新时代党建布局创新与党内法规制度的体系化

袁超

摘  要： 以“党政体制”为结构基础和以“治党-党治”为轴心过程而形成的“党是领导一切的”的政治形态是理解当代中国与中国共产党的事实基础与理论起点。由此出发，通过解析新时代党建布局的创新逻辑可见，其突显出来的以执政“适应”为基础、迈向领导“自觉”，以“先锋队政党”的主体建设为基础、坚持并强化“领导党”的全局统驭是中共作为使命型领导党之主体理性的外化实践。以此为主轴才能全面认识到，中央关于党内法规制度建设的体系化要求蕴含着由“治党”向“党治”跃升的战略内涵，并受到既定战略规划之推进情况的直接影响。就现实进展而言，十八大以来的党内法规制度建设在筑牢基础、完整齐备、质量效能、先行先试等四大方面实现了累进式发展。

关键词： 中国共产党;新时代党建布局;党内法规制度;体系化;使命型政党

党的十九届四中全会强调，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量”。该论断再次明确了“党的领导”是中国“政党治理”的本质内涵，其历经71年而不变，并形成了独具中国特色的“党政体制”与“党治”历程①。欲达“党治”，先须“治党”，因此党建布局的科学性及其质量效能就成了关键变量。

党的十九大报告明确了新时代党的建设总要求，这是党基于时局变化判断而做出的对十七大以来所确立的由思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设构成的“五位一体”②党建布局的应对性调整，新部署的政治建设、纪律建设和新调整的反腐败斗争工作不仅是问题导向的鲜明体现，更是马克思主义政党特性与制度治党理念的外化实践;为了形成依规治党的制度支撑，中国共产党在不断推进党内法规制度建设，十八大以来中央已出台两部关于党内法规制定工作的五年规划，十八届四中全会将党内法规体系纳入“中国特色社会主义法治体系”范畴，十九大进一步提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，十九届四中全会则再次强调要“加快形成完善的党内法规体系”，明确传达出党内法规制度的体系化建设是促成党的各项建设联动发力、增强党的建设整体质量、提升党的领导效能的具有全局意义的重要制度手段。

然而，从党的领导到党的建设布局，再到党内法规制度的体系化构建，它们之间互联关系的战略指向、结构意涵及实践成效都不止于“治党”意义。无论是宏观层面的党建布局调整、中观层面的党内法规制度体系化要求，还是微观层面的法规清理或重修，都不能仅仅被解释为新一轮政党适应性行为的集中体现，因为：西方政党适应性理论往往局限于解释政党面对组织生存问题而产生的应激性行为，且相对初阶;然而，中国共产党提出的超越于单纯问题导向的广涵政党发展及至国家社会治理的全局性战略规划，是其从执政“适应”跃升为领导“自觉”、以“治党”达致“党治”的体现;这已然超越了政党适应性范畴，甚至直接对既有的政党概念和政党类型学构成挑战。“治党-党治”是中国政治运行的轴心逻辑，因而也是理解党建布局体系革新与党内法规制度建设体系化要求之深层内涵的核心视角，本文尝试对此做一些学理探讨，并辅以适当的政党知识论更新。

一、新时代党建布局创新的结构意涵与战略指向

自1997年党的十五大提出“从思想上、组织上、作风上全面加强党的建设”以来，党的建设内涵和布局也随时代之变化而进行着适应性调整。无论是十六大新提出的“把制度建设贯穿其中”、十七大新提出的“反腐倡廉建设”，还是十八大新做出的关于“制度建设”与“反腐倡廉建设”表述次序的调整，都集中反映了执政党在特定时期需要具体解决的问题及其回应性的顶层设计。如果说从十五大到十八大，党建布局的变化更注重过程意义上的“体系更新”，那么十九大提出的“新时代党的建设总要求”则意在实现结构意义上的“体系革新”，这不仅是执政党建设科学化的体现，更标志着党在政治上愈发成熟稳健，突显出中国政党政治发展的比较政治学意义。

