雾霾治理中的现实困境与应对机制

2020-10-09党永强张志敏张亚婷

技术与创新管理 2020年5期

党永强张志敏张亚婷

摘要：为了打赢蓝天保卫战、应对日益严峻的雾霾问题，不仅应从环境治理的技术角度出发，对雾霾治理的社会经济因素进行理论分析同样值得深入探讨。基于雾霾治理中的利益分析，研究了企业、政府和家庭等主体在不同利益间抉择的行为特点，分析了引导主体雾霾治理的现实困境。在此基础上重点研究了提升雾霾治理成效的应对机制。分析认为，企业、政府和家庭等主体因不同的利益诉求而趋向选择经济利益、区域利益或当前利益;规范各主体雾霾治理行为的制度呈现碎片化特点，而且缺乏相应的激励机制;因此应从化解雾霾治理中的利益矛盾出发，在协调利益关系的基础上推动各主体参与雾霾治理，深化相关制度转型，健全激励机制，提升我国雾霾治理成效。

关键词：雾霾治理;利益冲突;现实困境;应对机制

中图分类号：F 061.3

文献标识码：A 文章编号：1672-7312（2020）05-0533-06

Realistic Dilemma and Coping Mechanismin Haze Control

DANG Yong-qiang1，ZHANG Zhi-min2，ZHANG Ya-ting1

（1.College of Chemistry and ChemicalEngineering，Xian University of Science and Technology，Xian 710054，China;2.School of Marxism，Xian Polytechnic University，Xian 710048，China）

Abstract：In order to win the battle to defend the blue sky and cope with the increasingly severe haze problem，it is not only necessary to have a deep discussion from the technical perspective of environmental governance，but also from the theoretical analysis of the social-economic factors.Based on the analysis of benefits in haze control，this paper studied the behavioral characteristics of enterprises，governments，and households in choosing between different interests，analyzed the actual dilemma in guiding the main body to govern haze，and focused on the research of the coping mechanism to improve the effectiveness of haze control.It is concluded that subjects such as enterprises，governments，and households tend to choose economic，regional or current interests due to their different interest demands;the system that regulates the haze control behavior is fragmented，and there is no corresponding incentive mechanism.Therefore，to enhance the effectiveness of our countrys haze control，we should promote the participation of all entities in haze governance on the basis of coordinating interest relationships，deepen the transformation，and improve the incentive mechanism.

Key words：haze control;conflict of interest;realistic dilemma;coping mechanism

0 引言

近年來，我国长期受雾霾天气影响的区域约占全国国土面积的1/4，受影响的人数高达6亿人[1]。频繁出现和影响广泛的雾霾天气备受社会各界的关注。大范围连续性的雾霾天气在危害居民健康与安全的同时，对我国经济发展和社会生活造成了巨大的影响，科学有效地治理雾霾迫在眉睫。雾霾天气的产生除了气候变化这一自然因素之外，雾霾治理中所存在的利益冲突则是雾霾蔓延的社会经济因素，也是更为深层次的原因。在社会经济发展的进程中，如何减少其发生率、降低相应的损失是我国当前发展中极为紧迫的问题。雾霾治理中的核心问题是利益问题，随着其中利益关系的变化，主体的雾霾治理行为也会随之发生变化。为此，从我国雾霾治理中的利益冲突出发，深入剖析雾霾治理中的现实困境。在此基础上构建出提升雾霾治理成效的应对机制，以期为有效应对雾霾天气提供参考。

1 雾霾治理中的利益冲突

积极应对雾霾，要求各经济主体在实现自身利益的进程中能够紧密关注自然环境系统的状态及其变化，主动采取切实可行的防范举措，降低雾霾的发生率，以减轻雾霾造成的损失。然而各主体对利益的无限追求与自然环境系统有限承受能力之间的矛盾决定了利益矛盾的存在，进而导致雾霾治理过程中存在多种利益冲突。

