政府绩效管理鸿沟：问题识别、形成逻辑与研究展望

董静 尚虎平

摘  要： 政府绩效管理鸿沟指绩效管理理论与实践、实践各环节间出现的不对接与断层，是导致绩效管理有效性不足的重要成因，涉及绩效管理理论学说与实践的鸿沟、采纳与执行鸿沟、供给与需求鸿沟、绩效信息的收集与使用鸿沟。各绩效管理鸿沟对应不同的现实表现及形成逻辑，在未来研究中有一些可供探讨的关键议题。应用社会建构主义视角可实现对政府绩效管理鸿沟的有效治理。

关键词： 政府绩效管理;绩效管理鸿沟;问题识别;形成逻辑;研究展望

导   论

在公共管理研究领域中，Behn认为面临的重要问题之一就是如何对绩效进行测量以实现持续的绩效改进，以及“如何使用已有的绩效成就促进更大的成就”[1]。尽管绩效管理被假设有各种潜在收益，然而实证证据却显示了复杂的结果。绩效管理并不必然带来绩效改进，政府绩效管理有效性不足的问题逐渐引发人们的关注。有效性既涉及对绩效管理实施过程中运行状况的科学性考量，也包括对绩效管理实现公共价值及预期目标的程度、对政府管理行为的影响及是否满足需求的判断。对实践的反思与评判的结果不甚乐观，Ter Bogt指出政府绩效管理并未成功实施及提升决策和责任[2]，Ingraham声称实践中的绩效信息很少会解决政策争议或者成为决策基础[3]。政府绩效管理有效性不足有诸多深层次的原因，凸显了其存在的各种悖论与冲突。

学者们从多角度阐释过政府绩效管理的迷思、悖论与断层问题，如有研究指出：公共部门绩效管理的悖论体现为绩效难测量的、不信任专家却依赖他们、分析导致瘫痪、人人负责即无人负责等[4];也有对绩效指标和绩效间的弱相关性悖论的研究，体现为绩效指标缺乏灵敏度、绩效测量被人为操纵、绩效测量缺乏辨别力、绩效报告被夸大或低估等[5];在研究基于结果的管理（MFR）改革时，政府绩效管理的三大迷思被提及：为何绩效管理使用不佳的情形下仍被采纳？为何绩效管理学说被部分地采纳？在不利情境下为何MFR在机构层面取得成功[6]？有研究刻画了高绩效下存在着政治安全隐患亦即地方分离倾向的悖论，指出绩效越高的地方，面临的这种风险越大[7];此外，绩效评估也被论证存在科学理念及传统政绩观、信度要求及信息不对称、多元主体及单一治理主体、绩效测量及政府产出特殊性间的悖论[8];存在目标和使命、官评和民评、投入和产出、过程和结果的多重悖论[9]。这些研究既有对绩效管理内在机理与逻辑的反思，也有对其制度适应性、运行科学性及发挥效应大小的考量。笔者注意到，在政府绩效管理循环始端与终端间的各环节均存在着割裂和分离现象，可将这种现象统称为绩效管理鸿沟，它是引致绩效管理有效性不足的重要成因。

所谓绩效管理鸿沟是指绩效管理理论与实践以及实践各环节间出现的不对接及断层，涉及四个方面：一是绩效管理理论学说与实践间的鸿沟。绩效管理有效性的重要变量之一是实践与理论的契合度，然而当前绩效管理实践却显示了对理论学说的误读和误用。二是绩效管理采纳和执行鸿沟。在实践中不少政府部门注重绩效管理的采纳，却忽视执行或出现执行偏误的情形。三是绩效信息的收集与使用鸿沟，即偏重收集与产出绩效信息，却忽视其使用或存在不当使用等问题。四是绩效管理供给与需求鸿沟，体现为绩效管理供需间的割裂与不对接。本文将探讨这些鸿沟的现实呈现与形成逻辑，辨识与之相关的议题及研究取向，以促进政府绩效管理的良性发展。

