生态经济区生态治理府际合作现状及提升策略

王明安 董树军

关键词府际合作 生态治理 生态经济区

十九大报告指出，生态文明是社会主义现代化强国的重要目标，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。如何建设社会主义生态文明？中央政府先后同意山东省建设黄河三角洲高效生态经济区（2009年）、江西省建设鄱阳湖生态经济区（2009年）、湖南和湖北省联合建设洞庭湖生态经济区（2014年），以探索我国生态文明建设之路。到2020年，这三个生态经济区已历经7-11年的建设，是否达到了预期目标，有何亟待解决的共性问题？基于此，本文以洞庭湖生态经济区为例进行分析和解答。

一、生态治理府际合作是生态经济区建设的重要保障

分析评价生态经济区建设，首先必须准确理解建设生态经济区的目的与原则。生态经济区是拥有相对独立自然生态系统的、跨多个行政区的、经济发展与本区域生态环境资源关系极为密切的一个相对完整的自然和人文地理单元。生态经济区建设不是一般的区域经济一体化，它强调保护和利用好本区域生态环境资源来发展生态经济，实现区域经济社会发展与资源环境承载力相适应、自然与人类和谐发展。简单来说，生态经济区建设的首要目的是发展生态经济，第一原则是坚持生态优先。

洞庭湖是我国第二大淡水湖，被誉为“长江之肾”。洞庭湖区是指以洞庭湖为核心，向东、南、西三面过渡为河湖冲积平原、环湖丘陵岗地、低山地区，在行政区划上包括湖南省岳阳市、常德市、益阳市、长沙市望城区和湖北省荆州市，共33个县级行政单位（下文简称四市一区）。洞庭湖水生态系统是洞庭湖区的主要生态环境资源。洞庭湖区具有保持江湖水域生态平衡的重要作用，也是我国粮、棉、油、鱼等重要农产品生产基地，但近些年来受江湖关系、气候变化和人类活动等因素影响，湖泊萎缩、生态退化问题日益凸显，这片历史上的富庶之地已发展相对落后。为统筹洞庭湖区经济社会发展和生态环境保护，2014年4月，国务院正式批复同意《洞庭湖生态经济区规划》（下文简称《规划》），同意湖南、湖北联合建设洞庭湖生态经济区。《规划》指出，区域战略定位首先是全国大湖流域生态文明建设试验区，区域建设的基本原则第一条是坚持生态优先。

坚持生态优先，首先要修复已遭破坏的区域生态环境。按照《规划》“两年打基础（2014-2015）、五年新跨越（2016-2020）”的发展目标，洞庭湖生态经济区要在2020年实现生态功能基本修复。那么，历经7年多的建设，洞庭湖生态经济区是否如期实现了这一目标？中央政府是这样评价的，“近年来，湖南省加大洞庭湖生态环境整治力度，推进解决一批突出生态环境问题。但洞庭湖区污染防治工作还有明显短板，生态环境保护形势依然严峻。”

洞庭湖区生态治理为什么“还有明显短板”？原因是多方面的，其中一个重要的原因是各地方政府在生态治理上缺乏有效合作。因为生态环境资源是公共产品，而公共产品供给的主体是政府，即生态治理应以政府为主导。又洞庭湖是一个相对独立的自然生态系统，洞庭湖生态环境资源具有区域整体性，也就是说区域生态产品供给应实行区域整体性供给，或者说在洞庭湖区已被划分为若干行政区的现代社会，应该实行区域各行政区政府合作供给。正如《规范》在“第八章实施保障”的“创新生态环境保护机制”内容中指出，必须“建立高效统一的湿地管理体制”“加强入河湖水质水量统一管理”“建立生态系统保护修复和污染防治区域联动机制”等。“统一管理”和“区域联动”就是指地方政府合作，即洞庭湖生态经济区各地各级政府问以及政府各部门问合作治理区域生态环境。但生态治理耗资巨大，在实行分税制财政管理体制时代，“各地方政府往往囿于局部利益，对生态治理采取‘不作为态度，或是寄希望于‘搭便车”，容易形成“公地悲剧”后果。对此，笔者曾以2018年引起社会广泛关注、并由国家生态环境部督察的湖南省洞庭湖下塞湖矮围事件为例进行过分析，认为下塞湖矮围之所以存在长达14年未能拆除的一个重要的原因，是事件相关政府，包括上下级政府、不同地方的政府以及同一政府各部门在“拆围”上缺乏有效合作。如何解决区域各地方政府在生态治理中的“不作为”，著名经济学家曼瑟尔·奥尔森指出，“除非存在强制或其他一些特殊手段以使个人按着他们的共同利益行事……”其意是，必须通过制度来规范，即构建洞庭湖生态经济区生态治理府际合作机制，使地方政府实现生态治理合作。