体系革新的结构意涵存在相互关联的两个方面：一是从党的建设内部构建来看，十九大以来对党的建设内容布局进行的调整是党对十八大以来执政经验教训的实践总结与党对执政环境变化的主动适应相结合的结果，其变革程度反映了党在复杂执政环境中的组织弹性，是党作为主体力量在国家建设过程中愈发政治成熟的重要体现;另一是从党的建设外部效用来看，作为一个整体的党的建设，透过体系革新，确保党的全面领导能够在全局性的国家-社会治理中更好地发挥结构支撑作用，是党作為领导力量在领导国家建设过程中愈发主动统驭全局的关键表现。从逻辑次序上看，前者是后者的事实基础，后者是前者的逻辑延伸;前者是业已成型的政党行为，后者是关于前置性政党行为的战略预期，二者持续存在动态的呼应关系;之所以强调“战略”，是因为此“预期”并非随意设定，而是党根据其在国家-社会关系中所处的位置、在历时性政治实践中积累的经验教训、在（领导国家进行的）横向政治力量博弈中形成的视野格局来主动谋定的。

具体地，先由新时代党建布局的内部构建问题论起。从党建思想的发展史来看，自毛泽东将党的建设界定为思想建设、组织建设与作风建设等三大基本格局以来，这“三大建设”便一直沿用至今，成为党的建设布局中始终不变的基本构成。直至党的十八大，虽然党的建设内容和布局新增了反腐倡廉建设和制度建设，但主要还只是根据问题导向做出的适时应对，因此总体上并没有超越“增量发展”和“体系更新”的范畴。对于十九大提出的新时代党的建设总要求，有学者将其内容布局概括为“5+1+1”，并就此变化提出若干观察：（1）从与“全面加强党的领导”“四个伟大”的关系中来定位、规划与部署新时代党的建设，这一层实际上与前文提及的“党的建设的外部效用”相呼应，下文将详细探讨;（2）将“反腐倡廉建设”移出党的建设基本内容，一方面因为反腐败属于斗争范畴、是加强党建的基本条件，另一方面因为廉政建设本应属于国家建设的基本范畴。从后续发展也可以看出，该调整与党和国家机构改革是前后相联的;（3）就“把制度建设贯穿其中”而言，从民主集中制、党的代表大会制度、党的领导制度、党内法规制度等根本制度或基本制度，到选人用人、党纪处分、党内监督等中观制度机制，再到“三会一课”等具体制度，无不是党的具体建设的重要保障，特别是新增加的纪律建设更需要依靠系统性的党内法规制度来保障和执行;（4）将政治建设置于党的建设的统领地位，其核心要义是要求党员领导干部“讲政治”，首要任务即“保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导”，确保党内务必要做到政治团结。③以上是关于十九大党建布局内部构建之“新”的基础性观察，也是事实性观察。

接着，再论新时代党建布局的外部效用问题，用前文业已概念化的表述，即“关于前置性政党行为的战略预期”问题。概念化的目的不仅在于提炼体系革新之学理意义，还在于更深刻地理解其战略指向。按此思路，可发现以下两大值得重点关注并予以阐明的组织发展“迹象”。

第一，以执政“适应”为基础，迈向领导“自觉”。前文已经提及，我们可将党建布局的体系革新视为政党适应性的集中体现，但又不仅限于此，应该从何理解其对政党适应性理论的超越意义？关于政党适应性问题的经典研究往往都以“组织”为逻辑起点进行展开，比如塞缪尔·亨廷顿（Samuel P. Huntington）将组织的适应性定义为“适应环境挑战的能力和存活能力”，组织制度化程度越高、组织适应性就越强，那么政党制度化程度越高、政党适应性则越强④;安格鲁·帕尼比昂科（Angelo Panebianco）从组织和权力两个维度观察政党，强调外部环境对政党适应性的主导性影响，认为大多数情况下政党组织是受到外部环境影响而诱发内部变革的⑤;威尔逊（F. L. Wilson）将政党领袖视为政党变革的关键变量⑥;罗伯特·哈默尔（Robert Harmel）和肯尼斯·琼达（Kenneth Janda）建构的政党变革理论模型将政党领袖的更替、党内支配性派别的变换和外部因素的冲击列为三大变量，并认为政党领袖的更替是最为显著的影响变量⑦;等等。关于政党适应性问题的研究成果汗牛充栋⑧，西方学者亦将这套理论照搬来分析中国共产党，颇具代表性的就是沈大伟（David L. Shambaugh）的《中国共产党：收缩与调适》，其核心关注即“中国共产党所实施的改革是否足以使其永葆执政地位”，认为中国共产党通过“改革-调整-再改革-再调整……”并始终保持调适性和灵活性才能巩固执政地位⑨。