一、政府绩效管理理论学说与实践鸿沟

在传统公共行政阶段，评估政府的实践尚处于起步探索阶段。新公共管理（NPM）运动使绩效管理得以普遍应用。Hood界定了NPM的七个维度：向职业化管理的转变、明确的标准及绩效测量、对产出控制的强调、单位的分散化、竞争、私人部门的管理风格、资源利用的纪律与节约[10]。NPM阶段政府推行基于目标管理及全面质量管理的绩效评估、强化政府责任;实行成本核算及加强财务控制，开展以绩效为基础的预算制度;改革公务员制度，推行绩效工资制与业绩奖励制[11]。政府绩效管理本身对应着一些基本的假设，包括政府是无效的;政府可以更有效;绩效不佳对财务的稳健运行及公共信任有很大影响;政府能够而且应当制定更多理性决策;政府信息会改进决策，能用于提升责任[12]。Cooper认为政府绩效管理有如下基础：经济学的效率假设、“成本——收益”的分析方式、投入与产出模式的绩效标准、顾客满意的市场责任机制等[13]。Moynihan认为绩效管理学说有几个明确要求：创建一个绩效管理系统;通过提升管理权威促进绩效信息的使用;对结果导向的运用[14]。政府绩效管理学说既要求绩效管理系统的建立，也倡导公民和顾客导向、结果導向、对内对外的公共责任，要求给予管理者相应的灵活性和管理权威，建立基于绩效的问责制，消除执行的障碍，促进绩效的持续改进等。就政府绩效管理在现实中的应用，可以发现绩效管理学说所要求的理想的绩效管理形象并未完全反映出来，相关实践在价值与目标、管理权威及灵活性、结果导向、公民参与等方面均存在对学说的误解及误用。

从价值和目标上来看，政府绩效管理既追求经济、效率、效益的提升，亦追求公平、民主、责任等价值取向，其所倡导的效率目标与公平和民主目标在实际运作中较难达到统一。政府绩效管理应是政治理性与技术理性的统一，但相关实践并未处理好二者间的关系。绩效管理学说将促进绩效的“持续性改进”及实现内外部责任看作其重要的价值，Behn指出绩效测量的最终目的是促进绩效的提升[15]。然而在现实中，绩效管理往往被局限于作为监督和控制的工具，其在学习、提升责任及促进绩效改进方面的功能却多被忽视，也存在忽视外部问责和推动公民监督的问题。

为履行关键作用，管理者必须拥有合理的管理权限。Schick认为绩效改进需基于以下要点：管理者有明确的目的并能衡量其结果;管理者有使用资源的灵活性;执行层被赋予管理权威;政府决策和控制基于输出及结果而非投入及程序;管理者对资源和结果使用负责[16]。按照绩效管理学说的重要逻辑，公共管理者必须对结果负责，但只有给予其充分的灵活性与权威才会产出绩效。Moynihan根据对结果的关注度以及管理权威的高低将公共行政系统分为四种类型：前官僚系统（高管理权威、低结果关注）、官僚系统（低管理权威、低结果关注）、限制性的绩效系统（低管理权威、高结果关注）、绩效管理的理想类型（高管理权威、高结果关注）[17]。在理想的政府绩效管理系统中，管理者有明确的目标和达成目标的权威，能导向项目的有效性、更高的技术效率及基于结果的责任。然而在很多政府绩效管理实践中，管理者并未被赋予相应的财务管理及人力资源管理的权威，管理者无法对结果负责，由此削弱了绩效改进及提升责任的努力。