二、生态经济区生态治理府际合作的現状及不足

关于区域生态治理的府际合作机制，从国内外成功经验来看，主要是要搭建合作平台、制定合作规划及实施方案、健全合作运行机制等。纵观洞庭湖区生态治理现状，发现府际合作机制存在诸多不足。

（一）区域府际合作平台层级低且类型不丰富

合作平台是合作各方对话交流的场所，常见的府际合作平台依据行政权力的强弱依次主要有区域政府管理机构、区域府际联席会议和区域合作论坛等。目前，洞庭湖区生态治理的府际合作平台发展是非常不成熟的。

首先，成熟的区域一体化都会有一个区域性政府管理机构来进行跨行政区管理，但洞庭湖区还没有这样的政府管理机构。虽然湖南省成立了洞庭湖生态经济区建设领导小组办公室，但它仅对湖南省洞庭湖区的三市一区起指导和协调作用，其政府管理职能是非常有限的，而且洞庭湖区还包括湖北两省的荆州市。其次，如果说目前建立洞庭湖区政府管理机构还不现实，那么建立区域府际联席会议制度应该是很有必要的。《规划》也明确指出，要“健全两省高层协商机制，建立湖区四市联席会议制度，协调解决生态经济区建设中的重大事项。”但目前，不仅两省高层（政府首长）联席会议没有举行过，而且四市一区的政府首长和生态环境部部门负责人联席会议也没有召开过，仅在2018年和2019年分别在湖南省岳阳市和常德市召开了洞庭湖生态经济区（四市一区）政协主席联席会议第一次和第二次会议（第三次会议在计划中），而政协毕竟只是履行参政议政职能。再次，洞庭湖区生态治理府际合作的第三种形式也非常有限。迄今为止，洞庭湖区仅有一个较为常态化的合作论坛，即从2015-2018年连续举行了四届的洞庭湖生态经济区绿色发展论坛（该论坛是湖南省洞庭湖生态经济区建设领导小组指导的、旨在探讨“如何振兴实体经济发展”的经济论坛，2019年的第五届只查找到了论坛征文通知，没查找到论坛正式举行的相关信息）。还需指出的是，上述政协主席联席会议和论坛都并不是专门针对洞庭湖区生态治理的，只是涉及到了相关问题。

（二）区域生态治理府际合作规划及实施方案不完善

无规划不未来。《规划》也指出，“湖南、湖北两省人民政府要切实加强组织和领导……组织编制具体实施方案和重点领域专项规划。”洞庭湖区生态治理合作规划可以是阶段性治理目标，如三年、五年行动计划，也可以是专项行动治理行动，如城市污水治理、工业废水治理、养殖污染治理专项行动等。洞庭湖区生态治理合作实施方案，可以通过签署府际协议（准立法行政契约）甚至区域生态环境法律来规范、调解合作中的矛盾纠纷。

目前，洞庭湖区生态治理的规划及实施方案制定都很少体现府际合作，也没有形成规范府际合作的行政协议和法律法规。如《洞庭湖生态环境专项整治三年行动计划（20182020年）》（湘政办发（2017）83号）和《湖南省洞庭湖水环境综合治理规划实施方案（2018-2025年）》（湘政发（2019）20号）中都有这样的表述：按照分级管理、属地为主等原则，将任务分解到市县、到具体责任单位和责任人。这是区域生态行政区治理，不是府际合作治理。还有这两个文件都是湖南省人民政府制定的要求下级政府执行的行政命令，不是平等对话和多边协商的结果，与府际合作规划或行政协议是有很大差别的。

（三）区域生态治理府际合作运行机制不健全

无规矩不成方圆。区域府际合作得以持续健康进行，必须有一套引导和制约各地各级政府行为的基本准则，即府际合作运行机制。就区域生态治理来看，主要包括信息沟通机制、成本分担和利益共享机制、监督考核机制。基于洞庭湖生态经济区生态治理府际合作平台层次低和合作规划不完善，区域生态治理府际合作运行机制几乎还没起步。

