超大城市政区治理：演进逻辑、制度困境与优化路径

熊竞 孙斌栋

摘  要： 作为大国治理典型代表的中国，在快速城镇化进程中也遇到了超大城市及其伴生的大型社区、开发区以及超级社区等超大型空间治理的挑战。行政区划作为中国特有的空间治理工具，其在超大城市治理中的重要作用毋庸置疑。梳理我国超大城市政区政策发现，其演进逻辑呈现狭域制到广域制、小区制到大区制等特点，而超大城市政区治理则在行政区域、行政建制和行政层级等方面面临制度困境，针对这些困境，提出了超大城市政区治理现代化的路径。

关键词： 超大城市;政区治理;制度困境;优化路径

一、问题的提出与文献综述

中国作为一个人口大国、面积大国、经济大国，其特点就是易于在发展建设中形成大体量、大规模、大尺度的集聚趋势。超大城市的大量出现和快速发展就是中国大国治理中难以避免的现象，进入百年未有之大变局的新时代，超大城市发展与治理的重要性更为突显。一方面，在全球化新背景下，我国超大城市的战略使命越来越重要，不仅其自身在打造全球城市中成为国际国内双循环的核心节点，而且通过联动周边城市形成城市群代表国家参与国际竞争;另一方面，随着规模的迅速拓展，近年来超大城市的“城市病”困扰也不断突显，给超大城市自身发展带来诸多新挑战。行政区划作为我国空间治理的重要政策工具，也是城市治理的基础性制度。在超大城市治理中践行好“行政区划本身也是一种重要资源”[1]，不仅是破解我国目前超大城市政区治理困境的必然举措，更是实现超大城市治理体系和治理能力现代化的重要路径。

针对我国超大城市的相关研究，在中国知网以“超大城市”为主题词的检索结果为3430条。从时间分布来看，2010年后文献数量呈现“直线式”增长。从研究的重点看，包括了超大城市规模、城市化进程、新型城镇化、城市群以及户籍制度、环境污染、城市规划等。而就超大城市的政区相关研究看，主要涉及直辖市制度[2]、超大城市治理与行政区划调整之间的关系[3]、都市区治理中行政区划的影响[4]、大城市行政区划调整中的问题与经验分析[5]、超大城市的市辖区制度[6][7]、特大城市郊域[8]和县市改区[9]等研究。

综观已有研究，在最新的超大城市发展态势下展开系统性政区治理研究的还较为少见，这构成了本文研究的学术意义。而针对超大城市政区治理困境探索整体性的改革思路，不仅具有现实价值，更具有一定的紧迫性。为此，本文拟首先构建超大城市政区治理的逻辑框架并在此基础上分析超大城市的政策演进和最新发展态势，进而剖析超大城市政区治理的困境，探讨改革的思路与路径。

二、超大城市政区治理的概念界定与分析框架

行政区划作为体国经野之道，解决的是国土空间如何分区、分级、分类治理的问题。政区治理较之行政区划是一个更系统延伸的概念，行政区划一般是指政区要素发生的变动，而政区治理则是一个涵盖从政区要素职能——政区区划调整——政区制度改革的层层递进、三位一体的政策框架体系。政区要素包括了政区规模、政区中心、政区层级、政区名称、政区边界及其形态等[10];政区调整包括了行政建制变更、行政区域扩缩、行政中心迁移、隶属关系变更、行政等级变更、政区专名变更等六大类情形[11];政区制度改革是指对政区要素设置和调整行为的整体规则进行优化创新的行为，包括制定政区设置的标准（如县改市标准等）、改变政区要素的类型（例如增加城市型政区、民族区域自治型政区、增加特别行政区等）、规定政区调整的流程（哪级政府可审批何类区划调整行为）、优化政区调整前后的专家和公众参与等[12]。

从行政区划的制度特点而言，一方面它是城市治理制度体系中的基础性制度，另一方面它也是个组合性制度。从前者而言，作为基础性制度的行政区划必须与城市发展总体方针以及户籍人口、土地利用、财政税收、城乡规划、社区治理等其他制度相协调，由此展开政区治理的逻辑构建。从后者而言，作为组合性制度的行政区划需要从制度内部各子制度、即各政区要素的相互关系，来展开对政区治理的逻辑分析。关于政区的要素组成，不同学者有不同的界定[13][14][15]，而从行政区划“分区、分类、分级”的核心职能而言，可归纳为行政区域（政区空间）、行政建制（政区建制）和行政层级（政区层级）三个方面。

超大城市的官方政策界定，首次出现在2014年11月20日国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号，以下简称51号文）中，根据这一文件，超大城市是指城区常住人口超过1000万人的城市。而在这一文件出台之前，我国城市规模划分标准中，特大城市是最高级别，即市区非农业人口超过100万的城市。