Osborne和Gaebler认为，政府绩效评估就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的机制[18]。结果导向是绩效管理的重要倡议之一，“是矫正实践偏差及其负面后果的现实需要”[19]，要求政府管理摆脱程序、规则和过程的束缚，转而更多关注目标、使命和结果，不仅要求测量结果，也要基于结果聚焦价值、驱动行为、鼓励学习及促进绩效提升等。当前不少政府绩效管理实践要么仍以投入和过程导向作为主要特征，要么只注重结果而罔顾投入与过程，从而导致形式主义或“不计成本”地追求结果。尚虎平系统地分析了实践中“结果导向”的偏误：如仅简单考核“结果”但忽略了政府绩效的本质;不重视政府绩效的投入因素;回避了政府绩效的生成过程，仅仅以绩效生成的“结果”来推断其生产过程的好坏;误将“结果”等同于“效果”;忽视了绩效评估嵌入的管理情境等[20]。

此外，实践中也存在公民导向理念应用的偏误。政府绩效管理中存在“唯上”不“唯下”、以“政府为本”而非“民众为本”、忽视公众意志、公民有效参与不足等缺陷，限制了社会公众在绩效管理中作用的发挥。公民参与要发挥效果需看其得到政府的回应程度，目前政府绩效管理实践尚未建立有效的回应机制，易导致公民参与流于形式。此外，政府绩效管理实践也存在缺乏适应情境、未能有效消除执行障碍、未能突破传统公共行政模式的限制、缺乏持续性等问题，均体现了对政府绩效管理学说理论应用的偏误。而不可忽视的是，“新公共治理”“新公共服务”等公共行政发展新阶段对绩效管理提出了更多要求，如何在相关实践中整合诸多理念、体现公共行政发展的新趋势成为政府绩效管理不可回避的挑战。

二、政府绩效管理的采纳与执行鸿沟

Stehr指出采纳意味着发展行动能力，执行代表将知识转化为行动[21]。de Lancer Julnes与Holzer指出采纳阶段指创建行动能力，发展更精确的绩效测量;执行指将绩效测量用于战略计划、资源配置、项目管理、监测、评估等[22]。概括来说，采纳指启动绩效管理并进行绩效测量;执行指使用测量结果进行决策与管理以及产生各种效应。有研究表明，采纳的程度对执行有正向的影响[23]，但采纳并不意味着执行的必然成功。按照采纳程度的高/低和执行程度的高/低，可将二者的组合分为高采纳/高执行、低采纳/高执行、高采纳/低执行、低采纳/低执行，后三者体现为对绩效管理的部分采纳或部分执行。本研究所探讨的采纳与执行鸿沟主要指高采纳/低执行的状况。政策执行领域有一个概念是“政策执行阻滞”，描述因某种消极因素的影响而出现的执行不顺畅乃至停止不前[24]。本文所探讨的政府绩效管理执行尽管与传统的执行概念并不完全一致（本文的执行一词是传统执行概念的一部分），但同样存在与采纳间的分离及不对接的鸿沟问题：一是采纳但不执行。即行动者在启动绩效管理实践、进行绩效测量之后，并未将结果运用在管理与决策中。二是表面化执行。指采纳绩效管理后在执行阶段假装使用绩效测量结果，未按绩效管理的目标与期望行动。三是选择性执行。指行动者在绩效管理中执行对自己有利的或短期容易实现的目标。四是扩大化执行。即行动者在绩效管理执行过程中附加了一些原政策目标所没有的、不恰当的内容，影响了既定目标的实现。五是替换性执行。指行动者在绩效测量结果对自己不利时，在执行过程中替换相关内容以致背离政策精神。