然而，无论是“适应外部环境变化需求”“适应内部组织运转需求”甚或“内外适应相结合”，既有理论几乎都首先建立在政党组织的“生存假设”之上，即政党是出于对其组织生存（包涵组织存续和执政保持两种可能情景）的终极担忧而（主动或被动）选择自我变革的⑩。“生存假设”的逻辑前提是西方世界对政党组织的界定，其在国家和社会关系谱系上的结构性位置坐落在市民社会之中，政党首先是社会组织，它从来不是、也不可能是国家机器的组成部分，“政党在社会中”;无需赘言，便可发现这与我们中国人关于“政党在国家中”的体验是存在较大差异的，更不同的是，我们的政党不仅部分进入国家机构，还同时在国家机构之外保持自身的相对独立性，从而形成两套互相重叠但又不完全重合的官僚等级组织;相比之下，即便中西方政党仍然存在组织功能的相似性，但再将西方意义上的政党理论生搬硬套来解释中国共产党就难避“张冠李戴”之嫌了。毋庸置疑，中国共产党自成为执政党以来也的确不断经历着普遍意义上的政党适应，但其本质不同在于：作为以政治性为首要属性的组织，合法化的长期执政地位和建政以来的历史功绩在事实上将组织理性中的“生存担忧”逐渐转化为“发展关切”，即党的十九大以来，中共在其关于党、国家与社会甚至中国与世界的关系的认识论中所首要考量的不单纯是“如何巩固执政地位”，更包含在领导实现国家治理能力与治理体系现代化的过程中“如何为中华民族谋复兴”;中共的核心关切已然超越政党命运本身，而与中华民族、中国的发展自觉勾连，形成了超越工具型政党而融使命与责任于一体的“使命型政党”;以“执政”为基、围绕“使命”而探索形成的“党治”历程，始终坚持并不断强化“党的领导”这一结构性要求，这亦是十九届四中全会突出强调“坚持和完善党的领导制度体系”之深层史论基础;同时，还要跳出政党适应性理论的框架，才能把握住中共组织理性从“生存担忧”到“发展关切”、以执政“适应”为基础而迈向领导“自觉”的重要变化。

第二，以“先锋队政党”的主体建设为基础，坚持并强化“领导党”的全局统驭。中共组织理性的变化展现了它的政治成熟。根据党的十九大精神，新时代党建布局的“体系革新”蕴含着重点提升党的建设质量的实践目标与通过强化“先锋队政党”的主体建设、锻造“领导党”的统驭能力来坚持和加强党的全面领导的战略指向。基于领导“自觉”而形构的政党治理究竟有何特殊？有学者指出：“中国共产党的自我治理固然有着同一般政党治理相近的方面，但是更为重要的则是超出一般政党治理的特殊方面，集中而言就是全面從严治党。全面从严治党的核心内容就是遵照中国共产党的性质进行治理，或者说就是按照先锋队的标准进行政党治理，从而实现中国共产党永葆先进性的目的。”强化“先锋队政党”的主体建设是中共政党治理的第一大战略指向，习总书记讲“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”，在“两个不变”和竞争日渐激烈的国际环境中，“以集中统一的组织形态和全面主导国家社会的一党执政体制为特征的先锋队类型的政党模式仍然是中国的不二选择”;从这个意义上看，强调处于党的建设统领地位的政治建设以及由党纪处分条例等重要党内法规制度支撑的纪律建设，都是为确保先锋队政党的政治性、先进性和纯洁性而做出的关键部署。在此基础上，锻造“领导党”的全局统驭能力则是中共政党治理的最核心战略指向，十九大党建体系革新的着力点就在于政治建设同时服务于确保党内政治团结与加强党的全面领导，政治建设不仅统领各大建设，各大建设又反过来支撑政治建设;这种围绕“讲政治”而构建起来的党建体系及政党治理模式，历史性地跳出了一切自诩道德高地的西方意识形态与政治理论，开始对政党组织、政党政治形态进行根基性重构，再次展示了中共的政治成熟。