以上是从单一视角对我国出现的超级城市做的界定，在现实发展中，从类型学角度，还可以从经济总量、面积规模以及行政等级等方面对超大城市进行一个划分。此外，超大城市的界定是一个相对动态的概念，在汉代首都长安人口高达40余万人，但这是当时世界上人口规模最大的城市，而据考证，北宋东京（开封）和南宋临安（杭州）是世界最早的百万人口的特大城市[16]。当然，需要指出的是从政区治理而言，无论当时的城市规模多大，都还是实行城乡一体化的行政建制，即按照地域型政区管理。例如，唐朝首都长安，城区面积曾达到80平方公里，人口近百万，绝对是当时的超级都市，然而，整个城市分为两个区域，以南北走向的朱雀大街为界，东西各分为55个坊（居民居住的社区），街东属万年县，街西属长安县;明朝的南京，城区也分属上元和江宁县管辖;清代成都府城，则由成都、华阳两县分辖等[17]。而专门针对超大城市和城市的行政建制，即单独针对城市行政管理的城乡分治的市制，直到晚清才真正诞生并发展，1908年《城镇乡地方自治章程》的颁布宣告了中国第一次城乡地区的划分，而随着1921年2月与7月广州政府和北洋政府先后颁布《广州市暂行条例》和《市自治制》，标志着中国市制正式诞生[18]。

在界定政区治理和超大城市相关概念后，则要回答的一个问题是，为何要从政区治理视角来分析超大城市。对此，核心理由有二：一是超大城市在快速發展中，不仅行政区划设置自身面临诸多治理困境，而且由于行政区划设置的不合理，也导致了超大城市在人口、产业、空间、安全健康、社会治理、基层治理等方面的一系列难题;二是超大城市研究中的规模、体制、机制等经典议题，在界定数据、对象、主体等方面都是在一个行政区、即一个建制城市的空间范围内来讨论，例如，城市规模是以一个建制城市的空间范围来界定的等。综上，构建超大城市的政区治理的分析框架如下。

三、新中国成立以来我国大城市政区治理的演进逻辑

梳理新中国成立以来我国大城市政区治理的政策脉络，并从政区要素视角总结其演进逻辑，这不仅是探索我国超大城市政区治理规律的必要内容，也是分析我国超大城市政区治理困境的逻辑起点。

1.新中国成立以来我国超大城市政区治理的政策脉络

1949年新中国成立之初，大城市是稳定新生政权的重要空间，国家在大城市投入了较多管理力量，而随着我国基础设施投资和工业化进程的加快，特别是“一五”计划的实施，大城市更是迎来了新的发展契机。在政区治理方面，一方面，国家通过等级高配，以增设中央直辖市的方式促进和保障大城市发展和管理。例如，1949年共设立12个中央直辖市，并在后续几年继续增设，包括1953年将哈尔滨市和长春市设为直辖市等;另一方面，则是放宽设市标准，鼓励更多城镇化地区设立建制市，例如，新中国成立伊始规定“一般聚居人口5万以上就可以设市”。

从北京、上海等超大城市的政区治理而言，这一阶段主要施行以维护城市治安为主要目标的“小区制”和以严格控制城乡比例为目标的“狭域制”（城市郊区面积较小）。例如，上海在1949年5月28日成立上海直辖市政府后，市域面积617.95平方公里，政区格局为“20市辖区+10郊区”结构，即辖黄浦、老闸、邑庙、蓬莱、嵩山、卢湾、常熟、徐汇、长宁、普陀、闸北、静安、新成、江宁、北站、虹口、北四川路、提篮桥、杨浦、榆林20个市区和新市、江湾、吴淞、大场、新泾、龙华、洋泾、真如、高桥、斯盛10个郊区。又如，北平市1949年2月2日和平解放后，辖1000余平方公里，临时划定全市为32区，其中城区12个区，郊区8个区，河北省邻界军事管制区域12区。

此后，随着国家城市政权的逐步稳定，节约行政成本成为国家城市發展方针的重要因素，国家也相应调整了大城市的管理方式。一方面，降格大城市行政等级和缩减大城市郊区，包括在第一部宪法颁布的1954年，中央将大部分直辖市下移到地方成为省辖市，全国仅保留了首都北京市、最大经济中心上海市以及天津市三个直辖市，后天津市还于1958年降格为省辖市;1955年6月，国务院颁布的《关于设置市镇建制的决定》中对直辖市和省辖市的郊区规模做了限定，“不宜过大”。另一方面，则是提高城市设立标准，1951年国家规定“凡人口在9万人以下，一般不设市”，而为进一步规范和稳定城市发展，国家陆续出台了一系列设市标准，但总体思路是以调控新增建制市为主（参见表3）。当然，1958年到1960年“大跃进”推进的工业化曾带来大量的城市人口集聚，例如，1960年我国城市人口突破1.3亿人，较之1957年净增31.4%，城市化率达到19.8%，这使得新建制市不断增加，三年间，新设建制市44个[19]，大城市规模也不断扩大。

