明确政府责任，办好普惠性学前教育

黄硕

9月7日，教育部公布《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》（下称《草案》）。从《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》到《县域学前教育普及普惠督导评估办法》，政策取向愈发明晰，即以公益普惠为导向，大力发展普惠性学前教育资源，为百姓“入园难”“入园贵”破局。

政府应该如何履行学前教育管理和保障职责？如何提高资源配置的公平性和使用效率，有效增加普惠性学前教育资源供给？新的政策信号下，民办园又何去何从？《教育家》杂志采访了华东师范大学教育学部教授吴遵民，请他谈谈学前教育应如何借立法东风顺势发展。

构建学前教育公共服务体系

《教育家》：《草案》对公办园、民办园作了详细规定。在您看来，《草案》体现出学前教育怎样的发展思路与格局？

吴遵民：《草案》对学前教育的性质和法律地位及其在中国教育体系中的定位作出了明确规定。一是明确将学前教育纳入国民教育体系，指出它是学校教育制度的起始阶段。二是明确规定要普及三年学前教育制度。三是明确规定学前教育是重要的社会公益事业。

如何发展学前教育，《草案》亦给出了清晰的思路。多年来，学前教育的发展陷入了某种困境，一些本该由国家承担的责任转移给了社会和家庭。对此，《草案》明确规定学前教育由政府主导，政府主办。另外，《草案》明确指出要大力发展普惠性幼儿园，并把坚持普惠底线，加大对“贵族”幼儿园、高收费幼儿园的调控力度，加强对普惠性幼儿园的政策支持等提升到了保障教育公平的高度。无论贫富贵贱，适龄儿童都要能够进入幼儿园，并且不大幅增加家庭支出。此外，还提出要构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系。这就意味着，政府要充分发挥调控的主体作用，促进学前教育资源的供需平衡。

总体来说，《草案》明确了学前教育的性质、内涵与发展方向，站在普通百姓的立场，特别强调政府的责任，彰显了立法的价值基础。

《教育家》：《草案》规定公办园不得转为民办园，不得参与营利性民办园的办学，并限制民办园的过度逐利行为。这将对民办园举办者带来怎样的影响？公办园、民办园两套办学体制的矛盾张力问题有何缓解之道？

吴遵民：近年来，民办园举办者通过资本买卖运作操控公办幼儿园，部分民办园与优质公办园合作办学，名义上是公办园，实则是按民办营利的方式办园，办学过程亦缺少有效监管。《草案》针对此类现象明确作出了限制，规定公办园有义务帮助普惠性民办园提升办学质量，而对于营利性民办园，公办园的园长和老师则不得参与其任何营利性的办学行为。

对每一位民办园的举办者而言，都要思考今后的生存之道，也必须作出选择：是办成非营利性幼儿园还是营利性幼儿园？如果选择非营利性，办成普惠性幼儿园，那么就可以持续得到政府的支持，举办者也有合理的回报，但大部分利润要用于幼儿园的再投入。如果选择营利性幼儿园，则会受到法律的规范，收费标准需要接受政府和公众的监督，并遵照《中华人民共和国公司法》的规定经营和纳税。换言之，政府仍然鼓励和支持民办教育的发展，但是民办教育必须规范办学，收费要合理合规，办学行为要符合法律规定。虽然相关文件明确限制民办园的过度逐利行为，但对社会力量参与学前教育事业的行为还是持鼓励的态度，其大方向是鼓励普惠性幼儿园的发展，同时允许少部分营利性民办园的存在，以满足部分家庭多元的教育需求。

为什么公办园和民办园两套体制会产生矛盾？这是因为部分民办园采取逐利办学模式，冲击了学前教育公益普惠的办学格局，而政府又没有给予公办园足够的支持力度，于是一些公办园在市场竞争中就渐渐落了下风。如果不在立法层面明确幼儿园属于公共服务事业的性质，并明晰政府的主导地位与主办责任，那么公办园的生存空间就可能被民办资本不断挤压。而如果由政府主导主办，并建设大量的公办园，扶持普惠性民办幼儿园，那么学前教育事业的公益性就得到了保障，两套办学体制之间的矛盾，也可以得到缓解。