1.1 生态环境利益与经济利益的冲突

生态环境是人与自然之间关系的体现，人的所有活动都是建立在生态环境基础上的，人的生存及其发展必须得到生态环境的支撑[2]。在现实中，治理雾霾的成本由积极参与的主体承担，而由此获得的生态环境利益由全体成员享有。对于社会经济主体这一“利润最大化者”来说，治理雾霾的成本高于自身的获益。进而当人在生产生活中追求的经济利益与生态环境利益存在矛盾时，其最佳的选择方案则是优先最大化自身的经济利益。因此，人们不可能都从治理雾霾所能够带来的环境利益基础上考虑并实现自身的经济利益，进而忽视治理雾霾的重要性和迫切性。

1.2 公共利益与区域利益的冲突

各主体对应对雾霾的重视程度与政府的相关规定息息相关。各级政府在追求生态环境利益中科学制定行政目标、划分环境管理权力、制定政策并积极实施，是有效解决我国生态环境问题的重要基础和关键前提[3]。然而雾霾的成因及治理较为复杂，且常常涉及多个行政区域。这就导致地方政府在基于行政绩效、成本利益等因素作决策时，优先顾及其管辖范围内的区域经济利益，而不会或不愿主动关注和应对雾霾天气这一公共利益[4];或寄希望于通过“搭便车”坐享其他区域治理雾霾的政绩，致使即使存在有效的相关政策，也不大可能得到有效的贯彻执行[5]。

1.3 当前利益与长远利益的冲突

生态环境不仅影响当代人的生活质量和经济利益，更关系到未来后代的生存和发展。与人无止境的利益追求相比较，适合人类开发和利用的资源十分有限，因而要求当代人在追求自身当前利益的过程中应做长期规划，积极预防并治理雾霾。但是，人们对生态环境的影响是滞后的，追逐当前利益行为所引致的灾难性后果一般处于人们的视野之外，不会立即出现[6]。雾霾灾害的减少与人当前治理行为的关联性不易发觉，因此各主体会较多地考虑能够预见的当前利益而忽略难以发觉的长远利益，以致甚至出现长远利益与自己无关的思想及认识。

2 经济发展进程中雾霾治理的现实困境

不同主体在雾霾治理中所发挥的作用不同[7]。利益作为各主体行为的动机与目的，基于上述的利益冲突，为了实现当前经济利益的最大化，以企业、家庭和政府为主体的治理雾霾的行为会出现分化。与此同时，规范雾霾治理行为的制度存在碎片化倾向，激励各主体积极治理雾霾的机制相对缺位，进而致使我国雾霾治理进程中存在一定困境。

2.1 利益驱动下雾霾治理行为的分化

各主体应对雾霾天气的行为及表现与其利益息息相关[8]。对于雾霾治理的要求，各主体出于不断扩大自身利益的目标会作出不同响应。

2.1.1 自然环境沦为企业获得经济利益的工具

随着科学技术的日益进步，各类技术在促进社会经济发展的同时获得了自我发展的能力，逐渐超越了自身本属的中介性。伴随着技术独立结构与功能的建构，进而出现了技术圈这一特殊的人造环境，并对自然生态环境的原本系统和秩序产生剧烈甚至根本性的影响。当今现代技术的广泛更新及应用使得人们对大自然的作用由原来的“适应”转变为“征服”。同时，技术圈自身强大的作用力和影响力迫使人们日益屈服于技术。当今人类的生存与发展已越来越依赖于技术圈。然而，技术系统的平衡状态是以生态环境系统为条件和保障的，各类技术功能的有效发挥必须以自然环境系统的顺利转换为基础，否则技术的广泛及深度应用就会破坏大自然正常运作的规律，致使雾霾等灾害天气的出现。

为了获取最大化的自身利益，人们会选择将大自然作为获利的工具与场所，在凭借技术向自然开战的进程中过度开发自然。人工自然作为经过人们作用了的自然界，是技术应用于自然的必然结果。随着当今社会技术的日益更新与不断演进，从而自然界逐渐失去了原本所固有的形态、属性及发展逻辑。企业的生产首先是人与自然界进行物质变换的行为与过程。但在利益的驱动下企业会更关注获得利益最直接、最有效的方法与途径，进而以線性经济为特征的生产方式会打破自然界的平衡，技术圈对生态环境的影响超过了自然圈的调节水平和能力，现代技术在为人们服务的同时会对自然界造成严重的影响和威胁[9]，这种技术下的生产力就会变为破坏自然的手段和力量。因此，随着人类的发展不断逼近甚至超过自然界的临界和极限，造成生态环境利益的巨大损失，进而使得雾霾等环境灾害的风险不断加大[10]。

