东西部扶贫协作与对口支援帮扶工作的实践与思考——以北京市东城区与内蒙古化德县对口支援帮扶工作为例

张杨

（中共北京市东城区委党校，北京100010）

东西部扶贫协作和对口支援，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是打赢脱贫攻坚战、实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。北京市东城区与内蒙古自治区化德县在扶贫协作对口支援帮扶工作中，按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》要求，围绕“产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持、社会参与”的主要任务，将“两不愁、三保障”和“六个精准”要求贯穿始终，探索形成了以“四立足四带动”为核心的全方位扶贫协作的“东城模式”，推动了习近平总书记关于做好新形势下东西部扶贫协作工作的讲话精神和关于扶贫工作的重要论述在化德县落地生根。

一、探索形成以“四立足四带动”为核心的全方位扶贫协作“东城模式”

“四立足四带动”全方位扶贫协作的“东城模式”，即立足扶贫的长远之策、根本之策、关键之策、重要之策，以党建引领带动“志”“智”双扶、以首都优势带动产业合作、以“六个精准”带动全面协作、以资源整合带动社会参与。

（一）立足扶贫的长远之策，以党建引领带动“志”“智”双扶

一是建立A字型党组织引领体系。以东城区委和化德县委为“A”字型党组织领导工作机制的顶点建立协调沟通机制，东城区委书记与化德县委书记定期沟通，东城区区级领导班子成员亲自带队多次到化德调研对接。充分发挥东城区委各直属党（工）委的组织合力，整合区内各级机关、党派团体、企事业单位和非公企业、社会组织党组织资源，以挂职干部临时党小组为纽带，与当地各级基层党组织对接，形成对口支援帮扶的工作合力。

二是以认同培育为核心“扶志”。一方面，积极培育政治认同和国家认同，充分发挥首都功能核心区“四个中心”功能主要承载区的优势，通过邀请化德县党员干部代表参加建国70周年观礼等重大政治活动，增强当地党员干部做好扶贫攻坚工作的政治责任感和历史使命感。另一方面，积极培育榜样认同，帮助化德县当地党组织挖掘培育扶贫工作先进典型和贫困户脱贫先进典型，全方位加强宣传工作，努力营造“懒惰可耻、脱贫光荣”的正能量。

“A”字型党组织工作机制

三是以人才支援为重点“扶智”。先后选派4批17名党员领导干部、专业技术人才到化德县挂职，涉及党政管理、宣传调研、教育卫生、中医药材、电子商务、就业指导、经营销售等多个“智力帮扶”领域，成立了挂职干部临时党小组，隶属乌兰察布市挂职干部临时党支部领导。通过建立“帮扶包干”制度，与乡镇村企业及贫困户结对帮扶，深入一线调研，为当地出谋划策、提供智力支持，并发挥好对接东城区帮扶资源的桥梁纽带作用。同时，结合自身专业优势，通过开展主题党日活动等形式为当地义务送教、开展义诊等服务，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。

（二）立足扶贫的根本之策，以首都优势带动产业合作

一是发挥政治资源优势。充分利用东城区作为首都功能核心区拥有的国家部委和市级机关、企事业单位等资源优势，助推产业合作。如积极协调国家林业和草原局为化德县增加护林员公益岗位，组织召开联席会议提供林草业政策咨询并争取扶持政策；协调国家和北京市的市场监管部门积极沟通化德县农副业和服装等产品进入北京市场的准入政策；协调学习强国、北京电视台、北京日报等媒体加强对化德县特色产业和文化旅游的宣传推广。

二是发挥高端产业优势。作为国家中医药发展综合改革试验区，发动同仁堂等高端中医药企业与化德县对接柠条花等特色中医药产业项目。发动红桥市场、吴裕泰公司等对化德县当地电子商务、特色产业发展进行指导；发动北京布逸昊服装服饰有限公司、北京迎政时装有限公司等5家东城区工商联的会员企业与化德县5家服装企业签订一对一帮扶协议，助力化德服装企业转变经营理念、推动产业升级。

三是发挥活动推介优势。利用首都大型展会、活动集中的优势，为推介化德及化德的特色产业产品搭建平台。以北京世园会的召开为契机，在东城区政府推动下，成功举办了2019年世园会化德县成果展及特色产品展销化德主题日活动，现场销售农畜产品2.6万元。东城区还积极帮助化德县特色农副业产品参加中国国家品牌网承办的“一县一品”品牌扶持行动，协调召开了东城区对口帮扶县专项选品对接会，使化德大白菜顺利获选“一县一品”帮扶对象，并现场举行了签约仪式。