落实政府责任，多渠道增加供给

《教育家》：我国学前教育资源供给长期不足的原因是什么？解决的难点在哪里？

吴遵民：学前教育资源紧缺、发展存在困难的原因，主要还是行使公权力的政府没有充分发挥应有的主导作用，导致公办园办学力量削弱。

在主观意愿上，部分地方政府对发展学前教育的积极性不高。首先，经费的来源没有保障，巧妇难为无米之炊。其次，对地方政府推进學前教育也没有明确的考核目标，学前教育在部分地方政府的工作计划中优先级别不高。再次，地方政府在学前教育领域的管理力量不足。如在湖南省某县，全县有一百多所幼儿园，而教育局幼教科只有一个科长和一个科员，他们想管也管不过来。

上述导致经费投入渠道不明确、办学意愿不积极、管理力量堪称薄弱等问题的深层原因，在于学前教育领域始终没有制定一部实体法。学前教育的性质和法律地位长期不够清晰，同时对学前教育与学校教育制度的关系也没有给予明确定位，这就使得地方政府不能很好地理解和把握学前教育的发展方向，陷入有心无力、有力无处使的困境。

《教育家》：发展普惠性学前教育，政府应该承担什么责任？如何增加学前教育资源供给？

吴遵民：一方面，《草案》明确规定了公办幼儿园要由政府来办，但“公”的范畴包括国营企业、事业单位、街道集体等。在中华人民共和国建立之初的很长一段历史时期，幼儿园的托幼并没有成为一个社会问题。其原因就是社会上各种单位纷纷举办福利型的托幼设施，分担了政府的负担与压力。而改革开放以后，推行了现代企业制度，产教分离的结果是将原本附属于企事业单位的托幼机构交给社会来办，而公办园的数量又无法满足幼儿教育普及的需求，于是大量民间资本开始介入学前教育，资本的逐利性又导致学前教育的发展出现了异质化的问题与倾向。

《草案》明确支持企业事业单位、社会公益团体等组织举办幼儿园，这是解决问题的一剂良药。例如本人所在的华东师范大学就利用自有场地，自筹资金举办附属幼儿园，面向教职工子女开放。此举既为教职工谋了福利，又承担了部分教育责任，为社会和政府分担了压力。如果幼儿园有空余的学位，还可以向周边社区开放。

另一方面，需要补充普惠性学前教育资源。政府要鼓励发展普惠性民办幼儿园，并对其应该予以大力支持;同时，需加强引导和监督营利性幼儿园，确保其办学行为合法合规。如果民办园举办者选择停办或撤出，地方政府则应做好资产清算工作，妥善处理善后事宜。可以通过地方政府接管，派驻专业园长和教师，将幼儿园改办成普惠性幼儿园。这样不仅能够保证学前教育公益性事业的性质，还有利于普惠性学前教育资源的充足供给。

《教育家》：从国际视野看中国学前教育的政策制定，未来应该在哪些方面做出完善，在哪些方面持续发力？

吴遵民：国外一些国家制定的政策可操作性较强，同时运用法律的手段赋予政府执法的权威性。如日本为了保障所有幼儿享受学前教育的权利，出台了“分税减免”制度，即按家庭税收多少决定幼儿学费减免的额度。中国有着特殊的国情，幅员辽阔，区域、城乡之间的差距大，所以政策的制定更需要朝着细致化的方向努力。当前，针对学前教育的政策一直是比较模糊和不够明确的，甚至存在政策的缺位。今后，学前教育应当从终身教育的视角出发，对人从摇篮到拐杖的教育给以整体规划，保证连贯性。同时还应当用立法的形式将实施效果好的政策固定下来，以保持政策的长久性和稳定性。同时，要防止已制定的政策在执行过程中“走样”，这就需要建立评估和监督的体系。此外，还须建立配套培训制度，使政策执行人员对政策的理解透彻到位，以确保政策能够落地见效。