在大城市内部也是随着城市政权逐渐稳固而开始调整市辖区。例如，1956年，上海直辖市对全市31个市辖区进行了合并。包括撤销了1953年为管理散居在水上的船民以及黄浦江、苏州河和68条支流水域等而设置的“水上区”，并缩减了近一半市辖区单位，形成市区“15个市辖区+3个郊区”（通名直接使用的是“郊区”，即“东郊区”“西郊区”“北郊区”）的格局。到1960年，上海市辖区进一步合并，撤销了蓬莱、邑庙2区，设立南市区;撤销了江宁、新成2区，设立静安区;撤销提篮桥区，并入虹口区;撤销榆林区，并入杨浦区。随着中心城区10个市辖区的政区格局的形成，不仅预示大规模的中心城区调整告一段落，中心城区由此进入稳定状态，也宣布“小区制”的终结。同一时期，北京直辖市则从“北平”更改专名为“北京”，并在1956年后开展了市辖区的合并，多次调整缩减市辖区一半以上，从32个区合并为“7个市区+6个郊区”的结构。与此同时，在“大跃进”的号召下，北京和上海都实施了“广域市制”的模式，1958年，根据时任总理周恩来的批示，上海分三批从江苏省划入10个县[20]，形成“14个区+11个县”的政区格局，面积也增长近10倍，达到6340平方公里;而北京也于1958年分两批从河北省划入9个县，面积达到11988平方公里，形成“13个市辖区+4个县”的政区格局。由此，两个超大城市的市域政区面积进入稳定状态，至今未有大变化。

“大跃进”虽然促进了大城市的规模拓展和全国城市化的快速发展，然而这种“大起”缺乏必要的经济社会发展基础，且在随后遭遇了三年自然灾害，因而在大城市的发展和管理上又出现了“大落”。1963年12月，中共中央、国务院发布《关于调整市镇建制缩小城市郊区的指示》，明确提出缩减大城市郊区面积。进入第三个五年计划后，即在1960年代中期，国家进入“备战、备荒”阶段，为避免东部沿海等大城市遭遇战争威胁，国家确立了“严格控制大城市规模、搞小城市”的城市发展方针。这一方针反映在超大城市政区治理上，体现为撤减市辖区和推行严格的城乡分治，以控制行政管理和公共服务成本。例如，上海于1964年5月撤销了“大跃进”时期增设的闵行区和吴淞区，分别并入徐汇区和宝山县;之前的1958年，撤销东、北、西郊区，将城市化地区并入市区市辖区，农村地区则划入临近建制县;1961年，撤销浦东县，城市化地区隔江而治划入市区的南市区、黄浦区和杨浦区，农村地域划入川沙县。同期，北京则纷纷将新设的市辖区恢复为县建制。

文化大革命“十年浩劫”，超大城市政区治理也进入停滞阶段，随着城镇居民、干部和知识青年的下放，以及“三线”建设的开展，大城市人口数量出现了更为明显的缩减。上海在这一时期未有大的政区格局调整，1964年确立的10市辖区和10县的格局一直维持到1980年。

改革开放重启了中国的工业化和城镇化，我国城镇化进程开始加速，然而由于第一波改革源自农村，特别是苏南模式下乡镇企业的异军突起，而与此同时大城市在“知青返乡大潮”以及长期遭受文化大革命破坏的影响下，经济发展仍不景气。因此，改革开放初期，国家提出的城市发展总方针是“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城镇”，这一方针也使得超大城市发展依然呈现缓慢状态。从政区治理而言，上海在工业化恢复发展的背景下，也于1980年和1981年恢复设立了“大跃进”时期曾设立的城乡分治的吴淞区和闵行区，并于1988年和1992年开启“广域设区”模式，将吴淞区与临近的宝山县合并、闵行区与临近的上海县部分区域合并，设立了城乡合治的宝山区和闵行区，这一区划调整的目标在于推动宝钢、吴泾工业基地的建设发展。

进入1990年代，随着放权让利改革在城市的启动，以及社会主义市场经济的建立和完善，超大城市化凭借着规模和集聚效应等方面的优势进入发展快车道。为顺应这一趋势，在政区治理上，则遵循了两条逻辑：一是做大政区空间单元以更好地推动资源统筹从而促进经济发展，二是加快政区的城乡建制转换以顺应和促进城市化。当然，有时这两条逻辑也是可以相互统筹的，即通过建制转换做大政区空间单元，通过“县市改区”拉开中心城市的空间发展框架，实现两个逻辑的统一。例如，上海1992年嘉定县撤县改为嘉定区，1997年松江县撤县改为松江区、金山县与中国石油化工总公司上海金山实业公司联合建政设立金山区，1999年青浦县撤县改青浦区。这一时期，上海最大的政区改革莫过于浦东新區的设立，浦东新区的开发开放是划时代的，不仅是上海城市转型升级的重大事件，也是中国改革开放打出的“一张王牌”。为匹配这一国家战略，浦东新区进行了一次全新的区划调整，以川沙县的政区空间为主体，将浦东地区隔江而治的沿江城市化区域和上海县三林地区合并，成立了面积达570平方公里的浦东新区，并于2000年正式建政，成为上海的一个市辖区。在这一时期，其他超大城市也纷纷通过“市管县”体制以及“县市改区”不断拓展城区规模。而随着户籍制度和住房货币化等改革，城市规模开始加速拓展，特大城市数量迅速增长，超大城市也快速发展。

