广西非贫困地区产业扶贫发展困境及路径分析

杨二鹏 毛裕东

摘要 以北海市产业发展现状为例，发现该地区产业扶贫存在缺乏系统指导理论体系，脱贫指标冗杂，弱化了产业扶贫作用，政府主导使市场作用难以得到充分地发挥，产业经营管理不规范和风险防控机制存在缺陷等问题。针对当前形势，分别从宏观、区域和微观的角度进行了内外因分析，并提出了补充产业扶贫理论体系，建立“中心—边缘村”产业扶贫发展理论，优化扶贫指标考核体系，转变政府职能角色，完善市场配套设施，延伸产业链，优化产业经营管理，培育现代化商业组织，培育贫困户自主脱贫，巩固利益联结机制等路径。

关键词 非贫困地区;产业扶贫;路径

中图分类号 S-9  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2020）18-0253-05

Abstract Taking Beihai industrial development status as an example， we found that there is a lack of systematic guidance theory system for the industry poverty alleviation in this area， and the poverty alleviation index is redundant and the industrial poverty alleviation function is weakened. In view of the current situation，its internal and external reasons are analyzed from the macro， regional and micro perspectives， and puts forward paths such as replenishing the theory system of industry poverty alleviation，establishing the theory of centra-marginal village development of industry poverty alleviation，optimizing the evaluation system of poverty alleviation index，improving the function role of government，improving market supporting facilities，extending industrial chain， optimizing modern business organization， adopting poor households to get rid of poverty independently， and consolidating linkage mechanism and so forth.

Key words Nonpoor areas;Industry alleviation;Path

產业扶贫是指以市场为导向，以经济效益为中心，以产业发展为杠杆，通过大力开发贫困地区特色优势产业，提升贫困地区的自身发展能力，促进贫困地区脱贫致富的一种扶贫方式[1]。中共中央在2015年11月提出脱贫工作已经进入攻坚阶段，在制定的脱贫攻坚“十三五”规划中，把发展特色产业扶贫作为实现“五个一批”的脱贫攻坚核心，指出这是实现精准扶贫和可持续扶贫的根本途径。广西位于贫困程度较深的西部地区，是脱贫攻坚工作的主战场，造成该地区贫困的影响因素主要有地理位置偏僻、边境地区、山体连片和交通不便等。广西非贫困地区具有广西自然属性的特点，同时也具有一定的特殊性，其经济基础和发展程度相对中、东部地区较为落后，相较于贫困地区，政策倾向、资金拨付较少，由于贫困人口的分散性，依靠自主发展的产业民林不少问题。近年来，中央和广西投入大量的人力财力物力，前期的政策性支持、资金投入、行业部门定点帮扶和结对帮扶，使该地区贫困面貌得到明显的改善，2015—2018年底，广西国家级贫困县也由33个降低到了8个，但这些贫困县脱贫成效还不够稳定，若要实现后期稳定增收，达到脱真贫，就必须发展产业，进而实现地区经济发展和贫困户收入的可持续性。在非贫困地区中，广西北海市具有显著的代表性，希望能够以北海市为切入点，为类似非贫困地区和已脱贫地区产业发展提供借鉴。

