平衡充分法治与四位一体建设：法治乡村构建的逻辑与进路

王东 王木森

摘要：平衡充分法治作为法治乡村构建的逻辑理路，基层权力与权利平衡充分发展是法治乡村生成的基础，法律需求与供给平衡充分发展是法治乡村生成的关键，加强法治要素全面平衡充分发展是法治乡村建设的基本方法。新的历史时期法治乡村建设面临着权力膨胀滥用、权利保障无力、法律需求不足、法律供给短缺的非平衡非充分法治困局。破解乡村法治困局，应建构“提升农民法治意识、规范乡村权力运行、强化法律有效实施、创新法律服务模式”的四位一体法治建设进路，以促使法治乡村的生成。

关键词：法治乡村;乡村法治困局;平衡充分法治

基金项目：国家社会科学基金重大项目“习近平总书记系列重要讲话精神对中国特色社会主义理论创新和实践创新研究”（15ZDA001）

中图分类号：D422.6    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2020）09-0122-05

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，不平衡不充分的发展已经成为制约人民美好生活的主要因素。其中，法治发展的不平衡不充分，使“公民对民主、自由、安全、平等、秩序等内容的需求还不能充分得到满足。”① 特别是乡村基层的法治发展不平衡不充分，已经成为实现乡村文明、有效治理和农民群众美好生活的梗阻。在我国广大农村地区，人们对法律的信任度普遍不高，遇事仍习惯于找熟人托关系，权力意识与厌讼意识依然突出，法治生活构建任重道远。事实上，改革开放以来，国家一直非常重视农村法治建设，农村的法治面貌有所改观，但这种改变相对缓慢，与国家的法治化与现代化要求还有较大差距。考寻乡村法治建设迟缓因由，不难看出，既有伦理文化传统的路径依赖，又有现代经济的欠发达因素，更有法治建设自身的滞后问题，即法治发展的不平衡不充分。这里的法治发展不平衡不充分主要指的是乡村法治内部诸要素发展的不平衡不充分。正是由于乡村法治诸要素之间的不平衡、不协调、不充分发展，导致法治要素相互掣肘，难以形成协同效应，从而使得乡村法治的整体性程度和总体性质量不高。因而，法治乡村的构建根本在于法治的平衡与充分发展，可以通过构建“权力—权利”与“需求—供给”法治内部要素“平衡充分发展”框架，探寻法治乡村生成的逻辑理路，从而形成“四位一体”的法治建设进路。

一、法治平衡充分发展：法治乡村生成的逻辑理路

法治乡村的生成既依赖于基层权力与权利的平衡充分发展，又依靠于农村法律需求与供给的平衡充分发展，法治平衡充分发展构设着法治乡村的逻辑理路。

（一）法治乡村生成基础：基层权力与权利平衡充分发展

在实践中，权力与权利的不平衡，往往导致法治的畸形。“公权力与私权利存在着此消彼长的关系，当公权力处于强势地位，私权利相应就会处于弱势地位……法治国家要求两者达到基本均衡，大体上处于对等的地位。”② 法治乡村也必然是乡村基层权力与权利的基本平衡状态。乡村权力的合法性指向对农民权利的保障与维护，农民权利的性质、类型、大小塑造着乡村基层权力的性质、类型、大小以及行使方式，农民对权利的需求要求与之相应的乡村基层权力予以保障，任何超出农民权利维护范围的乡村基层权力不仅不能维护权利，反而会对权利造成损害。所以，乡村权利的实现要求基层权力必须与农民权利平衡充分发展，无论是乡村基层权力大于权利，还是权利大于权力，都不能使权利得到切实维护与实现。从历史来看，我国一直比较重视和强调权力，使得权力异常强大，权利处于被支配与压制的地位，最终形成了人治。在今天，这一文化传统已然成为我国法治建设的阻碍，特别是在广大农村地区，观念层面较为浓重的权力意识与现实层面权力规治的缺乏以及权利意识的淡薄，致使权力与权利的发展不平衡不充分，从而导致乡村法治进程比较缓慢。因而只有乡村权力得到自觉规范行使，农民权利得到切实维护，乡村权力与权利得到平衡充分发展，法治乡村的基本属性才能逐步育成，法治乡村建设的基本目标才能真正实现③。