从党的建设内部重构到体系革新的战略预期，以执政“适应”为基础、迈向领导“自觉”，以“先锋队政党”的主体建设为基础、坚持并强化“领导党”的全局统驭，它们共同展现了中国共产党作为使命型领导党的主体理性，即“政党在领导和参与国家建设的过程中，不断提升自己的理论认识和实践认识，不断创新领导方式和执政方式，不断发展执政模式和执政绩效，进而体现出的将发展目标与实现方式相结合、将目的与手段相结合、将执政与发展相结合、将主体与客体相结合的能力”;并且，中共的主体理性还在不断生发，因为中共在国家-社会关系中有着长期不变的特殊位置，即制度化、长期性地实现了政党与国家的紧密融合，不存在政党轮替现象、不存在党政分离问题，党在国家之中、党和政府共同分享国家的公权力。

第三，党内法规制度体系化构建的战略跃升，起始于党的建设而深化于党领导下的国家治理，并最终统一于政党治理与国家治理的主导型互动结构之中。有前文关于党建布局体系革新的详细阐释作为基础，再探讨党内法规制度体系化构建的战略跃升意义就更易言明了。前文提及，中共在国家与社会关系之中所处的位置以及由此生发而出的主体理性是理解党与党的建设布局的关键;简化来看，一个基本判断是，在中国语境下的政党治理与国家治理主导型互动结构中，党建层面的工作部署都具有直接支撑民族复兴、国家崛起的跨越性职能，都是在整个党领导国家治理的过程中实现战略跃升的。就党内法规制度建设而言，《建设意见》中的表述既是事实指导也是逻辑证明：“加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。”从其战略跃升的事件节点来看，两次重大改革具有关键意义：一是继党的十八大提出“全面依法治国”的重大方略之后，十八届四中全会进一步提出“中国特色社会主义法治体系”，该体系将“完善的党内法规体系”纳入布局，并将其视为与“完善的法律规范体系”等并驾齐驱的“五大基石”之一;“法治”的核心要义之一是制度与规则之治，将党内法规制度建设作为当代中国特色社会主义法治建设的重要环节，既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。二是十八届六中全会开启的新一轮国家监察体制改革，特别是在2018年初全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》之后的改革实践中，这场从“政党反腐”转为“党统一领导下的国家反腐”的关键性改革，把政党治理与国家治理的主导型互动结构再次推向历史的前台。在本轮国家监察体制改革的背后，贯通始终的实际上是从党纪处分条例重修颁行（2016年）以来就一直备受关注的党规与国法衔接的问题;此轮改革虽聚焦在反腐败斗争的层面，但为此而紧锣密鼓推进的党规与国法衔接、纪委与监察委合署办公都已经超越反腐败工作本身的格局，任何一项对纪律建设进行具体落实的党内法规同时也会在法理上与国家反腐败专门法对接，任何一次基于党内法规对党员领导干部进行规范的政党行为也都可能同时并作一次基于国家监察法对公职人员进行规范的国家行为;当然，高度融合式的合署办公除了具体执法层面的“规法衔接”之外，还涉及党的组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度等与相关国家法律的衔接。这些都是决定党内法规制度体系化构建势将实现战略跃升的结构化动因。