1 文献综述

近年来，产业扶贫越来越被重视，是扶贫和衔接乡村振兴最重要的方式之一，学者分别从经济社会效益、产业模式、个案分析和发展路径等方面进行了不同程度的研究。

自2013年精准扶贫提出以来，各位专家学者就开始以问题为导向，注重采取定性和定量的分析法，对产业扶贫的发展路径展开大量的研究。刘建生等[2]对影响产业扶贫成效的主要因素进行了分析，包括营销、自然风险、产业补助和金融资金政策。付江月等[3]对贵州省黔南龙山镇的研究，发现当前的产业扶贫主要存在带动能力不够、辐射范围有限、抵御风险不能不足及未建立完善的管理机制等问题。段淇斌等[4]通过以临夏州和政县啤特果产业发展为例，以研究产业发展模式为主题，指出行之有效的产业模式是生计、产业扶贫与精准扶贫相结合的模式。陈鹏宇[5]以贵州省铜仁市为例，采用SWOT模型，认为产业扶贫有资金金融、农业生产技能培训，龙头企业培育、农产品产销对接、农产品追溯体系、技术支撑保障和冷藏物流体系建设等路径。王卓等[6]通过对川滇彝族贫困区的研究，采取定量分析法，发现影响产业扶贫效果主要有制度环境、资源禀赋、贫困人口素质、农业技能培训和小额信贷等因素。陈成文等[7]通过对比国内外产业扶贫经验和政策，发现国外在扶贫模式和保障体系方面有着较为丰富的经验，建议在借鉴他国经验的同时，结合我国实情，因地制宜，发展特色产业;通过发展农业专业合作组织，实现规模经营。

3.2.2 产业奖补政策限制发展规模。根据广西下发的桂开办发〔2018〕28号文件要求，对发展对象为县级“5+2”、村级“3+1”种养特色产业建档立卡贫困户实施以奖代补，即以户为单位，在扶持期内按照特色产业的类别，每户每年产业奖补资金原则上累计不超过10 000元，脱贫后的贫困户每户每年累计不超过5 000元，对于达不到最低奖补规模的不予以奖补。如铁山港区每个项目预脱贫户补助最高标准是1 300元，已脱贫户补助最高标准是1 000元，规模达到30只鸡以上每只补助15元，1 300元封顶，种植优质稻0.067 hm2以上，奖补1 000元。这种奖补虽然在多渠道增加贫困户收入，但这种实质上是一种鼓励发展小农经济的行为，同时由于奖补项目的局限性，一定程度上限制了创新创业及第二、三产业发展的可能。

3.2.3 產业规划的局限性造成了种养产业结构的单一。如表1所示，北海市当前种植业的产业结构仍然是以粮食-经济作物和养殖-肉类产品为主的传统的二元结构，粮食-饲料-经济作物的农牧业相协调的三元结构及其他结构形式尚未形成，依靠传统模式在限定的范围内原地打转，固化的思维和单一发展方式，不管有有多少种发展模式，产品的初级化使扶贫产业永远会处于产业链低端，难以满足国民日益提高的生活质量的需求，丰富资源得不到充分挖掘，难以转化为经济优势。

3.2.4 追求全面均衡发展，难以实现以点带面。北海市根据要求，全市79个贫困村每个村都成立了农民专业合作社，不同贫困村资源禀赋、交通条件、基础设施条件、环境要素、产业基础和起点是不同的，均衡化发展，缺乏侧重点，必然导致专项资金和人力物力的浪费。在调研中发现，非贫困村农民合作社多为“空壳合作社”，经济基础和资源禀赋较好的非贫困村反而处于被忽视状态，出现本末倒置的现象。

3.3 政府主导下的产业面临的困境

3.3.1 强政府弱市场现象比较突出。在扶贫开发的过程中，政府全权主导的情况极为常见，扶贫和开发的工作由政府全权承担[10]。产业扶贫被政府认为是一种政治行为，扶贫工作的政治性稀释了产业发展的市场逻辑。在北海市的产业扶贫方案的制定和实施中，市、县区、乡镇、村等4级需要依据方案层层落实，并依照自上而下的层层监督和自下而上的逐级负责，产业发展的各项程序被各级政府接管，忽视了贫困户在产业发展中的关键作用。

3.3.2 缺乏行之有效的产业分工，市场作用没有得到充分地发挥。在特色产业的选取，缺乏立足于市场需求，根据地区特色，生产有竞争力的产品，缺乏从比较优势的角度选取产业，难以实现专业化生产及合理分工，整个北海市呈现的状态是专业化程度低、合作分工少，限制了区域经济发展程度。由于专业化分工的缺失，同质化产品大量涌现，北海市内部地区产销能力受限，销往外地能力不足，导致产业创收难以达到预期效果。