有学者研究了政府绩效管理采纳与执行的影响因素，如de Lancer Julnes与Holzer以理性/技术及政治/文化两个维度作为分类，指出采纳由内外部需求、资源、目标取向、信息及内部利益相关群体等理性因素所驱动;执行更多受资源、信息、外部利益相关群体、对风险的态度等政治和文化因素的影响[25]。Moynihan指出，采纳主要由外部制度压力驱动，包括公众责任及政治责任、象征性价值、减少成本的需要等;而执行更多受管理者所影响[26]。按照政府绩效管理的现实发展逻辑来看，政治环境、制度压力、资源、利益相关者、组织支持、行动者自身等因素均会影响到其采纳与执行及二者间的鸿沟。一般认为，通过引入绩效管理改革并进行绩效测量，可构建政府公共行为的政治和公民支持，增加公共权威的合法性并证明预算及项目的正当性，传递一种信号即政府正以一种理性的、有效的方式来运作并对绩效负责，甚至有学者指出“绩效管理完完全全是一种象征性改革形式”[27]，通过启动阶段的宣传、造势及实际测量可较好地实现这种“象征性价值”，而使用绩效测量结果并将其落到实处及产生效应难度更大，受到很多复杂因素的影响。

在中国，“经济分权”和“实绩”晋升为基础的激励制度带来各种效应的同时也引发了一系列问题，如地方政府利用经济权力曲解中央政策等[28]。各级政府在探索诸多提高绩效及赢得“实绩”的方法的同时，也衍生了各种变通行为与不正当操作行为。中国政策执行的一个重要特征是“压力型体制”，即指一级政治组织为了完成上级下达的各项指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系[29]，上级政府在完成某些重要任务时采取“一把手”工程方式，奖惩采用“一票否决”制[30]。另一个重要特征是“层层加码”现象，指任务目标会沿着地方政府的层级而逐级加码和放大[31]。这种制度设计一方面可以促进政府各种工作的加快实现，另一方面有些政府在绩效管理中为了完成被加码的甚至难以实现的绩效目标、为了在地方政府竞争中获胜、为了规避“一票否决”与“末位淘汰”的强力惩罚后果，而在绩效管理中采取“铤而走险”的竞争策略，以各种方式逃避责任，出现各种不正当的行为，偏离了国家推行绩效管理的初衷及精神实质。

政府绩效管理在目标设置上存在强制性与单向性特征，有些目标设置过高或互相冲突、表述模糊、片面、难以操作及不适应现实，导致执行者将精力投入主要目标的实现上，选择性执行對自己有利的目标，注重容易出成绩和被证明的量化目标与指标，甚至以虚构数据、损害其他目标、变通的或不正当的方式执行绩效目标。另外，绩效管理是一个复杂的、牵涉诸多部门与利益相关群体的过程，需要足够的资源作为后盾与保障，而实践中上级政府在给下级设定绩效目标、布置众多任务的同时，无法给予其相应的资源支持，具体开展绩效管理的政府部门自身也存在各种资源的匮乏，如财政资源的限制、权威资源的缺乏与稳定性不足、信息资源的支撑不力等，导致执行过程困难重重。除了上述的制度、目标、资源等方面的影响外，利益相关者参与、组织支持、执行者的价值与偏好特别是主要领导者的态度等因素均会影响到绩效管理的采纳与执行鸿沟。

三、政府绩效管理的供给与需求鸿沟

供需匹配与均衡是绩效管理有效性的重要衡量标准。绩效管理供给指进行绩效管理活动、收集与产出绩效信息并传递给需求者的过程。绩效管理供给的动机包括内外部的压力，合法性的实现，对“象征性价值”的追求，管理、控制及责任需要，组织学习与自身管理提升的需要，地方政府管理创新的实现等。绩效管理需求是指行动者对绩效管理的要求和期望，包括其在绩效管理中的利益与偏好，对绩效的看待视角及理解，对绩效信息内容、来源、形式及提供途径等方面的要求。需求动机包括决策、评估、管理、控制、激励、实现个人利益以及科学研究等。绩效管理供给满足需求是建立在一定的前提基础上，包括需求是合法及合理的，并且需求要与组织目标具有一致性等。绩效管理回应需求的关键是在遵循组织目标及绩效管理目标的前提下，充分辨识绩效管理需求，提供所需的绩效信息，并为绩效执行创造条件。绩效管理供给和需求的鸿沟指绩效管理供给与需求间的不对接或断层，体现为供给不足、供给过剩、供给不合理或无效、需求不合理或无效等。供给不足指绩效管理结果或信息未能满足需求者的要求，存在部分地或片面地进行绩效测量、绩效结果或信息不充分、不完全的情况。供给过剩指绩效结果或信息超过需求，存在无用信息或信息过剩的情形。供给不合理或无效指绩效信息虚假或失真、绩效结果不可用等状况。需求不合理或无效指需求背离组织价值与目标、需求不合法、不合理或不正当等问题。

