见图4)。

图4 2015～2019年我国地方政府显性债务余额及债务指标

分地区看，经济发达地区的债务余额相对较高，仅重庆和湖北的债务余额有所减少，多数省份债务增速超过了全国水平，宁夏、广西、山东、福建四省份的增速均超过了100%；由于经济增长和财政收入的放缓降低了地方的偿债能力，局部地区仍存在发生风险的可能性，如贵州、辽宁、云南和内蒙古的债务率都超过了100%的警戒线，分别达到120.20%、197.47%、111.23%、104.70%。

地方政府还存在一定数量的隐性债务。2014年修正的《中华人民共和国预算法》正式赋予地方政府发行政府债券的权力，同时规定发行债券作为地方政府融资的唯一途径，但由于前期地方政府为了追求发展速度进行违规融资、承诺和担保，我国目前还存在大量的隐性债务。根据李丽珍和安秀梅(2019)的测算，隐性债务与显性债务比趋于1∶1。因此，整体上看，2020年地方政府债务规模预计超过50万亿元，但考虑到100万亿元的国内生产总值目前仅有11万亿元的公共财政收入，地方政府的债务负担率和偿债压力可想而知。

同时受到新冠疫情的影响，2020年第一季度，除西藏之外，全国其他省份财政收入全部负增长，其中多达21个省份的财政收入降幅超过10%，湖北、海南、新疆、重庆、黑龙江、内蒙古的财政收入降幅更是分别达到了47.60%、31.80%、23.40%、23.23%、21.70%和20.60%，地方政府债务率将达到更高的水平，因此从地方政府债务角度观察，我国财政的可持续发展同样受到一定的威胁，而基层地方政府的财政情况更加令人担忧。

(三)地区间财政经济不平衡不充分发展成为常态

由于受经济基础、区位优势、资源禀赋和管理理念等因素的影响，我国地区间财政经济不平衡不充分发展的趋势愈发明显，也给财政可持续发展带来影响。

一方面，经济发展水平差异较大。从经济总量来看，2020年第一季度广东省排名第一，达3023.96亿元；排名靠后的有宁夏、青海和西藏，分别为101.20亿元、65.93亿元和50.12亿元。广东省的经济总量分别是上述三省的30倍、46倍和60倍。从人均GDP来看，排名第一位的是天津，达到11.56万元；第二位的是北京，为11.47万元；广东省排名第8位，为7.33万元；云南省排名第30位，为3.14万元；甘肃省排在末位，仅有2.75万元(以上数据根据各省国民经济和社会发展统计公报数据测算而得)。经济发展水平的差异，影响不同地区的聚财能力，影响财政可持续发展的后劲。

另一方面，地方政府财政实力不平衡。从财政收入总量来看，2019年一般公共预算收入排名前三位的有：广东省(12651亿元)、江苏省(8802亿元)、上海市(7165亿元)；排名后三位的有：宁夏(444亿元)、青海(272亿元)、西藏(230亿元)。从财政自给率来看，上海市为88.01%，北京市为83.04%，江苏省为77.00%，甘肃省为24.66%，青海省为16.08%，西藏为11.05%。地方财政实力的不同，其自给能力将有差异，必然会给财政可持续发展带来负面影响。

(四)财税体制制度的不合理

从理论上讲，健全的财税体制是财政可持续性的重要保障。当前我国财政的可持续性是建立在不规范、不完善的财税体制基础上的，这些体制如果继续存在，必然会对未来财政的可持续产生较大的影响。(1)在税负结构方面。展望未来，尽管结构性减税是我国税制改革的主基调，但企业尤其是中小企业仍普遍感到税负沉重，这主要是由于税基窄、税收负担分布不均衡，企业尤其是中小企业成为税收负担主要承担者。企业作为财政收入的主要贡献者，必然影响其未来发展后劲，一旦经济的增长潜力受到抑制，自然影响到财政的可持续性。(2)在中央与地方财税关系方面。新一轮积极财政政策实施过程中，地方政府债务规模急剧膨胀，这在一定程度上反映了中央与地方在财权与事权上存在不协调问题，地方政府负担过重，各级政府之间事权与财权、财力相匹配的体制待完善。(3)在预算管理体制方面。当前财政预算没有完全覆盖所有的政府财政收支活动，未将全部国有资源的租金性收入和国有资产的经营性收入纳入财政管理，不同预算之间存在相互混用、挪用现象，加大了财政运行风险。同时，现行的年度预算，与经济波动周期、中长期战略规划缺乏协调衔接，从而使现有预算不仅具有明显的顺周期作用，不利于宏观调控，也不利于长期发展战略实施。