三、党内法规制度体系化构建的现实进展

综合前文分析，“治党”在党政体制与国家治理这一复合结构中的战略定位已经非常清晰，若要进一步实现十九届四中全会强调的“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，即完成本文语境中的从“治党”到“党治”的过程，则仍需按照战略规划扎实推进政治实践。从本文的研究对象来看，党内法规制度体系化构建的现实推进直接影响着“治党-党治”的过程效能。结合党中央相关精神与十八大以来党内法规制度建设的探索实践，可尝试依循筑牢基础、完整齐备、质量效能、先行先试这四个目标维度来进行探讨。

第一，“筑牢基础”——谋定、筑牢中央党内法规制度体系的“四梁八柱”。《建设意见》首次明确提出“党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”，并强调要“完善以‘1+4为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组織法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块”。可见，纵向维度的中央党内法规-部门和地方党内法规与横向维度的“1+4”框架构成了当代中共党内法规制度体系的“四梁八柱”，并就此确定了党内法规制度体系化构建的内容布局与发展方向;更具国家治理意义的是，有关党的领导法规制度的制定与完善将成为“党是领导一切的”具体制度保障和实现方式。虽然党内法规制定工作的第二个五年规划已正在施行中，但当前中央党内法规的制定工作仍然存在较为明显的不平衡，尤其体现在：一是在党的组织法规制度方面，“现行党内法规涵盖地方委员会、工作机关、基层党组织等方面的内容，党的中央委员会、党的纪律检查委员会、党的各级代表大会、派出机关等党的组织条例亟待补充”;二是在党的领导法规制度方面，党领导人大、政府和群团等工作方面的主干法规尤为缺乏，出自中共中央办公厅法规局的文件汇编显示，依次仅存2或3部与上述工作相关的“意见”形式的规范性文件;三是在党的监督保障法规制度方面，虽近几年在党内监督、巡视、问责等方面的法规制度建设上颇有建树，但一些在实践中急需具体化的党内法规还没有制定出台，如具体到与权力能否规范运行高度相关的一把手监督问题。

第二，“完整齐备”——有序地完善中央党内法规的配套工作。除“四梁八柱”以外，党内法规制度的体系化建构还需要做好与主干法规之间完整齐备的配套法规制度制定工作，即通过制定颁行规则、规定、办法、细则等形式来保障主干法规的具体执行;也可将此看作是理顺并优化党内法规的内在结构关系。从这个角度出发，有两大维度值得特别关注：一是准则条例与规则规定办法细则之间的匹配维度，其匹配程度之高低直接决定了居于上位的准则条例是否能够顺利落地执行，因为规则规定办法细则是对党的某一方面重要工作或事项作出的具体规定;比如2017年颁行的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》是原则性的、带有宏大叙事风格的基本规定，其中提出了全面规范党内政治生活的14个方面，从加强理想信念教育到加强制度建设，从严明政治规矩与政治纪律到坚持正确选人用人导向，每一个方面都需要更具体的下位党内法规予以配套执行;又如问责条例，前一版本于2016年7月8日起施行、最新修订版于2019年9月1日起施行，虽然先行条例对2016年版进行了增减、细化和补充，但具体到特定的问责实践，则需要更具操作性的规定规则办法细则来进行指导，目前这方面仍然存在较大实践空间。二是党内法规制定颁行的现实需要及其与党的理论体系结合的维度，正如前文所述，开启党内法规制度的全面体系化构建的直接动因是党中央关于时下执政难题的重要研判，这决定了十八大以来党内法规制度的制定与规划都具有极强的问题导向，因而也呈现出“急用先立”的特点;适应一些党的建设的迫切现实需求的确能够保证党内法规的及时性、针对性和有效性，比如廉洁自律准则、党纪处分条例、党内监督条例、巡视工作条例、问责条例、选任条例等的及时制定或修订颁行;然而，党内法规的“急用先立”也应该充分考虑其在党的理论体系和党内法规整体框架中的定位问题，“如干部工作的条例是非常需要的，但是应该定位于整体的干部工作，而不是仅仅关注于干部选拔任用，这就会使干部管理的其他工作在党内法规体系中难以定位，造成工作体系的链条断裂或重复”。因此，在实现党内法规体系完整齐备目标的过程中，还需充分考虑其内部结构关系的科学化问题。