政府绩效管理不可避免地要受到行动者认知的影响和制约，他们是具有认知理解能力、转化能力以及行动选择空间的主体。各主体在绩效管理中的逻辑起点与目的不同、对绩效的理解视角也存在差异。一般认为，上级通过绩效管理实现对被评政府的控制，以加快绩效目标的实现;行政机构的领导者或为了履行上级部门的要求，或为了改善内部的管理，或为了实现自身利益的最大化等目的;公民使用绩效信息既可能是为了自身的利益，也可能是为了使政府接受问责及对其监督;第三部门既出于参与及为政府助力的目的，也有提升自身、开展科学研究等需要。各主体在绩效管理中均存在各自的缺陷，如政府组织的自我评价障碍、公众的评价偏好及参与限度问题、第三部门的评价权威不足等。各行动者对绩效管理视角及其与其他主体关系的认知也会影响到供给与需求，有研究指出，决策者更偏好使用内部绩效信息，源于内部信息产生于拥有相同目标及价值的行动者[32]。有研究显示，政治家理解的绩效信息与新公共管理所倡导的视角是不同的，其在绩效上主要不是采取顾客或者内部视角，而是关注市民及财务的视角[33]。有学者区分了常规绩效信息与非常规绩效信息，调查显示市政部门管理者更偏好使用非常规的绩效信息[34]。一项对广东地方政府官员使用公民满意度调查结果的研究表明，市领导使用绩效信息以支持既有改革与调整政策投入，主管改革的部门官员则使用绩效信息来改善公共服务[35]。如果不注意对这些因素的辨识与管理，便会出现绩效管理供需间难以匹配及无法实现应有效用的问题。

概言之，出现绩效管理供给与需求鸿沟的可能原因在于未构建政府绩效管理供需平衡的战略性框架;未充分调查需求者的期望及偏好;需求者的不同利益诉求与偏好难以整合;绩效管理目标设置的不合理导致供给和需求间难以有效衔接;绩效管理过程中未能合理地吸纳利益相关者参与;未提供准确及可靠的绩效信息;需求者在绩效管理过程中对绩效信息的选择性使用或不当使用;供给者或需求者的能力不足;缺乏绩效管理供需匹配的保障机制;使用者对绩效管理及绩效信息的质疑与抵制;不当需求对供给的影响和制约，等等。

四、政府绩效信息的收集与使用鸿沟

绩效信息为理解及衡量绩效管理实践及其效果提供了一个较易操作的框架。所谓绩效信息是指通过各种方式产生的用以判断绩效的证据。绩效信息使用指将绩效信息用于决策、配置资源、实现目标、提升责任等并产生各种效应，它是衡量绩效管理成功实施与否的最终检验。目前与绩效信息使用相关的研究议题包括绩效信息的功能与价值、客观实践的考察与典型案例分析、绩效信息需求偏好及回应、绩效信息使用影响因素与作用方式、绩效信息与管理系统的连接及转化为绩效改进等[36]。

除了一些分散的政府绩效信息使用成功的证据之外，很多对实践的考察都显示了对绩效信息使用不足及不当的状况[37]。行动者存在着对绩效信息的各种使用方式，如目的性的使用、不正當的使用、政治性的信息等类型[38]，以及机会主义使用、伪装使用、未察觉的使用、清理式使用与伺机使用等方式[39]。由于绩效信息收集与使用鸿沟可被看作采纳与执行鸿沟在信息角度的反映，因此也可把其分为收集信息而不使用、表面化使用、选择性使用、扩大化使用、替换性使用等表现形式，后四种使用方式可归类为不当使用。