(五)国际环境的不确定性对财政可持续发展产生不良影响

作为一个外贸依赖度很高的国家，国际环境的变化对我国经济增长有着较大的影响。一方面，中美国际贸易争端的不断加剧，将对中国经济发展带来难以估量的负面影响，不仅会给财政收入增长带来不确定性，同时也增加了为应对贸易保护主义挑战的财政支出新责任，从而给财政可持续发展造成新的困难。另一方面，随着新冠疫情在全球的不断蔓延，美国股市已持续三个月剧烈下挫，黄金和大宗商品市场高幅度波动，美国财政部已经先后实施了四轮财政救助与经济刺激政策。亚洲开发银行5月15日发布的估算数据显示，受新冠肺炎疫情蔓延影响，全球经济损失最高或达8.8万亿美元。这相当于全球国内生产总值(GDP)的9.7%。国际货币基金组织于4月15日发布的《财政监测报告》显示，为应对疫情，各国已采取的财政措施共计约8万亿美元。报告预计，2020年全球公共债务占经济总量的比重将上升约13个百分点，达到96%以上。疫情的发生进一步加剧了本就疲软的欧元区面临的经济下行压力和风险。欧盟委员会在其发布的2020年春季经济预测报告中提出，预计2020年欧元区整体政府赤字占GDP比重将从2019年的0.6%飙升至8.5%，而2020年欧盟整体政府赤字占GDP比重将从2019年0.6%上涨至8.3%。此外，自2014年以来一直呈下降趋势的公共债务占GDP的比例也将上升，预计欧元区该数据将从2019年的86%增长到2020年102.7%，而欧盟的这一数据预计将从2019年的79.4%上升到2020年的95.1%。

四、“十四五”时期推动我国财政可持续发展的政策着力点

新常态下，我国的社会结构和经济形势均发生了变化，诸多因素共同作用导致我国财政收支矛盾不断加大，巨额的债务问题在短时间内难以化解，部分地区的财政可持续问题较为严重，如解决不妥有可能转化为国家财政风险。财政政策一般围绕着财政收入和财政支出展开，主要手段包括税收、财政支出、财政投融资机制，也包括非税收入、公债以及国库现金管理等，面对新常态下财力约束趋紧，我们既要在财政投融资和税费制度上做文章，提高财政资金的配置效率，更需要有效的财税制度供给。

(一)财政收入政策的着力点：减税清费

税制因素是影响财政收入的重要关键因素。减税降费是着眼于发展全局的财政政策措施，是有效应对宏观经济形势和培育经济转型发展动力的重要手段。一方面降低企业税负成本、增加企业利润，增强其投资能力和创新激励；另一方面通过对不同行业的差别减税政策，优先发展部分高新技术产业，实现产业结构的进一步优化，激发市场活力。此外，非税收入也是财政收入的重要组成部分，且近几年在财政收入中的占比增速较快，在推进结构性减税过程中，要防止出现政府通过增加非税收入弥补税收增长乏力导致财政收入不足的现象。

相应的财政收入政策调整措施应该落脚于“可持续减税降费”政策，以提升财政可持续为目标，让市场主体的获得感更加强烈。具体讲，首先，要做好“营改增”改革的后续工作，按照“逐步提高直接税比重”的要求，为增值税的进一步减税提供空间；推进消费税改革，对于一些涉及高耗能、高标准的产品和服务应尽快纳入征税范围，如对于烟草制品继续提高消费税税率水平；加快推行“综合与分类相结合”的个税改革方案，提高个税比重，有效提升高收入群体的税收贡献，确保大规模减税降费的可持续性。其次，调整税收优惠政策，突出税收优惠调整的结构性，尤其是要取消部分已经存在过剩产能、环境污染严重企业的税收优惠，而对创新型、环保型企业则要加大税收优惠力度，延长税收优惠年限，鼓励企业的自主研发。最后，更好地规范地方政府的非税收入行为，清理不规范的行政收费、基金等，适当扩大部分费用的免征标准，这也是提升财政可持续性的重要措施。

(二)财政投融资政策的着力点：融资模式创新

经济新常态下，我国财政面临的最大不确定性是筹资，原有的土地财政模式已经难以为继，财源紧缩也已成为不争的事实，如何利用有限的政府资金撬动更多的社会资本成为解决问题的关键，创新财政投融资模式应该作为供给侧改革的重要突破口。总体思路是处理好财政存量资金、地方债券、PPP项目、城镇化基金之间的比例关系和不同层级政府的分配关系，构建多元化的财政融资模式。