第三，“质量效能”——确保每项党内法规制度都“立得住、行得通、管得了”。《建设意见》强调，“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了”，明确显示出了党内法规制度体系化构建在搭好“四梁八柱”、实现“完善齐备”过程中的进阶要求——制度是拿来用的，有效性是制度的核心功能。从制度成本的分析视角来看，党内法规制度设计不科学和实施不到位是导致制度成本增加，党内法规制度效能降低的重要因素。可见，党内法规制度的质量与效能存在着紧密关联甚或因果关系，在一定条件下，高质量也能实现高效能。除了在具体党内法规制度的体系布局规划和内容条文制定上下功夫之外，还需对以下三项制度予以完善：一是备案审查制度，加强备党内法规的备案审查能力，有利于确保党内法规的合法性与合理性。在2013年颁行《备案规定》之后，中央又于2015年7月印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，“建立分工负责、双重备案联动、移交处理和提议审查、征求意见、会商协调、信息共享等机制，推动形成了互联互通互动的审查衔接联动工作格局”。然而，当前党内法规的备案审查仍然存在着“‘重备案，轻审查，且存在审查体系的‘一元性和审查方式的‘一维性等两个严重弊端”。2019年8月30日，中共中央政治局召开会议审议了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，新备案审查规定与执行责任制规定的颁行势必会对现状带来改善，有待后续观察。二是联席会议制度，该制度“有利于在党内法规制定过程中加强沟通，形成合力，集中化解党内法规制定中遇到的难题，提升党内法规制定水平”。2015年8月，中央批准建立中央党内法规工作联席会议制度，搭建一个统一、权威、高效的跨部门会商协作机制，有利于统筹推进中央党内法规建设各项工作，汇聚各方面智慧和力量，提高党内法规制定质量，推动党内法规的实施和执行;联席会议制度主要负责研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划、统筹协调综合性中央党内法规制定工作、推动已出台中央党内法规的贯彻实施等。三是清理制度，适时执行清理能够同时保障具体党内法规的时效性与党内法规体系内在结构关系的科学性，应建立党内法规制度清理的长效机制，并着力提升清理工作的标准化程度，相关内容已在前文进行讨论，不再赘述。

第四，“先行先试”——适时创新并完善地方党内法规。1978年12月13日，邓小平同志在中共中央工作会议闭幕会上提出：“在全国统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。”这种“先行先试”或称“试点”思维，与我国的党政体制及决策执行机制相适应，成为改革开放以来支撑党和国家在各个领域实现成功发展的重要方法论。有学者将其概括为“试点政治”，即指“在推进有关公共政策或者相关的制度中，在现有已知的条件下，对政策推行和新制度实施的后果缺乏了解，从而选择不同的地点或者在不同的范围内进行试点、试验，等到积累了一定的经验，或者实施的条件基本具备后进行全面推广”，它具有“摸着石头过河”的渐进性、“改革开放胆子要大一些”的变通性与借助试点消除不确定性等三大特征，实实在在地提升了党和国家的改革发展效能。考虑到党和国家内部各项事务的多元性与复杂性，党内法规制度建设实践也需要开展“先行先试”工作;在《制定条例》将“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委”规定为党内法规制定主体的基础上，《建设意见》又提出“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”;2017 年 5月，中共中央决定在沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等七个省会城市和副省级城市正式启动为期一年的党内法规制定试点工作，截至2018年8月20日，武汉市委、福州市委、南宁市委、深圳市委等合计出台10 部党内法规。正如习总书记指出党内法规体系化建设应做到“前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”，党内法规制度体系的“1+4”框架不仅具有《建设意见》赋予的横向意义，还应具有纵向意义，即“指党内法规制度体系在位阶上呈现为金字塔形的等级结构，‘1就是党章，居于制度金字塔顶端，‘4自上而下依次为党中央制定的其他党内法规制度、中央部委制定的党内法规制度、省级地方党委制定的党内法规制度、副省级城市和省会城市党委制定的有关党内法规制度”。党内法规制定的“试点”工作实践与其制定主体扩容的工作实践相同步，实际上共同推进了党内法规制度的体系化构建。