2.1.2 消费沦为各家庭获取当前利益的手段

随着生产力的不断发展，消费社会的逐渐形成，人们消费的方式与内容也显现出新的特征。在效用的驱使下，现代社会的消费者会选择通过消费活动展现自身所属的社会群体和阶层，人们被物质背后的符号所指引，而不再是完全自主地按照自身的物质需求选择商品，进而不断催生出消费者虚幻的消费欲望。在只见物而不见人的逻辑中，消费日益与人的真正需要相背而驰，甚至呈现出浪费、挥霍的特征。为了满足日益增长的消费欲，广大家庭更倾向于选择当前利益，以满足当前利益为消费的准则，进而将自然界仅仅看成获益的场所与载体，很难意识到这种消费行为从长时期来看的不良后果，更不会采取相关措施规避并应对致霾风险。因此，过度增长与膨胀的消费欲望虽然带来了当前的满足与繁荣，人们因此获得了当前利益，但同时也加大了对自然生态环境的影响和需求，进而导致对资源的非理性使用和过度影响。现代社会中这种以当前利益为导向的消费方式，对自然资源的开发利用和废弃物的处理超出了大自然的承载力，对本来就很脆弱的自然环境系统造成了更大的压力。以致雾霾等极端天气频繁出现，从而牺牲了未来的长远利益。因此，越是当前利益不断得到满足，广大家庭就会越陶醉其中，征服自然的欲望就会愈发高涨，从而就越可能受到自然的反作用与报复。

2.1.3 政治晋升制沦为追求区域利益的借口

雾霾天气成因的多样性以及影响范围的广泛性，需要地方政府在国家相关规定的基础上，结合当地社会经济状况等条件来制定具体的治霾措施，同时依赖于各地区地方政府之间的相互沟通与合作[11]。然而在社会经济发展进程中，地方政府为了加快本区域的经济发展，往往以本地区的利益最大化为导向，对中央的相关规定作出有利于自身区域发展的解释，并且会以地方主义的态度和政策打“擦边球”;同时选择通过行政干预的途径限制或禁止外地有利于降低雾霾风险的产品进入本地，反而存在致霾风险和因素的企业不仅在地方政府的庇护下降低了成本，并对地方政府表达其对相关行政规则的需求，造成政企之间的联盟，进而致使有效治理雾霾的进程举步维艰。因此，以有限任期内功绩为主的评价机制，极易催生出地方政府的届别倾向，促使地方政府的执政行为出现短期化，最终导致治霾这一关系长远利益的重大事项日益被忽视。

2.2 规范主体雾霾治理行为制度的碎片化

各主体追求当前利益时难免会出现与治霾要求相背离的行为。因此，必须发挥制度警示并整治不良行为的功能，通过相关制度营造出各主体规范治理雾霾的局面。为了有效应对雾霾等极端天气，我国政府出台并实施了一系列相关制度，然而，相关制度却呈现出碎片化的趋势，其缺陷也日益凸显。

组织制度方面，在各部门分工负责的应急管理体制下，雾霾的各类成因都有相对口的主管部门（表1）。但各部门相互之间的配合不足，存在着部门分割的现象，使得雾霾治理过程中部门之间缺乏应有的协调。因此，条块化的布局极易引发各部门治霾职责相互重复与脱节并存的现象，进而不利于雾霾的有效治理。

法律制度方面，法制作为有效治理雾霾的保障，是各主体参与治理雾霾的重要依据。然而，虽然我国制定了诸如《中国应对气候变化国家方案》《气候变化绿皮书》等文件，但却没有专门针对雾霾治理的法律法规制度，以致于应对雾霾天气没有相应的法律支撑，扬尘、煤烟、粉尘、尾气排放等问题的治理没有可供参考和执行的具体方案[12]。法律法规在雾霾治理方面的空缺导致许多环境法律法规被用来应急，在应对雾霾中扮演着“消防员”的角色，致使雾霾的治理主要是通过行政性干预而非法律规范加以保障，进而严重制约了及时有效应对。