不少研究探讨了绩效信息使用的影响因素，如公共服务动机、领导角色、信息可获得性、组织文化、管理灵活性[40];群体特征、应答者特征、组织文化及绩效测量特征[41];内部绩效信息来源的效应[42];含有“晋升承诺”并提供实质性“晋升激励”的政府绩效管理制度的影响[43];电子政务绩效对公民使用政府网站的正向作用[44];绩效信息管理全过程包括其收集、传递与使用的影响[45]。综合来看，外部环境、组织的、个人的与绩效管理系统本身等方面的因素均会影响绩效信息收集与使用的鸿沟。外部环境包括经济、社会、政治、文化、社会心理环境，譬如政治竞争、政治冲突、政治支持、资源与合法性危机、利益相关者的参与等;组织因素包括领导支持、组织文化、组织规模、组织资源与能力、工作任务与性质、行政稳定性、专业知识与管理能力等;个人因素主要包括行动者的社会-人口统计学的因素（如性别、学历、工作经历等）以及公共服务动机（PSM）、个人利益、使用意愿及偏好、个人管理认知等因素;绩效管理本身的因素包括绩效系统的成熟度、绩效信息的质量、其与其他管理机制的连接性与兼容性等。这些因素对绩效信息的收集与使用的影响有着复杂的作用过程，若不加辨识或处理不当便会导致二者间的鸿沟问题。

五、未来研究展望

绩效管理鸿沟反映了绩效管理从起始到终端间的不对接和断层问题。理论与实践鸿沟是引发其他鸿沟的理论要因，它揭示出过去我们对政府绩效管理的理解和应用过于狭隘、分散化和碎片化，存在各种形式的偏误;采纳与执行鸿沟是从流程角度对鸿沟的描述，它反映并加剧了理论与实践鸿沟，且由于执行不力或偏误导致了绩效信息使用不佳及无法回应需求的问题;供给与需求鸿沟更多是从行动者角度对鸿沟的描述，同样反映并加剧了理论与实践的鸿沟，和采纳与执行鸿沟相互影响，并导致了绩效信息收集与使用的鸿沟问题;信息收集与使用鸿沟是其他鸿沟在信息角度的反映，是其他鸿沟引发结果的集中反映。各鸿沟有各自的影响因素及作用机理，可概括为外部环境、组织的、个体的、绩效管理本身的因素。这些鸿沟导致了绩效管理有效性的不足，包括使绩效管理运行不科学、未实现管理目的、未满足需求、未带来相应的结果及效应（如图1）。下文将提出未来研究这些鸿沟的一些思考。

1.各鸿沟的相关研究议题

理论与实践鸿沟方面可探讨之处包括：政府绩效管理理论学说框架形成的背景、隐含的假设、发生与演化的逻辑;各公共行政发展阶段对政府绩效管理所倡导的观点;政府绩效管理学说价值的现实呈现、实现与冲突;理论学说的实践解读与学说倡导观点的一致性程度判断;不同学派及研究视角的学者对政府绩效管理学说的认知与理解;不同行政层级、工作属性、个人特质等背景的行动者对绩效管理的认知和理解及与学说的相符程度;理论与实践鸿沟的表现及形成原因;该鸿沟对绩效管理有效性产生哪些影响;绩效管理对政府管理目的的实现能力及与各管理机制的有效兼容性;绩效管理被赋予的功能与被期望的功能之间的差距;中国特定情境对绩效管理的真正需求与绩效管理的现实回应能力。