进入新世纪，超大城市继续保持快速发展势头，在政区治理上则仍然以城区“大区制”和郊区“广域设区”为主逻辑，即在城区合并规模较小的市辖区，在郊区推进整县改区（见图3）。例如，上海2000年合并黄浦区和南市区设立新的黄浦区，2011年合并黄浦区、卢湾区设立新的黄浦区，2015年撤销闸北区、静安区设立新的静安区;以及2001年南汇县、奉贤县改为南汇区、奉贤区，2009年撤销南汇区并入浦东新区，2016年崇明县撤县设崇明区。此阶段，北京、天津等超大城市在政区治理上也是以这两条逻辑为主。

从全国层面而言，国家先后提出西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先等区域均衡发展战略，在这一背景下超大城市在区域发展上更为均衡。为实现大尺度的区域均衡发展，在政策环境下，各区域中心城市，如杭州市、武汉市、成都市等第二梯度超大城市发展进入快车道。而近年来在“抢人大战”和“五违四必整治”等政策影响下，特大城市的政区规模发展出现分化，一方面北京、上海等超大城市对人口规模进行了一定的调控，另一方面深圳、杭州、广州、天津等超大城市则开始了新一轮以“争夺人才”为目标的规模扩张进程。近年来，党的十九大报告明确提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，以及2019年中央财经委员会工作会议提出增强中心城市群经济和人口承载能力，十九届四中全会明确提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”，这些新的发展方针，也使得超大城市开始通过跨政区整合的方式继续发挥自身的规模和集聚效应，以适应超大城市向都市区、城市群、大湾区等城市区域化形态发展的趋势，由此，城市群导向下的多政区协同成为超大城市政区治理的关键任务和核心目标。

2.政区三要素视角下超大城市政区治理的演进逻辑

超大城市之所以引起大家的高度关注，核心在于其城市空间和人口规模，而城市规模政策，某种意义而言意味着我国城市发展的方针政策。一方面，从承载国家战略而言，超大城市在央地关系调整、人财物配置调控、城市规划制定、国际竞争力和影响力提升等方面都与城市的规模导向密切相关;另一方面，超大城市要最大化地发挥规模经济效应和集聚效应，也需要探索最优的城市规模，以实现产业高质量发展、土地高效化利用、基本公共服务均等化、公共安全和应急管理可控等城市治理目标。因此，梳理超大城市政区治理的演进逻辑时，在行政区域、行政建制、行政层级三个要素中，行政区域即政区空间规模治理的逻辑是分析的主线，行政建制和行政层级等其他政区要素的演进逻辑则作为分析的辅线。

新中国建立以来，我国超大城市在政区空间上主要历经了两条演进逻辑：其一是超大城市政区空间从城乡分治的狭域制向城乡合治的广域制转变，其二是超大城市内部的市辖区从小区制向大区制转变。前者的逻辑背景是新中国建立伊始，在百废待兴、工业基础薄弱的大环境下，城市也历经多年战争而遭受重创，使得其带动乡村发展的动力和能力都非常有限，此时，即使划入过多的乡村地域，城市也难以起到辐射和扩散效应。与此同时，在高度的计划经济体制下，农副产品的供应主要还是按行政单位来计划和配给，考虑到大城市的农副产品供应，在政区空间上大城市也配有一定的农村地区。这一逻辑即使在“大跃进”的非常规工业化时期，也仍然运行，一方面，大城市虽然为发展工业基地而设立了市辖区，但也是谨慎采取最为保守的“狭域飞地”方式;另一方面，这些谨慎扩张的“市辖区”一有风吹草动旋即撤销，例如在“三年自然灾害”和“备战备荒”时期，这些市辖区都纷纷复归为县建制了。改革开放以来，我国进入工业化和城镇化的正常发展轨道，大城市政区规模也进入快速扩张阶段。在改革开放的强大拉力和内部改革的巨大推力下，大城市的规模和集聚效应充分显现，其带动能力也非常强劲，由此在政区治理上开始大范围推行城乡合治的广域市制，这一政区治理模式可以在空间制度上为城镇化提供广阔舞台。在第二条演进逻辑上，超大城市内部的市辖区规模遵循着“先小后大”的特点。

早期城市在巩固脆弱的城市政权考虑下，尽管“小区制”行政管理成本较高，但可以更好地起到精细化管控的制度效能，不过，随着城市政权的稳定，考虑到“小区制”高额的行政成本，超大城市内部市辖区纷纷采取了合并建制、减少数量的做法，有些城市，如北京甚至压缩了一半以上的市辖区建制。改革开放后，特别是新世纪以来，超大城市内部由于郊区施行了广域区制，即郊区的市辖区面积都非常大，而与之同样也是市辖区建制的中心城区市辖区，则在规模上显得非常不平衡。此外，中心城区在“二级政府，三级管理”体制下，各市辖区之间出现了“各自为政”的制度弊端，并由此出现了传统商圈割裂（例如上海曹家渡现象）、公共服务资源配置不均衡等空间失序和空间不正义问题;同时，市区进入精深化开发和精细化管理的城市更新阶段，跨政区统筹历史文化和建筑保护的需求不断增长，由此，中心城区市辖区开始了新一轮的撤并潮，以适应新的市区发展趋势和要求。