2.3 激励各主体积极治理雾霾的机制缺位

与制度相配套的、有效的激励机制能够促进各主体积极应对雾霾。然而，在我国现行模式下，公众和地方政府应对雾霾的积极性欠佳。

2.3.1微观主体应对雾霾的动力不足

在我国，生态环境治理主要由政府加以推动。我国的政治组织结构决定了在雾霾治理中政府的主导性。随着雾霾范围的扩大和程度的加深，雾霾天气已成为人们广泛关注的公共问题，使得治理雾霾越来越具有政府义务的内涵，公众普遍认为治理雾霾是政府的一项天职。尽管雾霾所造成的影响和损失非常严重，但是绝大多数微观主体并没有意识到及时有效治理雾霾迫在眉睫，其冒险行为有增无减，日常生产和消费活动中公众较少会主动采取有效措施预防并治理雾霾天气。因此，虽然雾霾治理的过程需要政府与全社会的共同参与，我国近年来的雾霾治理实践仍以政府的应对为主。

2.3.2 地方政府治霾主动性不足

中央对雾霾治理的强调，易致使地方政府应对雾霾的积极性欠佳。我国作为单一制的国家，具有中央统一领导的传统。与此同时，雾霾在对我国的经济发展和社会生活造成巨大影响的同时，其对人健康与安全的严重危害性会促使中央政府十分重视雾霾天气的应对，在雾霾治理中扮演着重要的角色。而地方政府对雾霾天气的应对依赖于中央的支持与指导，缺乏应急的主动性与灵活性。进而当雾霾出现时地方政府都在考虑中央的态度和做法，长此以往，部分地方易养成对中央“等、靠、要”的思想，不能有效应对雾霾天气。

3 提升雾霾治理成效的应对机制

要提升雾霾治理的成效，必须化解其中的利益冲突与矛盾，鼓励各主体积极参与，并促使相关制度的转型，健全相关激励机制，构建提升雾霾治理成效的应对机制。

3.1 通过利益化解雾霾治理中的矛盾

在社会经济发展中治理雾霾势必会触动各主体的既得利益。必须协调并化解我国雾霾治理中的利益冲突与矛盾，优化雾霾治理中的利益格局。

首先，优化雾霾治理中的关系。在评价社会经济发展成效时，以人与自然的相互和谐为原则和导向，以生態环境与社会经济的整体协调为归宿和目标，将人对自然生态环境的作用及影响控制在大自然的承载范围之内，将雾霾治理的成效纳入企业生产性活动的评价体系，引导企业沿着自然与社会经济良性互动的方向发展。

其次，统筹雾霾治理中区域利益与公共利益的关系。凸显指标的地位和功能，将相关要求转化为能够评价并考核的指标体系，将雾霾治理的实效作为评价考核地方政府的重要内容，引导政府关心GDP的同时注重社会经济发展进程中的雾霾治理。

再次，兼顾雾霾治理中当前利益与长远利益的关系。做好雾霾治理的宣传工作，将防霾治霾的教育渗透到各主体追利的各个过程与方面，促成全社会广泛参与防霾治霾的态势，形成防霾治霾的良好氛围，使各主体意识到积极治理雾霾是自己的义务与责任，同时确保后代的生态环境利益不会受到影响及损害。

3.2推动各主体参与雾霾治理

雾霾治理需要社会各主体的群策群力及共同行动。各级政府要能够保证相关政策和措施的严格扎实落实，企业的生产必须注重雾霾治理的效能，广大家庭要在日常生活中践行雾霾治理理念，进而在全社会形成高质量治理雾霾的良好局面。

首先，对企业的生产行为加以引导。企业在向社会提供产品获得经济利润的同时，必须承担起环境伦理责任[13]。鼓励企业增强生态环境保护的意识与责任感，在生产过程中注重对雾霾天气加以防范，设计出具有防霾属性的技术与流程，在工程初始阶段做好气象等方面的调查工作，进而从源头上加以预防。同时对于已经出现雾霾应及时加以治理，促进生产中有效地应对雾霾。

