资产配置标准与预算安排挂钩机制研究

乔敏

摘 要：为完善资产管理和预算管理，维护资产安全，提高资产使用效率，我国政府相继出台系列政策，提出资产管理与预算管理相结合的理念。当前，行政事业单位国有资产管理工作的一个薄弱环节是资产配置管理，而影响资产配置管理的最主要问题在于配置标准缺失。加快制定科学合理的资产配置标准，是新形势下进一步深化公共财政改革、实现资产管理与预算管理有效结合的重要抓手。

关键词：资产配置标准;预算管理;挂钩机制

一、行政事业单位国有资产的地位

行政事业单位国有资产对行政事业单位行政运转及提供公共服务发挥重要作用，是行政事业单位履行职能的物质基础。同时，行政事业单位国有资产是财政管理的重要基础和组成部分，在为公众提供社会公共服务，以及加强国家宏观调控和社会公共治理等方面发挥着重要作用。

第一，国家行使各项职能需要行政事业单位国有资产提供物质保障。行政管理以及公益性事业发展离不开行政事业单位国有资产的支持。行政事业单位国有资产分布在教育、科技、文化、卫生等各个领域，国家维持社会正常秩序，组织社会经济活动，保障各项公共事业的发展，都需要行政事业单位国有资产作为物质保障。

第二，经营性国有资产具有增值性，能直接为国家创造价值。行政事业单位国有资产可分为经营性国有资产和非经营性国有资产，其中非经营性国有资产是指不直接参与生产经营过程和创造物质财富，为行政事业单位完成工作任务和开展业务活动所占有、使用的资产。通过行政事业单位非经营性国有资产的使用、服务，可以推进经营性国有资产的管理以及保值增值，产生重大社会效益。

第三，弥补市场失灵需要行政事业单位国有资产提供物质保障。经济社会中存在市场不能调节的领域，行使财政资源配置职能，可以弥补市场在资源配置方面的失灵，提供市场机制难以有效供应的社会公共服务，促进收入分配公平，经济发展稳定。财政支出是财政配置资源的杠杆之一，其物化结果形成行政事业单位国有资产。因此，行政事业单位国有资产可以作为调控经济的财政手段，为市场宏观经济调控提供物质保证。

二、与部门预算管理之间的关系

随着经济的不断发展，我国国有资产规模不断扩大，对国有资产管理水平的要求逐渐提高。近年来，我国公共财政改革不断深入，为完善资产管理和预算管理，维护资产安全，提高资产使用效率，我国政府相继出台系列政策，提出资产管理与预算管理相结合的理念。

（1）两者互为前提和基础。首先，行政事业单位国有资产形成的资金来源于部门预算，其日常运维也主要依靠部门预算安排来实现。其次，资产存量是测算单位预算规模的重要依据，准确统计国有资产存量、制定科学细化国有资产配置标准，是单位结合事业发展情况，合理制定相关预算的前提。预算与资产的管理必须紧密结合，既要控制好资产的总量，又要盘活资产的存量，同时也要平衡好资产的增量，方可有效解决资产分配不均的问题，从而实现合理化配置资产资源，保障资产运转效率。

（2）资产过程管理与预算编制、执行和决算各环节一一对应。资产部门通过统计资产存量、测算新增资产需求，提出资产配置建议，为财务部门编制各项预算提供基础;预算批复后，财务部门根据预算指标负责实时跟进其执行情况，及时发现执行问题，实时向资产部门反馈意见，督促相关部门保障预算的执行。与此同时，资产部门及时做好资产增减变化账目登记，为预算执行和资产调剂提供参考。年度终了，资产部门需及时完成資产过程管理情况分析与总结报告，与财务部门年度资产决算数据进行比对，保障资产管理数据统一。

三、资产配置标准与预算安排挂钩必要性分析

资产配置和预算安排相挂钩是深化部门预算改革，提高财政资金使用效益的必然要求。科学编制部门预算，需要准确完整的资产信息和财务数据作为财政部门审核预算、配置资产的依据;提高财政资金使用效益，需要建立从“入口”到“出口”的全流程资产管理体系，加强资产配置、使用和处置各环节的管理。

政府采购、收支两条线、部门预算、国库集中支付等方面一直是财政改革的重点，目前在财政资金管理与公共财政等领域改革成绩突出。相较而言，目前许多单位的国有资产管理水平已与此不相适应，存在资产数目不详尽、缺乏科学配置能力、管理制度存在漏洞等问题，严重影响资产运转效率。因此，将国有资产配置标准与预算安排相挂钩，研究制定适合的资产配置标准，科学规划本单位预算安排。在此基础上，方能合理编制与资产相关联的支出预算，实现资产配置与预算安排相互挂钩的机制。