（三）立足扶贫的关键之策，以“六个精准”带动全面协作

一是扶贫对象精准。在东城区外联办的牵头带动下，化德县政府于2019年成立了外联办。两地外联办发挥牵头协调职能，加强东城区与化德县相关部门的对接互访。以2019年为例，两地共调研对接16次、参与人数275人次，对2018年底以来已脱贫贫困户和贫困人口情况进行动态调整，识别出剩余贫困户1131户、贫困人口2480人，精准掌握了当地扶贫对象情况，为集中开展脱贫攻坚奠定了基础。

二是措施到户精准。瞄准建档立卡贫困人口脱贫精准发力。如针对因自然环境恶劣致贫贫困户易地搬迁后的脱贫需求，建立和完善劳务输出对接机制，由两地联合举办了“2019年‘京蒙劳务协作’暨‘春风行动’大型招聘会”3场，东城区人力社保局提供50家单位近两千余岗位信息，发放政策宣传资料3000余份；针对因技能缺乏致贫贫困户，选派专家到化德县举办创业、职业指导等培训4场，培训157人次，发放书籍100册；针对因病因残致贫贫困户，拨付57.2万元健康体检项目资金用于大病医疗救助，并将150万帮扶资金充实到大病医疗救助基金中。通过就业帮扶措施，安排解决了全县贫困人口1571人的就业问题；通过援建大病医疗救助基金，惠及全县240户因病因残致贫贫困户。

三是项目安排精准。东城区发动区属国企京诚集团为化德龙头企业出资400万元用于扩大生产项目，区职能部门和3家街道办事处向化德县农牧局、七号镇、白音特拉乡捐赠资金总计68万元，用于5家脱贫车间建设和公益性岗位设置。东城区残联投资60万元，委托如常集团帮助化德县30名建档立卡的重度贫困残疾人与北京企业签订劳动合同，并依托化德县艳阳天农民合作社通过养鸡项目为贫困残疾人托养户均50只蛋鸡，组织残疾人参加培训和劳动，实现贫困残疾人北京、本地双就业双收入。

四是资金使用精准。2019年东城区政府以项目化援助的方式向化德县捐赠财政资金1000万元，重点围绕基础设施建设、产业发展、人才培训等领域实施帮扶项目7个，撬动了化德县村级光伏电站项目、农产品进京销售项目、贫困人口大病救助等产业扶贫项目，全年受益贫困人口达1602名，带动脱贫人口837名。

五是因村派人（第一书记）精准。一方面，积极邀请化德县党员干部到东城区挂职和参加各类培训、提高能力素质，截至目前已接收挂职干部2名、创业致富带头人24名，其中就包括部分驻村干部和第一书记。另一方面，发挥挂职干部作用，与结对帮扶村的第一书记和驻村工作队加强联系沟通和业务指导，确保驻村工作顺利开展。

六是脱贫成效精准。东城区通过加大对化德县公益岗位设立帮扶力度，解决了贫困人口就近就业423人。东城区支援化德县农牧局、七号镇、白音特拉乡建设的脱贫车间吸纳就业95人，其中就业贫困人口16人，利益联结机制惠及贫困人口128人。东城区通过创新残疾人帮扶模式，有效破解了因残致贫人口精准脱贫难题，2019年化德县残疾人员实现脱贫人口1042人，有效激励了贫困残疾人的生活信心，成为京蒙对口帮扶又一创新模式。

（四）立足扶贫的重要之策，以资源整合带动社会参与

一是整合捐赠帮扶资源。2019年，东城区组织以工商联会员企业为主体的40余家企业赴化德开展实地考察和帮扶活动，两次组织会员企业采购化德县村集体经济生产档案盒1万个并捐赠10万元用于3家脱贫车间建设，决胜科技捐赠平板电脑100台、中深泰公司捐赠图书5000册，折合人民币13万余元。东城区东四街道商会、工商联青年创业者协会与化德县3个贫困村签订对口帮扶协议，其中东四商会为卫东村捐赠文化用品、图书折合人民币2万余元，为新社村捐赠资金1万元用于采购垃圾桶改善村容村貌；青创会会员企业爱堡酒店、方圣实业为化德县全部10所乡镇中心学校每名学生捐赠2套校服。通过北京市残联发动部分企业，向化德县启航残疾人温馨家园捐赠汽车、电脑、生活用品。截至目前，东城区已动员社会组织和企业捐款29.78万元，捐物折款47.28万元。

