从风险与信息披露谈PPP融资模式的优化建议——以N市地铁x号线项目为例

黄彤欣 河海大学

一、选题背景及意义

为了适应现代经济的发展，各国越发重视公共基础设施建设，为了弥补BOT模式的不足，一种新型的项目融资模式（即PPP模式）逐渐出现并在国内外兴起。这种模式，是指政府部门或地方政府在建设公共基础设施的过程中，通过市场竞争的方式，选择具有投资运营能力的社会资本，签订合同，让非公共部门所拥有的资源提供公共产品和服务。近年来，PPP模式在我国落地并且应用越发广泛，在我国基础设施建设领域发挥着极其重要的价值。但同时，其在应用中的一些问题也逐渐暴露出来。

二、PPP模式在N市地铁x号线中的应用分析

（一）N市地铁x号线PPP项目概述

N市地铁x号线是N市轨道交通线网的骨干线路，全长37.4公里，预计2020年底建成通车。x号线建成后将成为N市全网客流量、客流强度最大的线路之一。

2016年，项目规划阶段，由于N市地铁集团公司债务负担较重，为缓解政府财政负担，决定采取PPP模式建设地铁x号线。经过公开招标，2016年10月，宣布由A公司控股全资子公司B集团有限公司（以下简称B集团）与某隧道工程有限公司（以下简称C公司）组成的联合体中标，并在社会各界的大力支持下，正式签订协议并于当年12月投入建设。

（二）N市 地 铁x号 线PPP运 营模 式分析

地铁x号线工程总投资额约为339.72亿元，PPP项目建设部分总投资约219.48亿元，其中工程费用195.77亿元。PPP项目注册资本约为总投资额的30%，58.84亿元，其中N市地铁集团代表政府方拟出资约5.88亿元，占比10%；社会资本方，即B集团与C公司共出资90%，其中B集团拟出资约52.87亿元，占比89.85%，主要负责投资、融资以及运营管理工作，而C公司拟出资500万元，占比0.08%，主要负责项目的建设与管理。

N市发改委、市地铁指挥部与x号线项目公司签订了为期 16 年的特许经营协议，其中建设期5年、试运营期1年、运营期10年。由于B集团和C公司都不具备地铁运营管理的能力和经验，x号线项目公司与N市地铁运营公司签订了委托运营协议，将x号线的建设期运营筹备、建成后的运营工作都委托给了N市地铁运营公司（见图1）。

（三）地铁x号线PPP项目成效与优势

（1）促进政府职能转换，减轻财政负担

截至2018年末，N市已开通地铁线路共10条，有6条线路处于建设阶段，为发展城市交通轨道建设，已投入数百亿财政资金，负担着巨额财政债务。采取PPP融资模式建设地铁交通，主要由社会资本企业投资建设，有效地缓解了N市政府的财政负担，弥补建设资金不足的问题。同时，经济飞速发展，公众需求也不断上升，而政府部门能力有限，难以在基本职能的实现与满足越发多样化的需求之间达到平衡，采取PPP模式可以促进政府从繁重的事务中脱身出来，从过去的公共基础设施建设的提供者转换为监管者的角色，督促地铁建设的实施，保证工程质量。

（2）推动社会资本进入多元化公共服务领域

B集团作为世界知名房地产企业，具有较强的市场竞争性与垄断性。不同于传统的政府部门生产，社会资本能够从市场化的竞争中脱颖而出，加入社会基础设施建设，其能够提供更为多元化与差异化的产品与服务，不仅能够激活社会公共服务领域，推动其多元化发展，同时也能够推动社会资本与基础服务建设领域的竞争化与市场化。

（四）地铁x号线PPP项目问题与风险

截至2019年上半年，B集团已完成投资为38.93亿，与预期进度有些许差异，显然在项目推进的过程中存在问题使得工程进度延缓。

图1 N市地铁x号线项目PPP项目运营模式

（1）缺乏有力监督

在该项目中，N市地铁集团由政府授权，负责项目的建设监管。然而，由于缺乏相关经验以及对监管环节的重视，政府只简单地套用传统的监管模式与手段，粗糙地对监管的权力进行了授权，未针对PPP模式进行优化与更新，缺乏对各主体的具体职责、监管内容的系统规定，未能明确划分各责任主体，导致监管权责含糊不清，大大减弱了监管效果，使得该项目效果未达到预期。

（2）合同存在含糊部分，分工职责不明确

N市地铁x号线项目在建设实施中存在多处分工含糊、职责不明确的问题。首先是自建工程部分与PPP项目工程的交接不明确。该项目分为政府自行建设与PPP项目融资模式下的建设，但在事先签订协议的过程中，对这方面的工作划分、工程时间衔接未充分考虑。其次，项目承包公司内部分工不明确，存在分歧。B集团和C公司虽然作为联合体中标，但实际上是两个独立的社会资本。这些都导致实际项目建设过程中存在难以明确划分的模糊部分，增加了各实施方与承包方推卸责任、降低建设效率的风险。