3.4 产业内部经营管理不规范

3.4.1 产业欠缺中后期管理。产业不能从根本上做大做强，原因是农业产业化不仅依赖于农业资源配置情况，也取决于其他资源的开发程度对农业产业的影响。生产要素的组织水平决定着贫困村产业发展水平，产业开发程度越高，产品种类就会越多，产品的质量就更有竞争性，市场需求量就越大，但是由于政府部门只能在产业的初期阶段实施投入管理，只能简单地开发种植养殖业和打造“一村一品”，对产业的中后期管理及市场开发能力不足，贫困村的产业也就很难壮大。

3.4.2

配备经营管理人员水平不高。产业基地或新型经营主体的经营管理水平决定着产业的组织化水平，而经营管理水平的高低取决于配备管理人员的组织程度，良好的管理人员配备是保障产业扶贫效果可持续的重要途径。北海目前的产业项目管理者主要是村里致富能人、贫困村第一书记、驻村工作队员和村“两委”班子领导，第一书记、驻村工作队员和村“两委”班子熟悉国家、地方政府的方针政策，致富能人有一定的市场经营经验，这套组成在保证产业项目落地和实施产业初步发展上显著的效果，但是在现代化经济环境中仍然处于劣势位置。

3.5 品牌农业建设力度仍需进一步加强

品牌农业的内涵就是以优质和特色求生存，以市场需求为原点，以生态安全为基础，以工业化经营为理念，以品牌营销为路径，打通一二三产业，促进农业增效、农民增收、消费者受益，最终实现可持续发展的农业[11]。北海市共建立953个农民合作社，拥有认定无公害种植业农产品基地仅有24个。认定率仅有25%，认定的产品中，绿色食品6个，有机农产品1个，登记地理标志产品6个，富硒产品4个。这些产品虽质量好，但因缺少深加工，加之宣传、营销手段不到位，难以在竞争中取得价格优势。受到传统小农经济的影响，农户基本上都是自产自销，很难意识到通过合作建立品牌，加之农民对农产品市场认识不够，难以把握市场规律，竞争力不强，农民合作社的作用难以得到实质性发挥。

3.6 抵御风险意识有待进一步提高

主要表现在两个方面的风险，一是意识和能力的风险。政策资助是国家反贫困的主要机制，但是仅通过资助只是缓解了贫困户的收入压力，能否脱贫的关键因素在于贫困户能力的提高[12]。脱贫攻坚期内，北海市采取了实施产业奖补、小额贷款入股分红鼓励贫困户发展产业增加收入，通过政策低保兜底等各项补贴，以拼凑的形式尽可能地达到年度脱贫摘帽的标准，即人均收入达到3 700元。缺乏从提升贫困户创收能力出发的政策项目，为返贫埋下了一定隐患。二是缺乏建立完整的预警防控机制，风险预警防控机制是减少产业可能性损失的最后一道屏障。农业是高风险产业，如果没有完善的农业保险制度，一遇到天灾疫情，必将破坏整个产业的健康持续发展[6]，并且贫困户缺乏商业保险保护意识，在保险合作中，容易处于不利位置。如北海市在2018年因遇到非洲猪瘟，保险公司以投保到期为由，拒绝继续担保，导致公馆镇养猪农民合作社损失严重。

4 路径探索

4.1 立足地区实情，建立系统科学的产业扶贫理论体系

4.1.1 因地制宜，完善补充现有的产业扶贫理论体系。在与国家要求的“两不愁三保障”保持高度一致的基础上，立足于广西自身经济实情，稀释简化指标，以提高贫困户经济收入、改善生活条件为导向，把产业扶贫单独列入重要位置。从整体规划设计、利益联结、经营管理、产销对接、品牌打造等各个方面着手，建立符合北海实情的理论体系。

