PPP项目联合体投标法律问题分析

2020-10-10赵静

法制与社会 2020年27期

赵静

关键词PPP项目联合体项目公司连带责任

一、联合体投标

根据《中华人民共和国招标投标法》第三十一条第一款及中华人民共和国政府采购法》第二十四条的规定，联合体投标即指两个或两个以上法人或者其他组织通过组成联合体的方式以一个投标人的身份共同参加投标。之所以出现联合体投标的相关规定，主要就是考虑到复杂的大型项目，对技术能力和资金需求较高，靠一家投标人的实力力量可能难以实现项目的全部目的，所以规定可以联合多家投标人汇聚各自的优势以一个投标人的身份参加投标。

从上述规定中可以看出，联合体投标的出现，就是为了通过允许具有不同优势的投标人通过签订联合体协议的方式组成一个相对稳定的整体，从而更好的实现招标项目目的。

二、PPP项目联合体投标

尽管有《中华人民共和国招标投标法》第三十一条第四款的规定，但在实践中，大多数情况下招标人并不愿意选择联合体投标，且根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》三十七条规定，招标人也有权拒绝联合体投标，只要在资格预审公告、招标公告或投标邀请书中明确规定即可。

招标人不愿意选择联合体投标，往往是因为联合体成员的利益诉求不可能完全一致，管理起来较为复杂，彼此之间容易产生纠纷，对于招标人而言难以协调，大大增加了项目的风险。因此，在许多项目中，招标人会排除联合体招标的可能性。

但是，与传统招标项目相比，PPP项目内容覆盖面更广，要求社会资本方具有多方面甚至跨行业的能力。而对于大多数社会资本方而言，其资源和经验是有限的，很难在各方面做到兼顾。如在签订PPP项目合同后，社会资本方再寻求有经验的合作方合作，一方面对于社会资本方而言，成本和风险难以控制;另一方面对政府方而言，由于后期加入的第三方资质未经过政府方的审核，风险也会大大增加。

因此，国家发展和改革委员会在2016年发出的两个关于政府和社会资本合作项目的文件中均大力鼓励社会资本方组建联合体参与PPP项目投标，而就笔者所接触的PPP项目而言，政府方在招标文件中一般也都会允许社会资本方组成联合体投标。

组建联合体时，社会资本应当有意识地选择能够增加竞标概率的合作方，例如，联合体应当配备具有建设经验、运营经验、融资经验的各方，达到优势互补、风险分担的目的，降低建设、运营成本，保障PPP项目的顺利进行。尤其是运营机构，过去政府项目更多的是BT项目，不涉及运营部分，大部分企业也缺乏运营的经验和能力，但鉴于PPP项目的运营期限短则十年，长则数十年，运营实际是决定整个PPP项目是否成功的最为重要的一环，因此选择合适的运营方参与组建联合体，可以有效提高联合体在投标中的核心竞争力。

三、PPP项目联合体投标资质认定问题

根据《中华人民共和国招标投标法》第三十一条第二款的规定，组成联合体的各方均应具备招标项目文件要求的专业技术能力。如果组成联合体的各单位具有相同的资质，那么应该按照资质等级较低的联合体成员方确定联合体的资质等级。

依据上述规定，在PPP项目中，是否联合体各方均应具备建设、运营、融资的能力呢？笔者认为，这一理解不符合立法的本意，也不符合实践中的现实情况。《中华人民共和国招标投标法》第三十一条第二款立法本意是为了防止资质等级低或没有资质的单位，通过联合体投标方式，挂靠资质等级高的单位，作为实际施工人承担招标项目的建设。而在PPP项目中招标的主要目的是选择社会资本方与政府合作，并不是选择仅具有投资、建设或运营等某一方能力的供应商，而是选择能够具有投资、建设或运营等综合能力，能够对PPP项目全生命周期负责的实体。这就要求，投标人需要组织多个实体按照联合体协议组建联合体，联合体成员分工协作，分别承担PPP项目中投资、施工、运营维护等工作。这样，只需要承担相应工作的联合体成员具备相应资质就够了。例如，PPP项目招标文件中要求投標人建设资质为建筑工程施工总承包一级，也允许联合体参与投标。某联合体由建设单位甲和运营单位乙组成，两单位中只有甲单位具有建设工程施工总承包一级资质。甲乙根据共同投标协议约定甲单位负责项目建设，乙单位负责项目运营，此时联合体资质应当被认为符合招标文件的要求。但如果甲乙均为建设单位，共同投标协议中也未明确乙单位不参与项目建设，则甲、乙都应具有建设工程施工总承包一级资质。

财政部第三批PPP示范项目中，河南开港大道PPP项目就是由中国建筑一局（集团）有限公司与上海星景股权投资管理有限公司联合体中标，其中，前者是具有丰富建设经验的建设单位，后者则是复星集团旗下专业从事PPP投资的股权管理公司。该项目的顺利实施，为社会资本联合体参与PPP项目提供了可贵的经验。要求传统的工程建设单位同时具有PPP项目要求的融资能力与长期的项目运营能力，实践中存在困难，并不好实现，选择通过组建联合体的方式进行投标，满足项目需求，实现项目目的，是PPP项目的一个良好选择。

笔者认为，PPP模式重视的是全生命周期的物有所值，在PPP项目的各个阶段，应由最具有资质的最优效率的社会资本方承担相应的责任。无论从立法层面还是实践层面，在社会分工日益精细化的今天，要求单一社会资本方同时具备投融资、项目设计、项目建设、项目运营等全方面的最优资格条件显然是不必要的，通过联合体成员资格条件的“强项”叠加才是最现实的选择。当然，在对社会资本方联合体的资格条件进行“强项”叠加时，采购人还应当在采购文件中要求联合体成员的“强项”与其根据联合体协议承担的联合体“分工”相匹配。