四、结  语

作为制度治党的重要形式载体，尽管十八大以来的党内法规制度建设实现了累进式发展，但其体系化构建是一项永不停歇的工程，仍需不断依循四大目标维度扎实推进，如此，才能确保党内法规始终发挥着科学的治党效能。然而，如本文所论，无论是党建新布局还是党内法规制度建设，对其进行理解分析的限度都不能只停留在“治党”层面，还需延展至“党治”层面，应深入到党领导中国特色社会主义事业建设的结构与过程当中。基于前文关于中国共产党主体理性的引述，甚至可以说，从“治党”到“党治”并实现二者高度、科学的融合才是从党内法规制度体系化构建到党的建设再到党的领导的政治使命。因而，对于任何一项党中央关于党的建设以及党内法规制度建设的改革举措，都需要形成一套从战略意涵到实践路径的分析，并且应该同时注重知识论意义上的学理概括与话语创新。

注释：

① 第一，“政党治理”强调以政党为主导，在以国家、社会、政党（执政党）内为场域的三元活动空间，多元主体共同参与治理的理性化过程;我国的政党治理强调以“党的全面领导”为本質特征。参见罗峰：《转型期中国的政党治理：生成、资源与框架》，《毛泽东邓小平理论研究》2014年第5期。第二，“党政体制”是对中国政治经验现实的归纳，是关于党的组织与政府组织复合关系的概括，其核心在于呈现：就组织属性而言，政党组织的逻辑与政府组织的逻辑本是不同的，但作为一个复合体，党政体制既超越了政党组织的逻辑，也超越了政府组织的逻辑。参见景跃进、陈明明、肖滨主编：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社，2016年，第4-8页。第三，“党治”是对中国共产党领导下的中国现代国家建设的学术概括，它不仅包含一般意义上政党治理国家社会的过程性意涵，更强调中国语境下“党对国家和社会生活进行全方位领导”这一结构性内核。参见陈明明：《双重逻辑交互作用中的党治与法治》，《学术月刊》2019年第1期。

② 在党的十八大报告中，党的建设五大方面没有变化，但排序发生了变化，即在文字表述上将“制度建设”与“反腐倡廉建设”进行了前后调换。

③ 本文在引用时做出了适当取舍与调整，原论述请参见刘红凛：《新时代党的建设总要求的五大新意与理论分析》，《理论探讨》2018年第3期。

④ [美]塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社，2008年，第10-19页。

⑤ [意]安格鲁·帕尼比昂科：《政党：组织与权力》，周建勇译，上海人民出版社，2013年。

⑥ Peter H. Merkl， Western Party Systems. New York： Free Press，1980， pp.542-544.

⑦ 张小劲：《关于政党组织嬗变问题的研究：综述与评价》，《欧洲》2002年第4期。

⑧ 相关西方政党适应性问题研究述评，可参见聂平平、武建强：《西方政党适应性问题理论述评》，《新视野》2010年第4期。

⑨ [美]沈大伟：《中国共产党：收缩与调适》，吕增奎等译，北京：中央编译出版社，2012年。

⑩ 尽管在狄忠蒲（Bruce Dickson）的政党适应性分类中，效能型适应（efficient adaptation）帶有一定的“政党发展”取向，但根本上还是认为政党适应性是政党在不牺牲既有政权体制的前提下，谋求生存的一种改革途径。参见Bruce J. Dickson， Democratization in China and Taiwan： the Adaptability of Leninist Parties. Oxford： Clarendon Press， 1997.