（二）法治乡村生成关键：法律需求与供给平衡充分发展

在现代社会，法治作为规治权力与保障权利的根本途径，是实现人类公平正义与美好生活的“必需品”。但前提是，法治要能够真正落实并有效，而做到这一点则需要法治需求与供给能够达到平衡充分发展。“人类对法治的需求是客观存在的，面对社会转型带来的利益冲突、社会矛盾以及权力滥用等问题，人们发现只有在法治轨道和程序优先的思维方式下，才会找到不同利益诉求对话的平台。”④ 法治需求催生法治供给，“法治供给需要面向法治需求。”⑤ 只有以法治需求为导向，通过制定科学完备的良法、进行严格的执法、实现公正的司法、实施有效的法律监督、开展精准的法律服务等以强化法治供给，才能保证法律的有效实施，从而实现真正的法治。在法治实践层面，法治需求与供给主要体现为对法律的需求与供给，因为法治对权利的保障最终需要通过法律来实现和完成，依法维权构生法律需求，权利维护依靠法律供给。在此意义上，法治乡村形成的关键是法律需求与供给的平衡充分发展。随着我国社会转型不断深入，乡村的法律需求不断增强，比如婚姻家庭赡养纠纷、交通医疗纠纷、土地贷款等经济合同纠纷、村霸黑恶势力等都迫切需要法律规范加以规治。这就要求不仅要制定完善的涉农法律法规，而且这些法律法规还必须得到有效践行与落实。在这个过程中，法律部门严格的法律适用以及法律服务部门丰富优质的法律服务供给是法律能够实施的重要保证。所以，对于法治乡村而言，既需要农民不断提升法律需求，又需要能够满足法律需求的法律供给，只有二者实现平衡充分发展，法律才能有效规治权力和维护权利，生成法治乡村。

（三）法治乡村构建方法：促进法治要素全面平衡与充分发展

法治作为一种现代生活方式，是人们基于理性与生活经验而建构的复杂系统。它以权力与权利为基本要素，以法律的需求与供给为实践要素，通过权力与权利要素的延伸与法律需求与供给要素的支撑，形成“权力—权利”与法律“需求—供给”相互配合的体系系统，从而构成人类社会新型的、文明的、现代的、美好的法治生活形态与方式。而实现这一全新的生活形态和方式，就要求在法治建设实践中，既要注重权力与权利的平衡充分发展，又要强调法律需求与供给的平衡充分发展。所以，只有加快法治要素的全面平衡充分发展才能形成完善协调的法治系统，才能使法治的功能高效发挥出来，真正为人类现代生活服务。在这个意义上，推进法治要素的平衡充分发展显然成为构建法治乡村的有效方法。对于新时代中国的法治乡村建设而言，农民法治意识是形成法律需求的内在基础，基层权力是制約法治的关键因素，法律实施是维护权利的根本途径、法律服务是开展法治活动的必要条件。所以，法治乡村构建，最根本的是要不断提升农民法治意识、规范基层权力、强化法律有效实施和实现优质法律服务，使农民法治意识、基层权力规范、法律实施和法律公共服务实现平衡充分发展。唯有加强以上法治要素的“四位一体”建设才能推进新时代法治乡村的真正生成。

二、非平衡非充分法治：乡村法治建设的时代困局

法治平衡充分发展为新时代推进法治建设提供了重要理论依据，也为法治乡村建设指明了理路逻辑和方法途径。然而，从当前乡村法治的基本情况来看，虽然法治内部诸要素都有所发展，但总体而言，诸要素发展不平衡不充分问题依然突出。

（一）权力膨胀滥用：恶滞乡村法治环境

权力是推动社会发展的必要力量，但是，实践经验也表明，权力总是具有不断膨胀与被滥用的倾向。事实上，当前乡村法治建设整体不强，一个重要原因就是乡村权力的膨胀与滥用。中国传统文化中的“官文化”非常浓厚，对权力的崇拜与追求异常突出，这种官本位的观念在当前的乡村依然很流行，而权力在获取以后往往不加约束，权力的膨胀与滥用带来社会环境恶化，从而给法治乡村生成造成障碍。一是权力膨胀滥用使乡村公权力异化。乡村权力的公共性要求其必须致力于维护乡村共同利益、服务全体乡民、促进乡村发展。然而，在现实中，缺乏规制的乡村权力往往成为基层干部以权谋私的工具，一些村干部拥有权力以后不是规范用权为民服务，而是滥用权力、权力寻租。比如农村普遍存在的“小微权力”腐败问题本质上就是公共权力的私人化，而公共权力的私人寻租化致使乡村治理陷入无效化状态。二是权力膨胀滥用破坏乡村社会秩序。权力在保障社会秩序的同时，又有破坏社会秩序的冲动。当权力膨胀与被滥用时，就会打破原有的利益关系与交往格局，造成权力主体与客体的冲突，使社会陷入矛盾对抗中。乡村基层权力的膨胀与滥用使得农民群众的利益受损、干群关系恶化、党和政府的形象与公信力下降，造成大量的矛盾纠纷难以有效化解，严重影响农村社会经济发展。三是权力膨胀滥用毒化乡村社会风气。当前农村社会不良风气严重，除了社会转型带来的文化“失根”以外⑥，根本的原因是基层治理低效，而尤以乡村权力生态恶化最为突出。乡村基层权力的膨胀与滥用，不仅使行政文化与“公”文化受到侵蚀，而且严重腐蚀着道德伦理与法治文化，一些农村腐败文化大行其道，且有“登堂入室”之势，社会主义核心价值文化难以推进，精神文明出现危机。