在行政建制治理的演进逻辑上，超大城市本身作为建制市一直延续至今，需要分析的是，作为产生超大城市土壤的新增建制市标准是影响超大城市发展的重要制度，即设市标准的宽严直接影响建制市的增减，而建制市数量的增减则影响新的超大城市的产生。此外，在超大城市内部，随着城市化进程的加快，下辖的地域性政区也不断通过建制转换，即县改区（市）、乡改镇、镇改街道等城乡转换，以保障和促进超大城市内部的城市化进程。

在行政层级治理逻辑上，超大城市在行政等级上历经了“中央直辖市化”到“地方直辖市”再到“副省级市”的演进，而在隶属关系上则主要是进行了单辖城市到“市管县”体制的转变。需要指出的是，近年来，超大城市在城市群发展中的跨政区联动、边界协同治理等趋势不断突显;此外，由于中心城区办公空间邻近拓展难以及交通拥挤等问题，部分超大城市还出现了行政中心外迁或行政中心分散化办公的政区中心治理新特征。

四、我国超大城市政区治理的制度困境

针对政区的行政区域、行政建制和行政层级三方面，分别从每个方面的政区要素、政区调整和政区制度等三个递进关系的政区治理逻辑出发，对目前超大城市政区中的治理困境进行分析。

1.超大城市的行政区域治理：县市改区作为规模扩张的方式有待优化、过大的城市规模则可能加重“城市病”甚至出现“城市疫”

在超大城市做大空间规模上，一般有两个路径：路径一是通过户籍、土地、财税、营商环境等制度改革，吸引更多要素集聚到城市，从而做大产业、人口等规模;路径二是通过“县市改区”等区划调整方式，“兼并”周边区域以做大规模，这也是我国市辖区数量不断增长的原因，近年来，市辖区数量在新世纪初的平稳格局下出现了新一轮的增加态势（参见图3）。例如，2019年莱芜市并入济南市，2013年南京市下辖溧水、高淳撤县建区，2011年巢湖市部分区域划入合肥市，2001年杭州市代管的萧山市、余杭市撤市建区等。虽然路径二可以“立竿见影”从统计指标上迅速做大规模，可以“行之有效”地从空间上拉开城市发展的框架，对于超大城市发展具有一定的合理性，但其“并发症和后遗症”也不少。这种“以政区规模论英雄”的思维，一方面，容易因市制广域化而产生相关问题，即“假性城市化”导致的土地粗放利用、城乡概念混淆、统计指标模糊、传统县制消失等;另一方面，即使市域范围中都是城镇地域，但因过于追求政区规模而导致的频繁区划调整行为，不仅容易给城镇体系带来不稳定性，而且产生大量的行政和社会成本。

此外，在“以人民为中心”的指导思想下，人们对美好生活的向往成为城市发展的最重要目标。由此，城市发展的重心也将越来越转向公共服务、社会治理、公共安全等非经济领域，与经济产业发展导向下城市规模要求“大”相比，民生导向更强调城市治理规模上要求“小”，这是因为，规模小更易于社会治理贴近基层社区、更易于公共服务识别居民需求。而城市规模偏大易于引发产城分离导致的交通拥堵、承载力脆弱导致的环境污染等“城市病”，甚至诱发重大公共卫生安全事件、重特大灾难事故（例如高密度人流的地铁、超高层的建筑一旦发生事故，很可能是灾难性的）等。

2.超大城市的行政建制治理：建制名称不严谨、建制类型不丰富、建制等级未提升

一是直辖市建制存在的问题。根据目前我国宪法第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市”，从这个规定来看，我国现有的四个直辖市，在严格的法定政区名称上，应称为“北京直辖市”“上海直辖市”“天津直辖市”“重庆直辖市”，而在很多正式文件和场合，往往还是称为“北京市”“上海市”“天津市”“重庆市”。此外，重庆市作为我国改革开放后最年轻的直辖市，其市域内城市化型政区特点，还不太明显，82402平方公里的市域面积内，建成区面积仅有1423平方公里，从全域的空间城市化（城镇建成区面积占城市全部面积的比率，也可称为景观或形态的城镇化）而言，重庆空间城市化率仅为1.73%，即使在主城区（中心城区9个市辖区），空间城市化率也只有13.4%;而从人口城市化率（非农人口占全部常住人口的比重）而言，也才65%，这与其作为直辖市，即城市型政区中的最高等级建制，似乎匹配度差距还较大。

二是超大城市正在向都市区、城市群、大湾区等城市区域化方向发展，而适配于我国出现的新型超大城市形态的建制类型还缺乏。地级市作为地区行署转变而来的多个城镇和农村地域组成的地级市设置，在中观尺度上为城镇群发展提供了一种市制方式;然而对于大尺度的城市群，例如，长三角、珠三角、渤三角等高度发达的大都市区和城市連绵带区域还缺乏相应的规范市制，研究如何借鉴类似“东京都”（日本东京都的“都”建制，本身也是借鉴我国古代对政权中心首都、陪都、以及其他战略要地设置特殊建制的做法）这样的建制方式，以更好地推动城市群治理，具有一定的必要性。