二是整合消费扶贫资源。东城区积极协调东单菜市场等大型超市、商场提供免费展柜，实行免租金、免管理费等优惠政策，为化德特色农畜产品实现“农商对接、农超对接、农贸对接”提供平台。组织簋街商会所属企业采购化德县牛羊肉、酸菜等农副产品近260万元。在东城区社会各界的帮扶下，化德县特色农副土特产品实现了“走出去”，流动直通车已开进东城区永外、龙潭、和平里等街道社区，多家超市已设立化德产品专柜，化德农副土特产品名录已进入东城区机关、企事业单位、学校食堂集中采购库。

三是整合文化卫生教育扶贫资源。充分整合东城区的优质文化卫生教育资源，与化德县对接开展帮扶工作。东城区文化旅游代表团赴化德县开展了“文化手拉手、携手奔小康”京蒙协作公益专场演出。东城区政协发动农工党东城区委、九三学社东城区委选派的医疗专家到化德开展了“东城区健康帮扶化德行系列活动”，为当地400余位群众提供了优质医疗服务。东城区卫健委组织驻区医院专家开展对口帮扶义诊、教学查房、专业课题讲解、胃肠镜检查等活动，义诊病人650人，培训县乡村医生300余人，增加对接帮扶乡镇卫生院2个，向两个乡镇卫生院捐赠价值18.7万元医疗设备。东城区选派了9名教师、医生等专业技术人才赴化德县挂职帮扶，同时还邀请化德当地教师、医生赴京挂职培训学习，截至目前，共挂职培训化德县教师67名、基层医生6名，有力地推动了当地教育医疗队伍建设。

二、存在的问题

2019年底，化德县成功通过第三方评估实现了脱贫摘帽。尽管东城区与化德县对口支援帮扶工作取得了阶段性成绩，但面对巩固脱贫攻坚成果、防止返贫、实施“乡村振兴”战略等新形势新任务要求，还存在一些问题。这些问题主要表现为化德县长期以来形成的深层次矛盾和问题亟待破解，同时，东城区的扶贫协作对口支援工作还存在改进提升的空间。

（一）当地客观实际存在的问题

一是自然条件先天不足。化德县所处的区域交通不便，目前仅有6个小时的公路交通可直达北京，且受到降雪等极端天气影响，全天候交通仅有一条铁路可以到达内蒙古自治区乌兰察布市；全县一年仅有102天无霜期，导致农作物生产的时间有限，植物生长的自然环境较为恶劣；县域范围内水资源贫乏，且盐碱性高、水质差，土地风蚀沙化严重，风蚀沙化和荒漠化丘陵地区的贫困人口占60%以上。

二是产业基础依然薄弱。目前化德县的特色产业结构是“一重一轻一物流”，即以合金材料工业为主体的重工业、以羊驼绒服装为主体的轻工业和物流产业。目前产业发展的结构依然比较低端，供给侧结构性改革的矛盾突出，缺乏深加工和高端化品牌化的特色产品，进入到北京及外地市场的质量检测、品牌认证的途径和长效机制不健全。同时，农副产品深加工产业在规模化集约化品牌化经营方面依然有较大差距，中医药产业的挖掘不深入，县内的历史文化遗存资源和爱国主义教育资源、旅游资源开发利用和服务业的培育发展还相当滞后。

三是意识能力有待提升。作为首都功能核心区和深度贫困县，东城和化德两地的工作生活习惯、节奏及思维方式差距较大。比如化德县当地部分人群在创新意识、服务意识、宣传意识和系统性规划能力、战略思维能力等方面还需要进一步提升，基层党员干部队伍的整体素质特别是带领贫困群众脱贫致富的能力和动力有待提高，部分干部存在“守摊子”“怕困难”的思想。部分贫困户、边缘户等靠要思想严重，因懒致贫情况较多。

（二）扶贫协作有待提升的方面

一是帮助挖掘当地特色资源的工作有待深入。目前，在发挥首都功能核心区优势，针对化德县当地独特的农副业产业资源、轻重工业资源以及历史文化旅游资源，加强支援和帮扶挖掘的力度不够。例如，化德本地的大白菜、土豆、红薯、胡萝卜等农产品，虽然之前通过世园会化德主题日、“农商对接、农超对接、农贸对接”和参加中国品牌网“一县一品”选品对接会等等措施初步实现了“走出去”，但在全国范围来讲知名度依然不高。在打造有竞争力的高端羊驼绒产品、提高旅游文化产业知名度等方面的帮扶工作还需要进一步深化。