（二）权利保障無力：迟滞法治价值认同

权利是理解法治的枢纽，不承认和排斥权利将滑向人治，而能否保障权利直接决定着人们对法治价值功能的认同。权利保障所形成的法治认同在本质上是一种绩效认同，而绩效认同的核心在于价值功能能否得到实现。所以，在这个意义上，保障权利是实现法治认同的重要途经。当前，在我国农村，人们在遇到矛盾纠纷时仍然首先选择通过“熟人关系”加以化解，而不是运用法律的手段，这其中固然和人们的法治意识不强有关，但更为根本的原因在于法律对于权利保障的无力。首先，法治成本太高致使难以运用法律手段维护权利。一般来讲，法治成本主要包括立法成本、执法成本和守法成本。在农村，农民使用法律武器维权的成本主要体现在两个方面：一是要付出高额的经济成本。因为农民对于专门的法律知识常常是欠缺的，也缺乏诉讼的能力，这需要进行法律咨询和委托律师，甚至要面临偿付法院诉讼费，从而形成经济压力;二是要付出高额的“社会成本”。农村社会高度伦理化，诉讼不管是胜还是败都会破坏传统的社会关系与格局生态，从而给当事人带来严重的社会压力。其次，司法腐败形成司法不公致使权利难以得到维护。在农村，司法不公较为突出。一些法官职业操守不强、立场不坚定，接受当事人的贿赂，不顾客观事实，枉法裁判;一些法官程序意识薄弱，往往以个人意志和对利益的权衡采取策略化的审判原则，重情理而轻事实，甚至迫于压力而罔顾事实。这些都使得法律难以有效维护权利的实现。再次，法律执行难致使法律维护权利的实效性不强。法律只有被执行才能发挥其保障权利的功能。但实践中，并不是所有的法律规定都能被有效地执行。特别是在农村地区由于执法主体不明确，或者执法力度不够，或者片面追求经济效益而选择性执法，都会导致合法权益得不到切实维护，从而降低法律的权威性，导致法律不被认同。

（三）法律需求不足：压滞自觉法治动力

一般而言，法治行为是指合乎法治原则与要求的法律行为，狭义地理解就是运用法律依法办事的行为。自觉运用法律是法治化生活的重要体现，也是维护合法权益的基本手段。由此，法治行为的前提就是对法律的需求与运用，而对法律的需求又是其得以被运用的前提。这是显而易见的，因为只有需要它，人们才会去运用它。农民的法治行为动力低弱，很大程度上是他们不愿意自觉主动地运用法律，除非法律找上他们。而农民不愿自觉主动用法最为吊诡的原因是“不需要法律”。这种不可思议的“法律非需要”，一方面表现为农村社会通过自己已有的伦理道德和行为习俗就可以协调村庄成员之间的关系、规范成员的行为、化解村庄的矛盾冲突。这样的村庄往往宗族观念和势力比较强，“软法”村规民约对于社会的规制作用比较大，从而形成对现代“硬法”的替代;另一方面表现为由于农民法治意识不强而形成的对法律假的“非需要”，比如农民根深蒂固的人治思维，遇事找人不找法，吃亏是福忍气吞声等。与此同时，受传统封建社会法律观的影响，“法律无用论”的错误思想仍在农民中广泛存在，比如有农民就认为法律是有钱人的法律，法律保护的是有钱人和有地位的人。除此之外，当前法律在运用实践中的失败，从而使其权威性、严肃性、平等性、正义性价值受损，导致人们的不信任和不认可，将其“束之高阁”。然而，随着我国改革开放的深入和现代化建设的推进，农村的政治、经济、社会和文化结构加速“蜕变”，已有的传统习惯与道德习俗等在很大程度上已不适应于现代生活，这就需要现代法律积极补位，法律对于农村社会的规制作用越来越大。