三是从省级单位幅度而言，直辖市数量还不足。中国目前省级行政单元34个，除港澳台外大陆省级单位仅31个，与中国地域面积相当的美国有40个州，虽然两国制度体系差异大，但仍有一定的借鉴意义，特别是针对这一问题民国时期学界和政界曾广泛讨论过分省方案，这些都一定程度上反映我国在大国治理中的层次-幅度结构仍有调适的空间。而从目前15个副省级超大城市来看，增设直辖市可以说是优化我国大国治理层次-幅度结构的有效路径之一。

3.超大城市的行政层级治理：“二级政府、三级管理”治理体系需优化，基层政区也存在治理资源非均衡分布的挑战

为解决区县和街镇政府发展的积极性问题，超大城市在上世纪90年代开始，纷纷探索了在中心城区和郊区分别推行“两级政府、三级管理”“三级政府、三级管理”等政区层级之间的放权让利改革，这一城市的纵向层级改革极大调动了基层政府的发展积极性，也取得了很好的成效。然而，随着城市化进程的推进以及城郊空间的重构，这一体制也面临一些新的挑战。例如，在经济空间格局上，超大城市中心城区在深度城市化过程中呈现产业高度服务化和空间高度融合化的趋势，而中心城区的“二级政府、三级管理”的强属地化管理，则容易导致商圈、市场圈、公共服务圈的“割裂”甚至碎片化，例如位于上海市中心静安、普陀、长宁三区交界处的曹家渡商圈的衰落[21];与此同时，超大城市郊区市辖区（一般面积比中心城区市辖区大十几倍）由于继续承担建设发展的重任（包括承担避免制造业空心化的重任），仍需要“三级政府、三级管理”体制，甚至需要强化这一层级体制，来继续激发市辖区的建设发展积极性。而中心城区和郊区都是市辖区建制，在“放管服”框架下权责体系差异类似，这显然对于地域属性、发展特点和承担使命具有显著差异的城郊市辖区治理带来了挑战，因此，如何更好促进郊区在新一轮“放权让利”改革中，激发更多的自主性和积极性，则需要从市辖区体制上做考量。

超大城市基层政区是指超大城市政区下辖的政区，包括市辖区以及市管县（市）体制下所辖的县级市和县。改革开放以来，我国开启快速工业化和城镇化步伐，人口城镇化率从1978年的17.92%猛增到2019年的超過60%，可以说用40年的时间走过了西方百余年的城镇化增长历程，并且还将继续在城市化“诺瑟姆S曲线”规律下不断提升。在“地广人多”背景下高歌猛进的中国城市化，也一不小心、有意无意地形成了显著的超大城市现象（参见表2），并在连锁反应下出现了超大城市内部的超大型市辖区（政区面积超过1000平方公里的浦东新区、滨海新区、两江新区等）、超大型街镇（东莞市虎门镇、佛山市狮山镇、温州市龙港镇、上海市南汇新城镇等）、超大型社区（武汉百步亭社区、人口规模近80万的“亚洲最大社区”北京“回天”社区、上海大型保障房基地社区等）。

由于我国的治理资源一般还是依据单个政区来进行配置，例如上海一个街镇的公务员数量大致在50～60名左右，包括设置一个相应的派出所、市场监督局、城管所以及社区事务受理中心、社区卫生服务中心和社区文化活动中心等，而街镇规模的差异性则很大，最大的街镇面积达到150平方公里以上，人口30余万，而最小的仅为几平方公里，人口几万。这使得治理资源与治理对象在空间体系上严重失衡，造成了基层治理诸多难题。此外，由于“直辖市下不辖市、市辖区下不辖区”，也使得很多诸如浦东新区、滨海新区、两江新区等特大型市辖区在治理上面临一定挑战。

五、超大城市政区治理现代化的优化路径

从行政建制、行政区域和行政层级三个方面分析超大城市政区治理现代化的路径。

1.行政建制治理上要丰富建制类型，匹配更多样的超大城市形态和治理要求

一是规范四个直辖市的政区名称。四大直辖市在规范性文件中，应表述为“××直辖市”而不是“××市”，避免与其他地级市、县级市的政区通名相混淆。二是探索超大城市与周边城市群的建制改革。及时总结长三角生态绿色一体化发展示范区在跨省级一体化治理方面的经验，适时针对以超大城市为核心的城市群，建立“大行政区”“都”“多中心市制”等相应的特别市制类型。三是从中长期发展而言，随着我国超大城市规模的继续扩大以及数量的持续增长，可适时探索深圳市、宁波市等省域双中心的副省级市以及武汉等国家中心城市，或待海南全岛实现整体城市化后，试点这些城市区域改设为直辖市。四是针对重庆、成都等城乡统筹或现代农业发达的超大城市特点，可参考借鉴澳大利亚等国家施行的“农业市、生态市”（Rural City）做法，适时探索与地域形态和规模更加匹配的生态型市制[22]。