四、资产配置标准与预算安排挂钩现状

资产合理配置是实现资产管理与预算管理紧密结合的关键点，而资产合理配置的核心节点又是结合实际情况制定出合理的配置标准。但是目前配置标准制定的主要难点在于当前行政事业单位涉及各行各业，广泛而众多，单位规模不一，资产管理盲点较多，长期以来管理基础差，制定资产配置标准缺乏基础。资产配置标准与预算安排相结合主要存在以下问题。

1.重钱轻物观念普遍存在

由于财政部门与预算单位信息不对称，预算单位又普遍存在“重资金、轻资产”的现象，缺乏科学的资产配置标准，便会造成预算安排缺乏硬约束，难以实现科学性和公平性，在行政事业单位之间的国有资产预算安排上存在苦乐不均的现象。另外，从统筹角度来看，行政事业单位国有资产普遍存在难以统一调配现象，时常出现重复购置类似资产，利用率不高。

2.预算管理与资产管理脱节

从目前的管理模式看，国有资产管理的措施主要有产权登记、资产处置审批、清产核资等，基本上局限于资产处置环节，造成资产管理“入口”段缺少有效措施。资产管理与预算管理相脱节，使得行政事业单位的国有资产管理实际水平，并不影响财政部门对其年度的预算安排。

3.预算安排缺失资产配置标准

由于无偿占有，部分行政事业单位关注重点不在资产配置而在预算申请上。部分单位在财政拨款及决策时，对单位资产存量、变动情况不做详细审查，另外，在安排预算时，也没有人均资产比率的参考，造成资产重复购置、盲目购置的现象越来越明显。同时，由于缺乏资产共享机制，大量国有资产被部门化，国有资产被人为地分割在各部门固定式使用，不能根据事业发展需要做相应调配，造成资产闲置与资产短缺并存现象。

4.缺少对绩效考评结果的运用

目前，虽然有部门对行政事业单位国有资产管理情况进行绩效考评，但单位对资产的管理重视与否，好与不好，对下一年度的预算安排基本没有影响，无形中使单位只注重资金管理和资产的购进，而不在管理上下功夫。另外，由于占有的资产与绩效评价结果之间缺少联系，各单位受自身利益驱动，往往热衷于争经费，重购置，轻管理，最后造成资产的重复购置和闲置。

五、资产配置标准与预算安排挂钩的措施

1.不同类型资产结合预算安排制定配置标准

在预算安排的约束下，分类制定资产配置标准，探索预算安排与资产配置挂钩的可行性机制。根据部门预算管理要求和资产管理的实际需要，研究制定各类资产的配置标准，制定标准的同时，要充分考虑当前物价水平与单位财力承受水平等因素，综合提升预算编制的可操作性。并且配置标准要区分好通用资产标准和专用资产标准。其中，财政部门直接负责通用资产配置标准的制定，资产使用相关部门会同财政部门共同制定专用资产配置标准。

2.规范资产配置预算编制流程

规范国有资产配置预算的编制流程，与部门预算编制程序做好衔接。规范资产运行费用定额体系，楼宇、大型设备、信息系统等重资产运行维护费用定额体系的建立是重点，也是实现预算管理与资产管理相结合的关键点。同时须明确界定财政部门与资产管理部门制定预算的分工与职责，在流程上确定好相互之间的审批权限，充分发挥财政部门的资产调剂职能。

3.完善资产配置预算编制模块

资产配置计划和预算资产配置通过设计资产配置编制模块相连接，借助资产配置预算编制模块，资产配置计划才能完整地反映到部门预算中。财政部门在预算模块的设计上应该考虑到不同类型单位的实际情况，要使模块既能满足资产配置标准要求，又能准确和预算软件结合，提高预算编制的效率，为财政部门和预算单位提供便利地支持。

4.建立信息系统提升资产管理水平

全生命周期的資产管理必须依托信息系统来实现，利用资产管理信息系统，可以为准确记录资产状况及分布状况提供有效手段，为部门预算管理、政府采购和资产配置、处置、调剂提供信息和依据，对实现信息共享和信息交流，动态化掌握资产配置与运维情况和实现预算管理的科学性和规范性提供重要的技术支撑。因此，要加快推进资产管理与预算管理相结合，依托信息系统夯实包括“采购、配置、运行、维护、报废”等各环节动态数据库的建立，通过实时分析数据实现资产全生命周期管理，保障资产配置与预算编制的准确性。资产管理信息系统可以在政府网站公开，一方面有利于推进行政事业资产管理手段创新，有效加强行政事业资产管理;另一方面有利于加强行政事业资产配置监督管理。

参考文献

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（责任编辑：兰卡）