（四）法律供给短缺：阻滞法治生活实践

法治生活的核心是权利活动，权利活动的形式表现为法律实践，在此意义上，法治生活是通过法律实践展开的。对于乡村农民而言，法律实践就是自觉地找法、用法和守法，而要做到这一点还需要法律有效供给。也就是说，要使农民能够用法、守法首先必须要有制定好的法律，其次是在法律运用过程中能够为农民提供服务以帮助农民运用法律。就目前农村的法治生活实践状况来看，涉农的法律法规体系还不完善，农村法律服务不到位，致使农民的法律实践活动受到限制。我国农村的法律服务主要依赖于基层政府的提供，特别是乡镇司法所实际上承担着农村法律服务的大部分职能。但随着经济社会的发展，农民对法律服务的需求不断上升，并呈现出多样化的特征，已经超出日常矛盾纠纷化解的需要。而日益突出的土地纠纷、合同纠纷和侵权纠纷等矛盾的化解，以及集体资产处置与利益分配等，成为农村法律服务供给的新方向。然而，传统的以政府为主导的单一性、被动式和程序化的法律服务供给模式不仅没有改变，甚至还在延续，仍延用老思路和老办法开展法律服务工作。比如在法律宣传教育中，依然还是打横幅、发传单、摆摊点的“三板斧”，尽管有利于增强法治教育的氛围，但却难以与个性化的法律需求有效对接，难以形成法治教育服务供给的精准化。这样的服务模式与方式显然跟不上新时代农民美好生活的发展要求，也难以满足和保障农民多样化的法律需求，从而阻碍农民积极守法、用法的依法维权活动。

三、四位一体法治建设：法治乡村构建的实践进路

法治乡村建设是一个总体性、整体性、全面性和协调性的系统工程，需要全面推进。只有通过大力提升农民法治意识以增长其法治需求、规范权力运行以构建公正的法治环境、强化法律有效实施以维护权利、创新法律服务以推进法律服务供给，才能构生出美好的乡村法治生活。

（一）提升农民法治意识以增强法律需求

法治的生成首先源于对法治的需求，而法治需求的产生又仰赖于法治意识的提升。因为只有认知法治意涵、精神、理念、价值，以及其对现代美好生活的意义与构建，我们才会追求法治生活，才会在日常生活中把法律作为行为规范，进而自觉用法和守法。乡村是传统文化的根基与承载地，而传统文化中不合时宜的人治思维、关系模式、厌讼心理、权力压制权利的社会生活逻辑在乡村依然大行其道，阻碍着现代文明生活的生成。为此，需要通过不断提升农民的法治意识特别是权利意识、规则意识和参与意识等唤醒农民对公平正义和美好生活的向往，这样才能为法治鄉村建设构建坚实的基础。当前，提升农民法治意识的主要途径是加强对农民的法治宣传教育。在法治宣传教育实践中，要以习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略为指导，紧紧围绕农民最为关心的问题以及影响农民生活最为紧迫的问题入手展开法治教育宣传，比如化解矛盾纠纷、助力精准脱贫和强化生态保护等，从而让农民群众深切感受到法治对于构建美好生活的意义。同时，创新探索新时代法治教育的新机制、新模式、新方法：一方面构建多元化的法律宣传教育机制，比如要发挥基层政府、司法机关、法律服务所、律师事务所、社会组织以及农村法律明白人的法治教育价值与功能，通过形成协调统一、共同协作的教育格局，以强化对农民的法治教育;另一方面采用多种形式的法律教育途径，比如开展传统的标语与摊点的法律宣传、参与庭审判决与纠纷调解的法治实践教育和新媒体平台的法治教育等，从而提升农民的法治意识。

（二）规范乡村权力运行以夯实法治基础

乡村基层权力得不到规范，将必然产生权力的腐败，从而导致政府公信力下降、法律权威丧失，人民群众不信任、不认同法律，致使法治成为幻想。所以，基层权力规范化是法治乡村建设的关键。在实践中，加强权力的规范化建设，一方面要加强基层干部依法用权。权力来源于人民的赋予，因而权力要为民所用，这就要求用权必须在法律许可的范围内，且要受到监督。基层干部应自觉遵守国家法律，要不断深化“以人民为中心”的价值理念，提升公仆意识和规则意识，提高基层干部依法用权观念。另一方面要科学界分和合理配置权力。随着社会发展与改革的进一步深入，现存的一些权力配置不符合甚至违背“以人民为中心”“群则对等”的理念要求，特别是基层权责不清、机构臃肿导致的“办事难”问题已经成为人民群众痛心疾首的问题。为此，要进一步完善涉农法律法规，科学界分权责、理顺部门关系，提升权力配置的科学化、规范化水平。同时，加强对权力运行的监督。无监督的权力必然走向腐败，规范基层权力需要强化对权力的监督。要完善制度监督，健全法律监督机制，进行稳定的常态化监督，积极拓展和创新人民群众参与监督的途径与渠道，鼓励人民群众多种形式监督，以形成全社会广泛监督氛围和格局。