（3）未来收益不确定性

由于绝大部分的社会资本企业实际上并没有实施过地铁PPP项目，整个大陆地区都缺乏相关经验，所以会存在预算分析与筹划不到位与低价竞标的情况发生。在N市地铁x号线项目中，B集团中标的一大原因即为低价投标，导致在后期建设中，公司可能还要倒贴融资费用，增加了财务风险。不仅如此，地铁PPP项目实施过程复杂，建设周期较长，随着项目实施与推进，逐渐会有新问题暴露出来，即使投入使用之后，其长期盈利能力也会受到市场和政策等因素影响，难以稳定估计和控制。

三、PPP融资模式中的信息披露

N市地铁x号线工程作为一项PPP项目，其投资的主体多元化，不仅涉及政府部门（即N市地铁集团），同时也涉及社会资本方（B集团与C公司），各主体之间成果共享风险共担，利益关系复杂，因此在信息披露与会计处理方面存在不少问题。

（1）PPP项目未能在政府财务报告中体现

自2016年底N市地铁x号线项目正式开工，N市地铁x号线项目有限公司于当年10月成立，但N市地铁即相关政府部门的财务报告中并未体现这一项目的相关信息。

我国的政府会计采用“双基础”模式。收付实现制下只反映政府的收支情况，对于PPP项目也只能进行大概的收支核算，不能完整地反映政府部门对于PPP项目投资完整与真实的财务状况。而权责发生制度下，我国目前尚未落实将PPP项目反映在该制度下的政府财政报告中。

（2）PPP项目资产确认难以明确

我国《政府会计准则第 5 号——公共基础设施》在第三条中规定，PPP模式下形成的公共基础设施的确认和计量，适用其他相关政府会计准则。但实际上到底具体适用哪些准则并不明确。

首先，PPP项目资产应该确认在哪一方的账面上难以明确。2018年末，N市地铁x号线项目，除了B集团的财务报告确认了相关资产，C公司与N市相关部门均未确认该资产。

其次，PPP项目资产究竟应该确认为哪一种资产。2016年末，B集团将x号线项目确认为在建工程，而C公司将其确认为企业可供出售金融资产；2017年末，B集团将地铁x号线项目转入其他非流动资产，之后在此账户下调整项目的建设投资额。总体看来，国内对于PPP项目的会计确认与核算随意性较强。

（3）PPP项目的信息披露不够充分与规范

在N市地铁x号线项目中，政府与社会资本共同投资建成的N市地铁x号线项目公司缺少系统规范的财务信息披露，政府财务报告也不能具体反映这一项目的相关信息，而社会资本方，C公司除了2016年以外也找不到相关财务披露，B集团虽有披露与体现，但仅仅只是在相关账户下调整每年的投资额与建设进度，与该PPP项目相关的信息披露少之又少，难以了解其具体建设情况与投资资金使用情况。PPP项目涉及各方利益，不全面的信息披露会降低财政透明度，使得各个利益相关者无法得知项目实际成本，也难以体现与察觉项目的潜在风险。

四、基于N市地铁x号线案例对我国PPP融资模式的优化建议

（一）强化政府的监管力度

首先必须明确监管各方的权利义务责任，就建设监管的权利义务责任进行细化明确，赋予足够的权利、明确相应的责任，以便于监管方更好的开展工作；其次，政府监督管理体系应该覆盖项目生命周期，从事前的准人监管到事中的执行再到事后的审核，贯穿项目始终，深入浸透各重要环节，保证项目的顺利实施与推进。

（二）完善项目体系与细化合作机制

由于PPP项目涉及多方利益主体，包括政府部门、社会资本，甚至社会资本也有可能是多家企业，因此完善项目体系建设，建立起有效的协调机制，规避合作中的问题与分歧非常关键。

首先是要在合同初始阶段就对各方的职责与权利划定较为明确具体的界限，保证各利益方能在建设期间各司其职；另外，可以建立起针对整个项目的争议协调机制，促进PPP项目各方定期或者不定期开展协调工作，解决合作中的争议，推进项目顺利进行。最后，也可以建立项目的再评估与完善机制，定期对项目进行问题分析和风险评估，不断纠正与完善项目建设，以解决由于建设期较长导致的风险。

（三）完善建立相关的法律法规体系，规范PPP项目会计信息披露

首先是要加强相关法律法规建设，重视审计监督。我国相关法律与会计准则尚不完善，会计处理与审计环节都存在一定的随意性，因此应尽快针对PPP模式出台具体化的会计准则，规范会计处理，并且要加强对审计的监督，切实保证国家对此类项目的管理落到实处，服务于社会公众。

其次，应基于控制法对PPP项目资产产权进行划分。以地铁建设为例，虽然项目期间由运营方运营维护，但实际上拥有定价权和最终控制权的是政府，同时对资产进行监管，通过向使用者收取费用来获得利益，因此，将PPP项目确认为政府的资产似乎较为合适。

另外，需要拓宽相关信息披露渠道。PPP项目应在政府的财政报告中有所体现，“双基础”模式下，收付实现制与权责发生制都应较为详细与全面地反映。也可以充分利用现代化信息技术，建立起全国 PPP 综合信息管理和发布平台，保证相关政府财务信息透明化。