有关国家与社会关系、政党在国家-社会关系中的位置等最新理论研究成果，参见景跃进：《将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构》，《探索与争鸣》2019年第8期。

有学者从性质、作用、角色、地位、使命和责任六大维度阐释了中西方政党的不同，并提出“使命型政党”、“使命-责任体制”政治形态的概念，详见唐亚林：《使命—责任体制：中国共产党新型政治形态建构论纲》，《南京社会科学》2017年第7期。

汪仕凯：《先锋队政党的治理逻辑：全面从严治党的理论透视》，《政治学研究》2017年第1期。

陈明明：《新时代的政党建设：战略目标与行动逻辑》，《治理研究》2018年第1期。

唐亚林：《从党建国体制到党治国体制再到党兴国体制：中国共产党治国理政新型体制的建构》，《行政论坛》2017年第5期。

景跃进：《将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构》，《探索与争鸣》2019年第8期。

类似观点可参见刘苑冬：《中国共产党党内法规的历史变迁研究——以历史制度主义为分析视角》，华中师范大学政治学研究院硕士学位论文，2016年5月。

中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社，2015年，第101、5页。

《十八大以来重要文献选编（上）》，中央文献出版社，2014年，第310、81页。

习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，新华网：http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/08/c_1112740663.htm，2014年10月8日。

2019年8月30日，中共中央政治局召开会议，审议了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》。9月15日，三部党内法规全文正式对外公布。

此观点来自中央社会主义学院教授甄小英，参见《立体式全方位扎紧制度的笼子——透视中央党内法规制定工作首个五年规划纲要》，《人民日报》2013年11月28日，第11版。

谷志军：《标准化理论视角下的党内法规清理研究》，《党政研究》2019年第4期。

《中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日报》2014年11月18日，第4版。

《中共中央完成党内法规和规范性文件第二次集中清理工作》，新华网：http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-04/11/c_1124352198.htm，2019年4月11日。

杨云成、张希贤：《构建党内法规体系的三项任务》，《理论探索》2015年第1期。

《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，《人民日报》2017年6月26日，第1版。

《五大基石构筑国家法治体系》，《人民日报》2014年10月24日，第2版。

周叶中：《关于中国共产党党内法规体系化的思考》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第5期。

详细条目可参见中共中央办公厅法规局编：《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》（上下两册），法律出版社，2017年。

韩强、赵延勇：《论加强新时代党内法规体系建设》，《中共杭州市委党校学报》2019年第3期。

张晓芳：《制度成本视域下党内法规效能提升探赜》，《理论导刊》2019年第4期。

李忠：《党内法规建设研究》，中国社会科学出版社，2015年，第90页。

胡肖华、聂辛东：《论党内法规二元双维备案审查机制的建构》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。

李国梁：《论党内法规制定体制的发展与完善》，《探索》2019年第1期。

《中央党内法规工作联席会议制度建立》，新华网：http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-08/24/c_1116355421.htm，2015年8月24日。

《邓小平文选（第二卷）》，人民出版社，2001年，第150頁。

沈士光：《“试点政治”为改革探路》，《学习时报》2011年5月30日，第5版。

李斌雄、王荣：《中国共产党党内法规制定试点工作的缘由、关键及其规范》，《学习与实践》2018年第10期。

《习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）》，学习出版社、人民出版社，2016年，第117页。

宋功德：《党内法规制度体系建设》，中国法学会网：https：//www.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/20687/cid/217.html，2017年4月14日。

Abstract： The political pattern of “the partys leadership over all areas”， which forms along with “party-government system” as a structural basis and “Partys self-governance and Partys governance” as a vital process， is the factual basis and the theoretical starting point to understand the contemporary China and the CPC. Therefore， the analysis of systematic reform of party building arrangements in the new era reveals the practical logic of subjective rationality of the CPC as a mission-oriented party， which is demonstrated by the changes such as from ruling “adaptation” to leading “consciousness” and from subjectivity enhancement of “a vanguard party” to “a leading party” in all-round directions. Only in this way， can we comprehensively understand that systematization of the CPCs inner-Party rules & regulations requires changing from “Partys self-governance” to “Partys governance” and is directly affected by the established strategic planning. In terms of the development in practice， the construction of the inner-Party rules & regulations has achieved accumulating improvements in four major aspects since the Eighteenth National Congress of the CPC， such as foundation， completeness， performance and experiment.

Keywords： The Communist Party of China; Party Building Arrangement in the New Era; Inner-Party Rules and Regulations; Systematization; Mission-oriented Party

（责任编辑   方卿）