（三）强化法律有效实施以保障权利实现

法律的生命在于实施，无法实施的法律尽管也规定着人们广泛的权利，但也只是一纸空文。法治乡村建设的根本目标是构建农民群众的美好生活，而美好生活的关键在于人民权利得到实现。因此，这就要求法律发挥保障作用，特别是通过法律的有效实施切实维护农民群众的权利。同时，只有法律的有效实施才能维护自身的权威性与至上地位，也才能形成良好的法治环境。在此意义上，法治乡村建设要以强化法律的有效实施为核心。在实践中，强化法律的有效实施，一方面要求法律本身必须是体现公平正义与人民立场的良法，也就是说，只有把维护农民群众的根本利益作为涉农法律的根本目标与原则，才能得到农民群众的内心认同，也才能得到农民群众的自觉遵守。另一方面要求乡村基层执法机关严格执法。依法严格执法是维护法律尊严和农民权利的基本要求，所以要对损害农民利益的行为进行依法查处和坚决打击，比如环境污染、涉农资金违规使用、涉农项目质量不达标、基层干部履职不力的问题等，都深切地关系到农民群众的根本利益，只有依法依规严格追查责任，对违法违规行为进行严肃处理，才能消除不法侵害，才能赢得农民群众的谅解与支持;此外，基层司法机关要公正司法。司法是专门适用法律的活动，也是维护人民利益的最后一道防线。司法是否公正直接关系到人民是否认同和信仰法律，也直接关系到法治的基石是否稳固。为此，乡村基层司法机关及其工作人员要坚持法律至上与法律面前人人平等的原则，恪守职业道德，维护司法正义，做到每一起案件都能经得起法律、人民和历史的考验。

（四）创新法律服务模式以加强法律供给

法律服务是法治生活得以顺利进行的保证。法治生活在本质上是法律需求与法律供给相互作用的动态平衡过程。在这个过程中，法律需求表现为希望通过法律使自己的权利得到维护与实现，而法律供给则是为满足法律需求而开展的以法律为内容的活动，其中法律服务诸如法律咨询、法律援助、法律调解、司法鉴定、公证仲裁等是法律供给的重要内容。在广大农村，农民运用法律维护自己的权利需要法律服务，法律服务供给是农民法治生活不可或缺的组成部分。所以，法治乡村建设要以创新法律服务供给为重点。一方面要建立法律服务的多元供给机制。当前农村的法律服务在总体上不足，而已有的法律服务又主要依赖于基层司法行政机关的供给，这显然难以满足日益增长的农民法律需求。为此，要在整合已有法律服务资源比如基层司法、公安、司法所、司法鉴定、公证、仲裁、调解部门的基础上，积极引进市场供给法律服务，鼓励社会组织提供法律服务，以及培养法律明白人进行自我服务等，从而形成多元化的法律服务供给格局，以满足农民法律服务需求。另一方面要建立法律服务的精准供给机制。传统的法律服务比如“送法下乡”经常是形式有余而效果不佳，这主要是因为其采用的是一种“运动式”的法律服务供给模式，而这一模式不能及时满足农民对法律服务的需求，也不能满足农民个性化的法律需求。为此，可探索构建“一村一法律顾问”模式，通过推进法官或律师等专业法律人才进村社，及时满足农民群众的法律需求。同时，也要构建“互联网+法律服务”模式，推进运用新媒体、大数据、云计算等获取有效法律服务需求，从而以需求为导向及时提供精准化的法律服务。

注释：

① 陈金钊：《用法治方式满足公民对美好生活的向往——关于法治发展不平衡、不充分的断思》，《河北法学》2018年第4期。

② 张铤：《权力法治的内涵、价值逻辑与推进路径》，《宁夏社会科学》2019年第3期。

③ 马友乐：《权力自觉：法治社会建设的核心诉求》，《领导科学》2019年第10期。

④ 丁国强：《法治需求与深度法治》，《北京日报》2017年2月13日。

⑤ 杨克勤：《法治供给侧改革重在优化法治要素配置》，《检察日报》2017年1月20日。

⑥ 李敏：《当前农村不良社会风气的态势、成因及对策》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2018年第2期。

作者简介：王东，西北政法大学马克思主义学院讲师，陕西西安，710122;西安交通大学人文学院博士后流动站研究人员，陕西西安，710049。王木森，西安外国语大学马克思主义学院讲师，陕西西安，710128。

（责任编辑  李  涛）