4.1.2 建立“中心—边缘村”产业扶贫发展理论，逐步增强产业能力，实现扶贫可持续。根据村的地理位置、资源禀赋、经济基础、市场环境和交通条件，以北海市1县3区为面，选取综合条件较好的村为中心点，以条件较差的村为边缘点，通过发展壮大产业，将中心点与边缘点紧密连接起来，并将中心点培育成为区域内经济增长极，笔者结合区域经济学相关知识，在“极化—涓滴”效应的基础上，提出打造“中心—边缘村”脱贫发展理论，如图1所示。该理论主要分为4个阶段进行：初期阶段，通过政策支持、专项资金投入，扶持所有贫困村和贫困人口较多的非贫困村，各个村相互独立，产业结构单一，缺乏产业配套，市场就近消费，各村贫困户家庭小规模经营，以种养初级产品为主，贫困户依靠政策、帮扶脱贫;成长阶段，经营较好的农民合作社突显出来，分离出中心村和边缘村，中心村产业示范基地效果明显，农户和贫困户纷纷参与，生产开始走向标准化、规模化，产业配套设施逐步完善，消费市场开始走向订单化、合同化，加大资金投入，开始延伸产业链，研发新产品，乡村工业初步形成，贫困户脱贫实现多渠道增收;成熟阶段，中心村产业规模进一步扩大，并走向技术密集型产业，产品品牌化，品种多样化，产业形成多元结构，乡村工业形成，市场范围进一步扩大，中心村产业链逐渐向周围边缘村子延伸，部分资源要素开始向边缘村转移，吸引并带动更多贫困户稳定脱贫;发达阶段，边缘与中心村成为紧密相连的一体，形成以中心村为核心，边缘村协同的分工明确，产品成熟，一二三产业达到融合经济体。经济发展红利通过兜底保障，使老弱病残等弱势贫困群体生活也得到了进一步的保障，逐步解决碎片化、条块化的贫困现状，贫困在这个区域实现真正意义上的消除。

4.2 优化扶贫指标考核体系，注重扶贫产业的发展

在脱贫攻坚的最后决胜阶段，在“两不愁三保障”已经得到基本解决，扶贫工作重心应逐渐向扶贫倾斜，着力发展贫困村经济，培育贫困户自主脱贫致富的能力，确保扶贫成效的可持续性。广西政府要适当调整考核指标结构，优化考核指标，将精神文化需求如农家书屋、篮球场、有智能手机电脑调整为产业发展指标的细化和具体化，将人力、物力和财力集中在产业发展上来，以经济发展提高贫困户的物质消费水平。制定以结果、成效为导向的产业扶贫达标方案，从经营管理、人员配备、工作协调等各个方面作出要求，对于效果较好的适当给予奖励，引导产业朝向积极方面发展。

4.3 转变政府在产业扶贫中的角色，充分发挥市场职能

4.3.1 明晰政府在产业扶贫中的角色，调整工作职能。在市场经济中，首先要明確政府与市场之间的职能分工与合作，政府要由大包大揽、主导者的角色向总揽全局、调控者和服务者的角色转变。通过制定和落实惠民政策，为产业发展营造良好社会环境;通过调动资源精准面向贫困户，由市场进行资源的优化配置，直接或间接地增加贫困户稳定收入;通过资金注入支持，为市场主体注入生机和活力，助推产业在发展中的综合能力。

4.3.2 完善市场配套设施，提升产业市场敏感度。首先要做的两点就是建立农贸大数据平台、大型农贸市场和完善物流交通网。农贸大数据平台、大型农贸市场对整个广西乃至全国农产品市场有很强的敏感度，农贸市场的价格就代表了整个区域某种农产品的价格走向，提升了农产品以市场为导向的敏感度，可为产业发展降低风险。其次，根据区域产业发展规划布局，以产业基地或新型经营主体为点，以道路交通为线，将区域内经营同质产品或有分工合作的邻近贫困村和非贫困村联结起来，多点与多线交错成面，设置物流中心，提升交通通达度，使农产品在现代商业竞争中占据时间和效率优势。