2.行政区域治理上走适域化市制的路子

一是根据城市化发展阶段以及与中心城市的空间关联程度，按照适域市制的要求，制定县（市）改区的区划调整标准。从行政区域即政区空间的角度，市制一般分为广域制、狭域制和适域制，广域是指市制划定的政区空间大于城镇建成区面积，即政区空间中包含一定规模的乡村地域;狭域是指市制划定的政区空间小于城镇建成区;适域则是指建制市划定的政区空间与城镇建成区面积基本吻合。二是对于人口突破500万的超大城市，应通过跨政区的联动来有效解决规模和集聚效应的辐射扩散，而要避免通过政区兼并的方式继续扩大行政版图。在市域内形成多中心格局的直辖市，甚至可以适时探索“二级市”等方式以优化政区规模治理。三是对于面积超过10万平方公里的政区面积超大型城市（参见表2），主要是在西藏和新疆等地区的建制市或是兵团市，可适当做一些行政区域的调整，以规范市制。对于前期政区规模拓展过大过快的超大城市，也可适当做一些“再调整”，目标是行政区域与实际的城市建成区面积更为匹配和吻合。四是控制好市辖区的规模，避免超大城市内部过多的市辖区兼并。五是协调好超大城市在行政区划、城市规划方面的关系，政区空间应尽量与城乡规划的建成区空间相一致，根据发展态势，区划的规模可适当超前，但不宜过大。

3.行政层级治理上，推进整体扁平、城郊差异、次级超大区域探索“基本治理单元”和“直辖化”改革

一是优化超大城市普遍施行的“两级政府、三级管理、四级网络”治理体系。根据超大城市，特别是直辖市在城郊产业发展上的差异，适当调整市辖区、街镇的层级体系。以上海为例，上海市16个市辖区大致可以划分为三大板块：一是中心城区7个市辖区，包括黄浦、静安、杨浦、徐汇、长宁、普陀、虹口;二是郊区8个市辖区，包括闵行、嘉定、宝山、松江、青浦、奉贤、金山、崇明;三是特别市辖区——浦东新区，这三类市辖区在GDP总量上基本就是三个1万亿，共同构成上海目前3万亿的国民生产总值。其一，城区和郊区在总体设计上，由于市中心区（指外环内以及四大主城区片区的范围，一共1100平方公里左右）将逐渐进入一个以管理服务驱动深度城市化的阶段，进而要求政区格局从近期“大区制、小街区”，向远期（2035年后）“小区制、大街区”转变。其二，郊区在避免制造业空心化、推进乡村振兴战略下，仍将在近中期保持一定强度的开发建设职能，因此，郊区需要进一步深化放权，促进开发建设，因此，在郊区政区空间上可考虑北部、东部、西部、南部四大板块的布局，在各板块内部探索“大区制-街镇-基本管理单元-村居”的格局。其三，浦东新区在开发开放30周年之际，肩负推进改革开放再出发和实现GDP两万亿的目标，近期应予以更大力度的“放管服”改革，在政区格局上可探索以街区组团、城镇组团、管镇联动为方式的内部放权改革，以调动更多主体、更大积极性来促发展。此外，目前的市辖区在通名上一样，然而这对于市区、郊区以及浦东新区而言，容易造成一定的混淆，从远期来看应该有更多的政区专名（即建制类型，例如“市直辖区”等），以区分不同的建制职能类型。

二是对于超大城市下辖政区中衍生的超大街镇、超大社区，可借鉴上海“基本管理单元建设”的做法，适当充实超大基层政区的治理力量，保障公共资源的均衡化和可及化。上海作为我国超大城市的典型代表，近年来通过基层政区的调整来推动超大社区的精细化管理和精准化服务，特别是2014年推出“1+6”文件后基层治理创新不断提速，在基层政区改革方面，影响最广、力度最大的应属基本管理单元建设。针对某些街镇规模过大的现实，上海市从市级层面协调统筹，自2015年开始，推出了两批共计93个基本管理单元，有效缓解了超大街镇的精细化管理问题。其主要做法是，根据2平方公里2万人的适度规模门槛标准，首先由各街镇进行“3+3+3+X”的机构建设，即第一个“3”是指社区服务相关的“社区事务受理中心”“社区卫生服务中心”“社区文化活动中心”，第二个“3”是指社区管理相关的“公安派出所（警务站）”“城市管理所（网格中心）”“市场监督管理所”，第三个“3”则是指社区党委、社区委员会和社区中心。考虑到各地实际，各基本管理单元也可以因地制宜、力所能及地设置社区养老服务中心等“X”机构[23];随后，由区级层面考察规模过大街镇的治理难题，并由此确定区级申报基本管理单元名单，进而上报市民政局等相关部门，由市民政局会同市政府办公厅、市委组织部、市发改委、市财政局等部门共同进行材料审核和现场验收，验收通过后，予以基本管理单元所在街镇相应的公务员编制、配套硬件建设资金等。