二是精准施策的针对性不够。目前在就业培训帮扶和技能帮扶方面一般性的培训指导较多，针对性的措施较少，对于分类化、多层次、全方位的培训帮扶工作机制的探索还不够，特别是针对党政干部人才、经营管理人才、专业技术人才（包括工业、农业、服务、文化、科技、教育、医疗等各个专业领域的人才）的不同需求，如何帮助化德当地人拓展视野、更新观念、掌握先进的经营管理理念和高水平的职业技能方面，还有很多工作有待进一步深化。在人才支援方面，针对化德县不同行业领域的人才需求，进行精准的人才支援帮扶力度还需要进一步加强，相关的工作机制也需要进一步完善。

三、以“四大帮扶工程”助力化德巩固脱贫成果、推动实施“乡村振兴”战略

在助力化德县成功脱贫摘帽后，东城区要深入贯彻十九届四中全会精神，坚持脱贫不脱政策、脱贫不脱帮扶、脱贫不脱责任，进一步加大对口支援帮扶工作力度，创新工作机制。为巩固拓展前一阶段扶贫协作对口支援帮扶和化德县脱贫摘帽成果，本文提出实施“党建引领”“品牌战略”“素质提升”“人才支援”的“四大帮扶工程”的对策建议，为助力推动化德县实施“乡村振兴”战略提供决策参考。

（一）深化“党建引领工程”，助力持续化发展

深化对口支援帮扶工作，最为首要的就是要进一步强化党建引领，完善A字型党组织体系的工作机制，通过提升党组织的组织力、突出政治功能，按照“党委领导、政府负责”的要求进一步加大对政府及社会资源的统筹整合力度。

一是要夯实基层组织、打牢基础。通过东城区和化德县两地基层党组织结对帮扶等形式，帮助化德县的乡镇村及非公企业、社会组织的党组织提高基层党建工作水平，在贯彻十九届四中全会精神，建立“不忘初心、牢记使命”制度中深化“两学一做”学习教育常态化制度化建设，特别是提升基层党组织书记队伍整体素质和带领困难群众脱贫致富的能力。

二是要加强对口支援帮扶工作的统筹谋划。进一步加强与化德县委的沟通协调，不断深化对口支援帮扶工作的顶层设计，通过系统性的规划以及在重大项目、人员安排、大额资金使用等方面的科学决策，切实发挥党组织在定方向、谋大局等方面的领导作用。

三是要持续深化支援帮扶两地对接工作的领导协调。加强区委和各级党组织对政府职能部门的领导，健全完善对口支援帮扶对接的长效工作机制，充分调动全区上下各单位和部门的积极性，转变帮扶观念，在帮扶供需对接、产销对接、资金对接、项目对接等各个领域发挥好政府负责作用，助力化德县脱贫攻坚和经济社会的持续化发展。

（二）实施“品牌战略工程”，助力品牌化打造

坚持目标导向和特色导向，在“农副产品”“服装产业”“重工业”“中医药产业”“文化旅游产业”五个领域进一步深入挖掘整合资源、创新帮扶思路，同时，进一步强化宣传帮扶，实施化德特色的“五位一体品牌战略工程”。

一是打造农副产品品牌。立足于建设中国北部地区、京北地区优质生态农副产业基地的目标，援助建设一批本地特色农副产品深加工企业，打造一批高附加值的农副业深加工产品品牌，形成价格优势、品牌优势。同时，根据加工产业发展的需要，引导农民在农业种植和畜牧业发展方面转向，避免农业生产的无序化和盲目化，形成规模化集约化的效应，进一步打造“原料供应——产品加工——市场推广”的全要素链条。

二是打造服装产业品牌。积极协调国家市场监管和质检等相关部门，协助化德县羊驼绒服装产品获得更高标准的市场和产品质量准入资格。充分利用化德现有电商和物流行业基础优势，通过加强与首都大型商场的对接、创新电子商务运营机制等方式，扩大化德羊驼绒服装品牌知名度，助力打造化德中高端的羊驼绒服装产业品牌。

三是打造重工业品牌。立足于推动合金工业园产业升级，在新能源新材料运用、加强环保和打造深加工合金材料高端产品等方面，引进技术和资金支持；同时在光伏发电项目上继续加大援助支持力度。

四是打造中医药产业品牌。充分发挥东城区作为国家中医药发展综合改革试验区的优势，整合区内丰富的中医药产业技术、人才等资源，助力化德县进一步挖掘本地中医药特色资源，以柠条花等项目为重点，打造出具有化德本地特色的中医药产业品牌。