首先，要推进债务置换和债务重组，引入社会资本，优化债务结构，平滑债务负担，同时压缩地方政府一般性支出，盘活土地等可变现资产和存量资金，针对“政府和社会资本合作”(PPP)模式，要明确地方政府对PPP模式的债务责任边界，强化对政府承诺支出管理，实现全生命周期的风险防控，加强对PPP项目的预算管理能力。其次，完善地方债券市场，适时推出多层级地方市政债券。现阶段地方债券的发行规模还较小，且仅局限于省级政府，可以在地方债限额管理基础上，增加地方发债的机会，试行省以下层级地方政府发行市政债券，同时规范债券评级工作，完善省以下层级公债的评级体系，尽快形成合理的发行定价机制。

(三)财政支出政策的着力点：投资结构与资金效率的优化

财政投资政策作为财政支出政策的重要组成部分，如何提高投资效率成为财政供给侧改革的关键。财政投资的作用主要体现在直接财政资金的投入方面，虽然政府投资多数时候被认为是需求侧调控的手段之一，但投资形成的公共基础设施、教育水平的提升等将作为供给侧的改善，形成高效率的资本积累，优化潜在总供给，为经济的长期发展提供动力。财政投资的作用还体现在财政补贴上，财政补贴政策的合理性、补贴资金的使用效率等是供给侧改革的重点，要发挥其政策引导作用。因此，需要寻找高效率的财政投资和补贴方向，摒弃大规模、低效率的投资模式，更多地为实现基本公共服务均等化、改善民生和提高企业绩效服务。

具体讲，首先，要合理界定财政与市场的职能范围，继续加大对重大科技研发项目、各类扶贫支出以及教育、医疗和环境保护项目的财政投资，对基础设施的建设则应该优先支持落后地区、农村地区，适当减少对发达地区基础设施建设的财政投资，避免重复建设。其次，对财政补贴进行结构性调整，引入财政补贴的竞争机制。在财政补贴政策的调整中，应该适当减少对国有企业的财政补贴，增加对创新型中小企业、民营企业的补贴力度，减少对已经产生产能过剩企业的补贴力度，引入财政补贴的竞争机制，通过对企业发展绩效的筛选，及时调整补贴范围。

(四)财政制度供给侧改革着力点：深化财税体制改革

财政供给侧改革还需要深化财税体制改革，摆正政府与市场的地位关系，保障地方财政的可持续性。1994年实行分税制以来，地方财权与事权不对等的问题逐渐暴露，随着国家对“土地财政”和地方融资平台的严格管控，再加上“营改增”的实施，进一步减少了地方税源，地方财政的可持续性问题更为严重。供给侧改革除了要求财政资金的供给之外，还要求财税制度的供给创新，通过财税体制的改革形成合理的政府与市场边界定位的新的央地财政关系。

首先，进一步完善地方税体系，加快开征环境税、房产税等，增加地方政府的税收分成比例，缓解对土地财政的依赖。其次，要加快落实中央与地方的支出责任，适度缩小地方财政的事权范围，减少专项转移支付资金比例，完善纵向一般转移支付制度，缓解地方财政的支出压力。再次，各级政府都应该建立中长期财政规划，尤其是对债务发行、使用、偿还进行长期规划，重点加强债务的可持续性测度和风险控制。最后，加强财政与金融的协同配合，防范财政金融风险。虽然财政政策在供给侧改革中能够发挥其结构性的特点，但财政与金融存在互补的优势和协同作用，财政政策的作用发挥离不开金融的支持。例如，地方债务置换缓解了地方政府的债务风险，但置换过程需要银行的配合以及宽松的货币环境，金融部门需要通过降准、降息等方式予以配合；PPP项目在供给侧改革中被寄予厚望，除了财政部门，金融部门也可以通过直接融资和间接融资的方式推动PPP项目的开展；财政部门通过减税和财政投资等手段，鼓励企业扩大生产和投资，同时也需要金融机构将资金引导向实体经济，才能达到激活微观主体的目的。

综上，新常态下推进供给侧改革的财政政策着力点在于结构性减税与清费、创新投融资模式和优化投资结构与效率，三者相互关联，存在逻辑递进的关系。减税清费是要减轻企业和个人的税负水平、释放微观主体的活力，但在短期内会减少财政收入，财政缺口的加大将威胁财政的可持续发展，进而倒逼财政融资模式的创新，一方面要通过提高赤字率、发行债券弥补税收的减少，另一方面要激活“沉睡”的财政资金、利用PPP模式撬动更多的社会资金投资。盲目的大规模投资只会造成更大的财政风险，需要财政投资的精准发力，提高财政资金的效率。按照上述三条路径推行财政供给侧改革，可以理顺财政收支关系，但同时还需要合理的财税体制与制度保障。