PPP模式在医疗领域的应用及改进策略研究

冯仁丽 赵亚飞 王云 郭莹莹（烟台南山学院）

PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是参与合作的各方共同承担责任和融资风险[1]。

政府与私营部门通过参与PPP项目实现双方优势互补，充分发挥“一加一大于二”的辐射效应。PPP可以缓解政府财政压力，并为其提供良好的便利条件；同样企业投资于PPP项目，可以使企业在其中获得更多的利益保障，体现出PPP项目对合作双方的积极作用。

PPP模式用于医疗领域的可行性分析

（一）相关政策的出台，为PPP模式在医疗领域的发展提供合法性支撑

为进一步促进和规范PPP模式在各领域的健康发展，相关部委相继出台了若干政策文件和指导意见。如《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）提出允许非公有资本进入社会事业领域，支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、文化等社会事业的非营利性和营利性领域[2]。PPP模式有效促进公立医院的医疗改革，且相关政策的出台也进一步激发其在医疗领域的巨大发展潜能。

（二）经济增速放缓，公立医院改革面临新的发展选择

随着我国经济增速放缓，医疗卫生资源持续、高质量的供给已经无法单纯依靠政府的力量，因此，公立医院就需要选择新的发展路径。运用PPP模式积极鼓励和正确引导社会资本进入医疗领域，推进投资主体多元化办医格局，不但可以减缓政府的财政压力，而且还能满足人民群众多层次的医疗服务需求。

（三）引入PPP模式有利于改善卫生资源短缺的现状，提高资源配置效率

随着科学技术的发展，人们的生活水平有了质的提高，对高质量医疗服务方面的需求渐渐成为当下人们关注的重点。由于政府资金投入不足以及资源配置效率低下的弊端，公立医院的医疗服务供给出现人满为患、医患矛盾凸显、医务人员情绪消极和病人满意度低等不良现象。为了改善医疗资源短缺和服务供给不足的现状，以PPP模式为基础提供公共服务的途径由此应运而生。

PPP模式在医疗领域的发展历程回顾

（一）早期实践阶段

一直以来公立医院占据着我国医疗服务供给的主导地位，与此同时政府投入不足和资源配置效率低下的弊端也日益暴露出来。随着PPP模式积极作用的逐渐凸显，政府为了改善投资环境，引进先进技术，鼓励企业和其他经济组织进入公共领域。1986年国务院颁布《国务院关于鼓励外商投资的规定》（国发〔1986〕第95号），文件内容虽未直接提到PPP模式，但文件描述的均为PPP的各种存在形式。为提供医疗服务领域的持续供给，一些公立医院为此对PPP模式进行了早期实践。

（二）规范发展阶段

现阶段PPP模式缺乏相应的法律政策加以约束规范，而且没有专门的管理和监督机构对其进行统一管理。针对这一现状出台了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，该政策中明确指出，非营利性医疗机构的国有资产未经卫生行政部门和财政部门同意，不得自行处置、转移、出租或变更用途。一时间掀起的这股PPP规范风，既有利于进一步优化资源配置，又有利于PPP模式的规范发展。

（三）有序推进阶段

为促进多元办医格局的实现以及满足人们更高水平的医疗卫生服务需求，2015年出台《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》（国办发〔2015〕45 号）指出，丰富筹资渠道，支持社会力量举办非营利医疗机构，鼓励地方探索建立对社会非营利性医疗机构举办者的积极机制[2]。2019年PPP模式的相关工作报告中提及的“有序推进”，充分表明国家对PPP模式规范发展和依法推进的积极态度。

PPP模式在医疗领域中存在的问题及改进措施

（一）PPP模式在应用过程中存在的问题分析

1.相关法律法规空缺、政出多门、政策冗杂

因医疗行业特殊的公益性质，医疗领域PPP需要更为有效的法律法规来约束项目的运行。但目前并没有专门针对医疗领域的政策法规，现有的相关PPP的政策文件非最高立法机关制定，而且立法层次和法律效率都比较低，同时大量政策文件出自不同的发文部门，有的甚至还存在相互冲突和矛盾，这就导致相关政策更为冗杂。

2.医疗项目的投资回报周期长、成本高

医疗服务项目回报周期长和投资回报率低的特点与私营部门的短期盈利需求相违背，根据“成本高，利益就会降低”的成本效益原则，社会资本逐利性强，要求其投入的成本能够获取相应的投资收益；但作为公共领域典型代表的医疗行业公益性强，相应的营利性较差，因此很难对社会资本形成一定的吸引力。

3.监督管理机制不完善

医疗服务兼具公益性和营利性的特点使PPP项目在医疗领域开展的运营流程相对复杂，导致监督管理方面的诸多弊端；PPP项目的开展涉及多个领域，而相应负责PPP项目审批和监督管理的专业人员或小组配备不完善，以及相应的配套政策和监督管理机制也存在不足。

（二）PPP模式的改进措施

1.逐步建立健全PPP的法律法规体系

规范政府和私营部门之间的关系，就需要确立相应的规范准则，确保其政策的权威性和影响力，依法制定相应的法律法规和规章制度，并靠国家强制力保证实施。如2004年巴西政府颁布《巴西PPP法》，规定合作双方的利益共享和风险共担问题[3]。目前我国需要建立健全一系列与PPP相关的法律法规和准则，对PPP项目中各方主体的行为和项目的运行模式进行规范。

2.建立项目成本控制体系

进行有效的风险防范和绩效管理，做到风险共担从而将整个项目的风险降到最低。由于PPP项目涉及到的利益相关者比较多，绩效管理就要求对各利益相关者的预期进行分析，协调各方的利益追求，避免产生不必要的矛盾。因此就需要建立完善的成本控制体系，减少不必要的开支费用。

3.政府要明确角色定位

首先，政府机构应该认识到只能“抓大放小”，抓住医疗、教育、科研和卫生等领域的核心技术，用以弥补市场失灵，而在某些方面应对私营部门进行放权。其次，政府在PPP各阶段的项目实施过程中的相关政策指导和监督同样重要。最后，政府需要转变自己的角色，找准自己的定位，加强服务意识，在PPP项目发展过程中主动承担起监督责任。

结语

PPP模式应用于医疗服务领域有助于政府职能的快速转变，有效引进社会资本力量，为建立公益性和可持续性的医疗服务体系奠定良好基础。随着医疗领域改革的稳步推进，PPP模式在医疗领域的应用得到进一步的发展，并对公立医院改革起到有效的推动作用。采取加快相关法律法规体系的完善，建立完备的监督管理体制等的措施，为PPP在医疗服务领域的发展提供一定的保障。