三是对于超大城市内某些特殊的超大型区域，可因地制宜探索“设立直辖街镇”的做法，实行重点区域重点治理。对于一些规模较大，承载重点功能或工程的区域，虽然目前一般采取派出管委会等方式予以管理，但管委会畢竟不具备完整的行政主体资格，在行政诉讼、委托授权等方面仍有限制，而如果以行政区形式设置，则在制度上更为规范、稳定和成熟。因此，可参照中央直辖市、省直辖市等做法，在超大城市市域范围内设置直辖街镇，在行政级别、治理资源、服务资源等方面予以倾斜，同时保障体制运行的规范性和合法性。

四是如何避免超大城市内部通勤人口的高密度、高频率流动，还应通过创新开发区与行政区管理体制的互动甚至融合，来促进产城融合、职住平衡。例如，深化探索管镇联动机制，包括管委会负责经济开发、营商环境打造，街镇负责社会治理、公共服务，并形成可持续的财税分享机制;开发区管委会、开发公司与街镇的协同治理机制，例如，苏州工业园区施行的管委会辖街镇模式、上海浦东南汇新城镇的“管镇合一”模式等。

六、结论

中国作为人口大国、面积大国、经济大国，在高速城市化进程中探索并形成了不同类型的超大城市以及下辖的超大市辖区、街镇和社区。现从行政区划角度而言，我国超大城市存在三个方面的问题，包括政区空间上，“县市改区”作为规模扩张的方式有待优化、过大的城市规模成为“城市病”的诱发和催生因素;政区建制上，直辖市名称需更加严谨表达、匹配城市群和都市区的建制类型亟待更加丰富、若干超大城市可适当考虑增设直辖市;政区层级上，超大城市“二级政府、三级管理”治理体系需优化，基层政区还存在治理资源非均衡分布的挑战。针对这些问题，本文提出超大城市要丰富建制类型，走适域化市制的路子，推进整体扁平、城郊差异、次级超大区域探索“本治理单元”和“直辖化”等改革。

参考文献：

[1]王开泳，陈田，刘毅. "行政区划本身也是一种重要资源"的理论创新与应用[J].地理研究，2019，（2）：195-206.

[2]刘君德，马祖琦，熊竞.中央直辖市政区空间组织与制度模式探析：理论架构、比较分析及实证研究[M].南京：东南大学出版社，2012.

[3]顾朝林.南京城市行政区重构与城市管治研究[J].城市规划，2002，（9）：51-60.

[4]张京祥，沈建法，黄钧尧等.都市密集地区区域管治中行政区划的影响[J].城市规划，2002，（9）：40-44.

[5]王开泳，陈田. 对我国大城市行政区划调整的思考——以广州市近年来行政区划调整为例[J].城市问题，2006，（7）：70-75.

[6]马祖琦，刘君德. 国外大城市中心城区区级政区职能研究[J].城市规划，2003，（3）：43-48.

[7]马祖琦. 海峡两岸大城市市辖区区级行政管理体制比较[J].经济地理，2005，（2）：277-280.

[8][22]熊竞. 我国特大城市郊区"域"行政区划体制研究：以上海为例[M].南京：江苏人民出版社，2015：16-29.

[9]陶希东.中国特大城市（地级市）县改区：问题与出路[J].创新，2017，（1）：13-20.

[10]刘君德，靳润成，周克瑜.中国政区地理[M].北京：科学出版社，1999：29-41.

[11]浦善新.中国行政区划改革研究[M].北京：商务印书馆，2006：2-3.

[12]田穗生，罗辉，曾伟.中国行政区划概率[M].北京：北京大学出版社，2005：246-259.

[13]浦善新.中国行政区划改革研究[M].北京：商务印书馆，2006：3-4.

[14]刘君德，靳润成，周克瑜.中国政区地理[M].北京：科学出版社，1999：29-41.

[15]田穗生，罗辉，曾伟.中国行政区划概率[M].北京：北京大学出版社，2005：32.

[16]戴均良.中国市制[M].北京：中国地图出版社，2000：2-3.

[17]刘君德，汪宇明.制度与创新——中国城市制度的发展与改革新论[M].南京：东南大学出版社，2000：21.

[18]戴均良.中国市制[M].北京：中国地图出版社，2000：8-11.

[19]戴均良.中国市制[M].北京：中国地图出版社，2000：92-95.

[20]王健，贾璐阳.1958年江苏省十县与上海市的行政区划调整[J].史林，2019，（1）：170-182+221.

[21]刘君德、何建红.社区的行政分割及其整合研究——以上海市曹家渡为例[J].上海城市规划，1998，（4）：2-8.

[23]熊竞.上海基本管理单元的建设的现状、问题与建议[J].上海城市管理，2018，（1）：17-22.

Abstract： As a typical representative of big country governance， China has also encountered the challenge of super large space governance in the process of rapid urbanization， such as mega cities， development zones and communities. As a unique tool of spatial governance in China， administrative divisions play an important role in the governance of mega cities. Combing the policy of Super City， we find that its evolutionary logic has the characteristics of narrow area system to wide area system， small area system to large area system， etc.; while the governance of super city is faced with the institutional dilemmas of administrative region， administrative system and administrative level; aiming at these dilemmas， we put forward the path of modernization of super city governance.

Keywords： Novel Coronavirus Pneumonia; City Governance; Institutional Dilemma; Optimizing Path

（责任编辑   董幼鸿）