五是打造文化旅游产业品牌。大力推进化德县裕民遗址的保护与开发，利用好首都功能核心区的区位优势，与国家文化旅游委、国家文物局等驻区国家单位积极协调，加强对裕民遗址的考古发掘，立足世界眼光，将其打造为历史文化旅游的著名景点。同时，挖掘整合好化德县的爱国主义教育资源和本土文化资源，以原北京军区守备一师干枝梅烈士陵园等为基地，以化德独有的“干枝梅精神”为核心，以上世纪80-90年代唱红大江南北的军旅歌曲《十五的月亮》诞生地等故事挖掘为载体，通过建设展览陈列馆、培育建设讲解团队和现场教学团队等措施进一步完善本地开展红色教育和爱国主义教育的相关软硬件设施，打造京北地区的红色旅游和爱国主义教育品牌。

六是强化宣传支援帮扶。品牌的打造最终是要依靠宣传工作来助力完成。要充分发挥东城区作为首都功能核心区的宣传和传统媒体以及新媒体优势资源，帮助化德县强化宣传意识、创新宣传工作思路，特别是在运用“互联网+”、手机移动通信终端APP客户端、自媒体等方面，以本地的特色资源为依托讲好化德故事，提升化德在全国范围内的知名度，为实施“五位一体品牌战略”提供强有力的宣传支持。

（三）拓展“素质提升工程”，助力高端化升级

进一步拓展培训指导和就业帮扶方面的成果，立足于化德县当地干部、人才队伍整体能力素质的提升，坚持以需求为导向、分类施策、精准培训，为当地培养更多脱贫攻坚的致富带头人和实施“乡村振兴”战略的各类人才。

一是精准对接各类人才培训帮扶需求。依托A字型党组织工作机制，通过加强两地各级党组织的沟通交流、建立相关部门的常态化对接机制，积极对接化德县当地对人才培养、素质提升方面的帮扶需求。同时，发挥好挂职团队的桥梁纽带作用，通过挂职实践、深入当地一线的机关、企事业单位和乡镇村调研，进一步摸清化德当前本地人才队伍现状，精准把握人才培训帮扶需求。

二是制订分类化、多层次、全方位的培训帮扶工作规划。围绕化德县今后实施“乡村振兴”战略，在党政干部管理人才、企业经营管理人才、专业技术人才等各个领域的需求，制订培训帮扶工作规划，精准施策、分类施策。如针对党政干部和经营管理人才，培训帮扶的重点在于开拓视野，特别是拓展国际视野、创新发展思路等方面。其中，党政干部更侧重于对于党中央和国家大政方针政策的把握和工作观念、思路的更新，经营管理人才则侧重于对本行业领域发展的前沿动态和思路的把握；专业技术人才则重点针对其业务领域的培训，提升专业和职业技能。

三是实施双向互动的人才培训帮扶战略。继续通过“请进来”“走出去”等方式推进人才培训的双向互动交流。一方面，充分利用首都核心区的专家人才资源，到化德县当地开展培训帮扶；另一方面，邀请化德当地的人才骨干到东城区交流学习培训、拓展视野、提升素质能力。

（四）优化“人才支援工程”，助力本土化创新

进一步创新思路，继续加强人才支援力度，结合下一步的对口支援帮扶工作思路，更加精准地选派各个领域的人才到化德进行现场指导和帮助，助力当地巩固脱贫攻坚成果和“乡村振兴”战略的本土化实践。

一是拓展挂职人才的领域。在精准对接化德当地对人才支援的需求基础上，继续通过选派长期（一到两年）、中期（三个月到半年）、短期（一个月）等不同类型和时间段相结合的挂职干部和人才援助队伍。同时，进一步拓展支援人才的领域，特别是针对巩固脱贫成果和实施“乡村振兴”战略的各个领域工作需要，将党政领导人才、宣传人才、企业经营管理人才、中医药人才、电子商务人才、文化旅游人才、医疗教育科技人才等更大范围更广阔领域的人才纳入到支援计划中，探索更为有效的支援方式来发挥作用。

二是搭建挂职人才发挥作用的平台。坚持党管干部人才原则，加强对支援化德干部人才队伍的管理和建设，打造一支讲政治、素质高的挂职团队。积极对接化德当地相关部门、企事业单位和乡镇村，按照专业对口、人岗相宜、人尽其才的原则，为挂职干部人才设定相应的工作岗位，积极跟踪协调挂职人才与对接单位了解情况、做好服务保障，为挂职人才发挥自身资源优势和专业特长优势、为对接单位提升工作水平提供坚强的保障。

三是加强对当地干部人才的“传帮带”。继续发挥干部人才挂职方面的好经验、好做法，促进观念互通、思路互动、技术互学、作风互鉴。加大对化德县当地干部特别是基层干部、贫困村致富带头人的传帮带力度，通过日常工作潜移默化的感染和言传身教，将东城区好的思路、办法、作风带到化德，为当地打造一支留得住、能战斗、带不走的干部人才队伍。