首先，从生态信息沟通机制来看，在现代网络信息时代，不仅尚未建立一个统一的类似于“洞庭湖生态经济区网”的网络平台，而且四市一区的生态环境局网站也未开辟洞庭湖生态经济区专栏，洞庭湖生态经济区的生态信息沟通依然是上下级政府问的纵向沟通而不是地方政府问的横向沟通。纵向沟通会导致生态环境信息传递滞后和失真，这是非常不利于区域生态治理的，例如河流上游突发水污染信息若不能及时准确地通报给河流下游政府及生态环境部门，这对于下游防治工作来说就是贻误战机。其次，在生态治理成本分担和利益共享方面，洞庭湖生态经济区各地方政府也还没有建立相应合作机制。所以，在实行分税制财政管理和GDP为主的政绩考核时代，区域各地方政府在生态治理上自然是乐于“搭便车”，而在生态资源利用上不甘落后则造成“公地悲剧”。再次，区域地方政府官员的绿色政绩考评机制尚未落实。对政府行为的监督考核，最终会体现在对政府工作人员尤其是政府官员的监督考核上。近些年来，虽然中央一再强调绿色政绩考评，但许多地方并没有真正落实，洞庭湖生态经济区生态治理情况也是如此。例如在湖南省洞庭湖区下塞湖矮围事件中，虽然有62名国家公职人员被问责，但这一定程度上说是中央环保督察组专项督察的結果。

三、生态经济区生态治理府际合作的提升策略

应对上述洞庭湖区生态治理府际合作的不足，借鉴国内外一些区域生态治理府际合作的经验，提升洞庭湖区生态治理府际合作可以从以下几方面入手：

（一）尽快搭建实效性强的区域府际合作平台

要增强洞庭湖区生态治理府际合作，首先区域各地方政府必须加快合作平台建设。首先，可以考虑先建立一个由国家生态环境部或长江水利委员会牵头、由洞庭湖区四市一区政府权力让渡而成的过渡性政府管理机构——“洞庭湖区生态治理管委会”，以引导和协调洞庭湖区各地方政府进行生态治理府际合作。其次，尽快建立四市一区政府首长或生态环保部门负责人联席会议，对区域生态治理问题进行协商。再次，丰富洞庭湖区生态治理合作论坛形式，除政府（或生态环境部门）召集外，四市一区的社科联、高校等的相关智库机构都可召集研究洞庭湖区生态治理的专家学者和社会各界热心人士共同参加论坛，为政府决策提供咨询服务。

（二）协商制定区域生态治理规划及实施方案

现在正是各地“十四五”规划编制的重要时期，洞庭湖生态经济区各地方政府要利用这一有利时期，通过各种府际合作平台协商制定区域生态治理阶段性目标或专项规划。在洞庭湖区生态治理实施方案上，要促成区域地方政府问签署行政协议，实现洞庭湖区生态治理综合立法、合作立法，加快制定《洞庭湖保护条例》和《河道管理条例》等法律规范，以避免区域生态治理中“政出多门”和各地标准不一，使区域各地方政府在生态治理中有法可依、有章可循，并限制一些地方政府的不合作行为。

（三）健全区域生态治理府际合作运行机制

首先，搭建一个现代化的区域生态信息平台，实现洞庭湖生态经济区四市一区政府生态环境信息共享，并实行信息公开。这不仅可以提高区域地方政府生态治理的行政效率，而且也便于公众及时了解区域生态环境信息，参与生态治理并监督政府的生态治理行为。其次，建立和完善区域政府问生态补偿和横向财政转移支付制度，当然这种补偿制度应建立在府际协议和府际合作规范之上。例如建立河流下游政府向上游政府，重点开发区政府向湿地和生态公益林等生态保护区政府进行横向财政转移支付补偿。再次，严格监督、考评和问责机制。不仅要落实上级政府对洞庭湖区各地方政府官员的辖区生态绩效考评和生态环境保护“一票否决”制度，而且应把地方政府官员是否促进和积极参与洞庭湖区生态治理纳入政绩考评体系。不仅要强调对官员任期内的生态绩效考评，而且还要强调生态责任终身追究制。不仅要重视社会公众、环保公益组织、媒体对政府的生态治理行为监督，而且还要重视网络监督新形式。