4.3.3 从广度和深度上延长产业链。在深度上，要以市场为导向，根据市场需求强度，因地制宜地生产消费群体所需或短缺的果肉类经济产品;要做好产销对接，避免生产出的产品因大量聚集本地市场而引起的滞销问题，因此在产业规划前期就要做好与销售市场或企业之间的协作，确保产有所销;要加强市场创新，利用沿海亚热带自然条件优势，种植花卉等观赏性植物，养殖水产宠物，或为生物科技公司提供原料等切入口，打开新市场;要加强产品深加工，不断提高产品附加值，进行新品种的开发研究，争取竞争优势。在广度上，缺乏协同合作的传统二元结构要同时面临自然和市场风险，为规避风险，要根据自然条件、交通通达度和经济基础，依据贫困人口分布情况，将产业分为一二产、二三产、一三产和一二三产4类产业协同类型，种养与产品加工结合，加工生产与餐饮服务结合，农业与观光结合，农业、生产加工与旅游服务三产结合类型。

4.4 优化产业经营管理，确保产业后期可持续

4.4.1 新型经营主体的内部经营管理。经营管理新型经营主体或产业基地说到底都是一种企业行为，是企业就要考虑收益、成本和利润之间的管理，除了明确政府财政支持投入的固定成本，还要有替代性选择，尽可能降低可变因素导致的成本增高。产业内部发展要有详细的、科学的长短期规划，短期阶段打基础，做精做细，培育技术，以高品质高质量取得市场比较优势，避免因盲目扩大规模，导致规模不经济。

4.4.2 加大专业人才引进，培育现代化商业组织。面对商业化竞争就需要专业的人才，可以通过引进、招聘或合作的形式，吸引熟知现代商业管理知识和手段的职业经理人，以股份、工资福利待遇和责任承担，建立协同联结机制，既保障了职业经理人的利益，又确保了产业收益。利用东西部协作帮扶项目，寻求与一线城市大型企业合作，鼓励中层或优秀青年管理人才来西部参与扶贫，指导产业经营，对于经营管理较好、成效明显的企业或合作社予以政策优惠或资金上的奖励。

4.5 注重贫困户在产业扶贫发展中的位置

4.5.1 要培育贫困户自主脱贫的主体意识。面对“等、靠、要”思想的贫困户，北海市各县区已经通过采取“三方见面会”等形式，对其进行扶志，但若想真正实现脱贫效果还必须进行扶智。在充分尊重贫困户的意愿基础上，对贫困户集中分类指导，以市场为导向，进行产业所需的有针对性的专业培训，以过硬的技能，确保贫困户实现脱贫效果的可持续性;通过各级政府、行业部门组织贫困户学习创业技能培训、引导，要提高贫困户对市场的认知能力、管理知识，通过理论与实践相结合，不断提升技术能力和管理能力，抵御可能的市场风险和自然风险。

4.5.2 要巩固与贫困户的利益联结机制。巩固利益联结主要是处理好政府、企业和贫困户之间的利益关系，既要做好相互分工，又要有有序协调。政府不仅要体现政策、平台的普惠性，还要发挥好对利益分配监督管理作用;扶贫的公益性，要求企业必须承担相应的社会责任，在政府规划和政策倾向的基础上，通过利用自身的平台、市场渠道和技术使地方特色资源得到充分地利用，在覆盖贫困户的产业中，对贫困户进行统一的培训、技术指导、生产加工和产销对接的培训指导;贫困户作为被帮扶对象，要对其加强培训，将政府政策支持和企业的平台技术支撑熟练地运用起来，三者结合，以达到扶贫成效最大化。

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