采纳与执行鸿沟的研究议题：采纳与执行程度的判断;解释实践中对绩效管理的（部分）采纳与（部分）执行;采纳与执行间的关系研究及二者随时间的惯性表现;执行正确性的前提条件判断;采纳与执行鸿沟的表现形式及形成逻辑;鸿沟的影响因素及作用机理;采纳与执行鸿沟对绩效管理有效性的损害;采纳与执行间有效连接的发展思路。

供给与需求鸿沟的有关议题：绩效管理供给与需求的界定及动机分析;供给与需求驱动的绩效管理的对应特质分析;各行动主体在绩效管理中的利益、需求与偏好分析;绩效管理供需间关系的实践表现及演化;绩效管理供需鸿沟的现实呈现;绩效管理供给对需求的现实回应状况刻画及对绩效管理有效性的贡献分析;绩效管理供需鸿沟的影响因素分析;使用者对绩效管理回应其需求的主观判断与评价;供需间关系调节与平衡的发展思路。

绩效信息收集与使用鸿沟方面的研究议题：绩效信息的功能与效应分析;绩效信息的不同维度（投入、产出、效率、效益等）在使用上的分布与特征;绩效信息使用在不同时间与空间呈现的特征;绩效信息使用的典型案例与经验提炼;绩效信息使用多样化结果的解释;使用绩效信息及产生各种效应间的逻辑链条;行动者对绩效信息的偏好与需求;绩效信息产出和使用间鸿沟的现实呈现;行动者对这一鸿沟的主观感知与理解;绩效报告对绩效管理的效应研究（如报告结构及松散耦合等因素的影响）;影响绩效信息收集与使用鸿沟的因素及作用机理;绩效信息收集与使用鸿沟的应对策略。

2.从社会建构主义视角寻求对鸿沟的解释与应对

皮特·伯格与托马斯·卢克曼在《现实的社会建构》中明确提出“社会建构”（social construction）一词[46]。社会建构主义的特征包括建构性、社会性、主体间性、社会知识、社会学习、多元化价值、沟通、对话与互动等，它为公共行政的发展提供了一个不同于理性建构的管理图景。公共行政的社会建构就是对公共行政进行解读，找出其内在的公共性方向，从而实现对公共行政的重新构建[47]。政府绩效管理目标及其各种替代方案的确立是基于不同体验及实践的人们意义建构的过程和结果，社会建构主义为理解政府绩效管理提供了一种可选择的理论思路。有些学者提出在绩效管理中运用社会建构主义途径，如“第四代评估”理念的提出，它以利益相关者的主张、焦虑与争议为基础，应用的即是建构主义的方法论[48];又如绩效信息使用的“交互对话模式”也体现了社会建构主义的理念要义[49]。

绩效管理鸿沟的存在很大原因在于人们对绩效管理的界定、理解及建构不同，由此产生了绩效管理的各种冲突和矛盾。为此，可立足于多元的、建构的、整体的、分歧的本体论，将绩效管理看作是一个组织学习和文化互動过程，以及一个主体间的交互对话过程，分析政治系统的政治家和立法者、管理系统的管理者和员工、社会系统的专家和公民对绩效管理及其鸿沟的建构，并充分考虑知识、权力、利益、资源、意识形态等因素的影响，研究不同话语主体和修辞策略对绩效管理鸿沟的理解、认知与影响，构建绩效管理的主体互动的行动场域、行动的主客体交互模型，以实现对绩效管理鸿沟的有效管理（如图2）。

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Abstract： Government performance management gap refers to the divides among performance management doctrine and practices， which mainly causes the lack of performance management effectiveness. It includes the gaps between the doctrine and practice， the adoption and implementation， the supply and demand， the informationcollection and use of performance management. The paper identifies the realistic forms and formation logic of performance management gap， proposes key issues for future research， and seeks a social constructivist approach to cope with the problem.

Keywords： Government Performance Management; Performance Management Gap; Problem Identification; Formation Logic; Research Prospect

（责任编辑   王玉）