其次，对家庭的消费行为加以规范。利用网络、电视等媒体加强相关知识的普及与宣传，使得广大家庭注重消费行为的生态环境效应。让各家庭了解雾霾的危害性以及防治雾霾的相关措施，提高家庭防霾治霾的能力。

再次，完善政府的监管行为，建立有效的雾霾治理评价机制。选择适当的评价方法，选取一系列能够代表并反映政府应对雾霾能力的指标，使得政府能够据此加以自我检验，注重我国社会经济发展中能源结构长期规划的作用与功能。从而保证政府治理雾霾的有效性与连续性，促使政府提高自身雾霾治理的能力。

3.3 深化相关制度转型

制度作为对行为起约束的规范与规则，对于防范雾霾和降低雾霾损失具有重要的价值与意义。因此，应优化并完善我国有关雾霾治理的制度。

首先，在中央统一协调组织下，促使应对主体从国家为主向全社会共同配合的局面转变，使得社会经济主体越来越多地参与到雾霾治理中去。与此同时，加快组织方式的不断创新，促使其逐渐向各主体协商的决策方式和手段转换。

其次，在法律制度方面，改变当前有关雾霾治理法律空缺的局面，出台专门针对雾霾治理的法律，并以其为核心，建立起适合于我国雾霾治理国情的法律体系。展开雾霾的预防与治理工作，克服不同层次的相关规范缺乏统一指导的弊端，破除不同部门和地方利益的局限性。

3.4 健全雾霾治理的激励机制

激励机制作为促进主体积极治霾的重要机制，为了克服雾霾治理中的现实困境，应建立对各主体进行激励的驱动机制和长效机制。

首先，对积极参与雾霾治理的行为进行补偿，构建各主体主动参与其中的驱动机制。一是对积极主动防霾治霾的企业给予相应的优惠，对在生产中关注致霾因素和风险的企业在税率上给予一定优惠，对企业购置具有降低致霾风险的设备进行进项的抵扣，鼓励企业进行研发创新。二是对选择绿色产品的家庭进行现金补偿和奖励，进而切实提高广大家庭在日常生活中参与防霾治霾的积极性与主动性。三是将雾霾治理成效纳入政府的政绩考核体系之中，对政府雾霾治理的执行情况进行全面考核，避免因畸形的政绩考核造成各级地方政府单一追求经济增长现象的出现。

其次，将治理雾霾与各主体的经济利益相挂钩，构建治理雾霾的长效机制。一是建立相关技术的专利保护机制，对具有防霾治霾功能的技术授予专利保护，以为企业提供保障，从而调动发明的积极性。二是注重生态产业的培育，根据各地区自然环境系统的承载能力，大力发展生态产业，促使人们在获得经济效益的同时能够兼顾到雾霾的预防和治理。与此同时，注重区域布局的调整与优化，将经济发展与各地区的自然环境相结合，形成具有区域特色的生态产业结构。三是健全政府的信息披露机制。收集整理政府的防霾治霾信息并加以公开，进而以监督的方式督促政府防霾治霾，激励地方政府形成认真履行其治理雾霾职能的长效机制。

4 结论

1）雾霾治理涉及不同主体的利益，利益问题是雾霾治理中的核心問题。各主体对利益的无限追求与自然环境系统有限的承受力之间的矛盾，决定了雾霾治理中存在利益矛盾，进而致使雾霾治理进程中存在着利益冲突。

2）在自身利益诉求的驱动下，各主体治理雾霾的行为极易发生分化，同时规范治理雾霾行为的制度具有碎片化倾向，激励各主体积极参与治理雾霾的机制相对缺位，最终致使我国经济发展中的雾霾治理面临困境。

3）提升我国治理雾霾的成效，应从协调利益关系着手，化解其中的利益冲突与矛盾，同时积极推动各主体参与雾霾治理，深化相关制度转型，健全雾霾治理的激励机制，多措并举地在经济发展中有效治理雾霾，最终打赢蓝天保卫战。

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